第十一章 非政府组织与美国对华人权外交 　　冷战结束以后，随着全球化的飞速发展，非政府组织在国际关系中扮演着越来越重要的角色，已成为影响国际社会走向的一个不可忽视的因素，人们所称的“全球市民社会”正在逐步形成。与此相对应，随着中美关系的日益拓展，非政府组织有了更大的活动空间，在对华关系中越来越活跃，影响也在不断上升。其中的一个重要层面，就是部分非政府组织通过不同途径向美国政府施加压力，在对华人权外交方面起了推波助澜的作用。 一 　　中美之间历史渊源、社会文化和政治制度的巨大差异，注定了人权会成为两国关系中一个富有争议的问题。美国社会注重个人主义，强调个人自由和民主等政治权利；中国则更为注重集体主义，强调主权和民族自决。美国怀有一种使命感，试图用自己的价值观念来改造世界，而中国则坚决反对任何外部势力对于内部事务的干预。由于中美在经济发展水平上也有不小的差异，中国更为强调生存权和发展权；而美国则更多地将人权限定在言论结社自和信仰自由方面。美国试图用自己的价值标准来评判中国的人权状况，但其在人权问题上的“双重标准”和无视中国在改善人民生活方面所取得的巨大进步，这在中国正在崛起的大背景下，美国在人权问题上的攻势只能被认作是牵制和削弱中国的手段而已。双方的不同认知从而使得人权成为两国间不断较量的一个重要问题。只不过在不同的历史阶段，由于各种因素的相互碰撞，人权问题所占的分量会有所差别而已。这是非政府组织发挥作用的一个重要基点。 　　美国在对华关系中正式提出“人权问题”始于70年代末80年代初。在1979年邓小平访美之时，卡特总统就提出要中国放宽移民限制、解除新闻封锁等问题。80年代中期以后，美国国会在计划生育、西藏和其所称的“持不同政见者”等问题上不时攻击中国的人权状况。不过，由于美国仍然需要借助于中国对抗苏联，地缘政治利益的需要在一定程度上抑制了人权问题的凸现，从而使得人权问题在中美关系中并不十分突出。 　　然而，进入到20世纪90年代以来，中美在人权问题上的争执和冲突趋于激烈和表面化，已经发展成为影响双边关系的一个重要问题。美方在计划生育、“持不同政见者”、宗教信仰自由、劳改产品等问题上不断向中国施加压力。为了解决这些问题，中美双方开始就人权问题进行双边对话。 　　人权问题之所以会在冷战后成为中美关系中的一个重要问题，原因是多方面的，除了国际战略格局发生了巨大的变化之外，还与美国国内政治的走向有着密切的联系。在美国国内，中国人权状况已经成为一些非政府组织和利益集团所关注的重要对象。 　　美国国内之所以出现这样的变化，是由多方面的原因所造成的： 　　首先，1989年“天安门事件”后，由于西方媒体的渲染， 中国在美国民众心目中的形象不佳，美国国内一些民众对于中国的人权状况非常关注。上个世纪80年代，中国的改革开放使得不少美国人误认为中国正在推行资本主义道路，进行经济改革的同时正在逐步推进政治变革，朝着“正确的方向”发展。然而，1989年的政治风波使得这种幻想破灭，所以美国国内的反弹尤为强烈。人权组织也抓住时机，将主要矛头对准了中国，以争取更多的支持者，进一步拓展自身的影响力。 　　其次，在苏联东欧巨变之后，中国成为世界上现存的最大的社会主义国家。苏东地区的巨变，大大地鼓舞了美国人，认为这是自由主义和市场经济的重大胜利，是“历史的终结”。兴奋之余，许多人希望中国也会发生同样的变革。不仅如此，在苏联解体后，中国在意识形态斗争领域失去了一个屏障，被身不由己地推到了前台，成为众矢之的，一些非政府组织自然而然地将主要关注点转向了中国。 　　第三，由于中国本身的特殊性，使得美国国内一些利益集团力图利用对华关系问题来实现各自的目标。作为一个正在崛起的大国，中国无疑吸引了世人更多的目光。人权组织将引人注目甚至引发一些人担心的中国作为主要的靶子可以吸引更多的注意力和支持。而一些政治利益集团更是为了实现自身的利益而将攻击中国人权状况作为赢得同情和支持的一种手段。上个世纪80年代中期以来，美国贸易赤字高筑，而全球化的推进和美国国内的产业调整使得一些跨国公司将更多的投资转向海外，这使得美国国内的一些雇员特别是蓝领工人对于自己的工作机会非常担心。这些工人和处于不利竞争地位的小生产商将失业的出现归结于美国对于外国廉价商品的大量进口和由此而带来的贸易赤字，所以就将矛头指向了按照美方统计对美有大量贸易盈余的中国。1一向反共的劳工组织试图通过将矛头指向在美国内形象不好的中国，利用人权问题对美国政府施压，要求采取贸易保护主义政策。堕胎在美国是一个向来就十分有争议的问题，自由派和保守派在这一问题上争执不休，民主、共和两党采取了截然不同的立场。反对堕胎的极右势力尤其是一些宗教组织将国内的政治斗争延伸到对华政策上来，不断攻击中国的计划生育政策。这些利益群体打着道义的旗帜，对中国人权状况进行抨击。 而几乎跨越整个90年代的最惠国待遇问题为他们的活动提供了一个理想的平台。2 　　第四，目前的中国正处在极为重要的转型阶段，而美国的对华政策实际上也还处在不断调整的过程中，其中的变数很大，许多非政府组织更愿意影响一个像中国这样巨大而复杂的国度的发展方向。从20世纪70年代末开始，中国开始实行改革开放，中国社会发生着翻天覆地的变化。在西方人的眼中，中国正在摆脱过去正统的共产主义理念，正在选择新的方向。许多人权组织希望在这一时刻，对中国施加影响力，以便推动中国朝着他们希望的方向发展。 　　这些非政府组织在密切关注中国人权状况的同时，不断对美国政府施加压力，力图影响美国的对华政策。而后冷战时期出现的一些变化，更易于非政府组织对美国政府施加影响。 　　冷战结束后，美国的决策过程发生了一些变化。过去，由于外在巨大威胁的存在，美国对外政策的基调是服从与冷战的需要。人权只不过被当成冷战的工具，美国为了对抗所谓共产主义的威胁，可以不惜扶植独裁政权。不仅如此，行政当局以保密为由，拒绝透露相关信息，主导着外交政策的制定。由此，外界的影响力相对有限。 　　这种局面伴随着冷战的结束发生了深刻的变化。后冷战时期，苏联的威胁不复存在，行政当局已经难以像过去那样可以比较容易地来主导美国对外政策。冷战的结束使得美国同其他国家的关系就可以更加趋于灵活，不像过去那样被安全战略利益所约束和左右。不仅如此，美国对外政策制定的过程发生了根本性的变革，正在从过去冷战时期的精英主义模式朝着更大程度的多元主义模式演变。3过去由行政当局主导对外政策制定的决策模式越来越受到挑战，国会的影响力相对有所上升。与此同时，美国和世界的相互依赖不断增强，同时通讯科技的发达使得美国公众能够及时了解外部世界发展的状况，决策部门越来越多地同相关的利益组织或群体进行协商和咨询。正是在这种大的背景下，影响对外政策的切入点明显增多，从而为非政府组织施加影响提供了便利。 　　具体到对华关系上，进入到上个世纪90年代，伴随着冷战的结束，美国国内在对华问题上出现了明显的分歧。过去两党一致的美国对华政策共识不复存在，由此进行了数次关于对华政策的辩论。人们经常看到的局面是对华政策成为两党斗争的牺牲品。当共和党总统老布什在位的时候，民主党总统候选人克林顿则攻击布什政府的对华政策；而当克林顿入主白宫后，其对华政策又受到共和党右派的牵制。不仅如此，国会和行政部门之间也出现了裂痕，甚至在行政部门内部也出现了不同的声音。与行政当局侧重国家现实利益相比，国会及其背后的选民基础、利益集团以及媒体更为注重道德价值观念，意识形态色彩更为浓厚。对华政策的复杂性及其显而易见的分歧使得非政府组织有了更大的活动空间，他们竭力将自己的要求和影响力注入美国的对华政策当中，使其符合自身的利益。 二 　　人权组织多种多样，本文所关注的仅限于试图影响美国政府对华政策的非政府组织，他们实际上已经成为地地道道的政治利益集团。在美国国内，主张在人权问题对华施压的非政府组织可以大致可以分成两大类：一类是纯粹意义上的人权组织；另一类则是将人权作为他们追寻目标的一个组成部分，或者仅仅作为一种手段。 　　就纯粹意义上的人权组织而言，试图影响美国对华政策的主要包括：大赦国际（美国分部）(Amnesty International /USA)、人权观察／亚洲（Human Rights Watch/Asia）、自由之家（Freedom House）、中国人权（Human Rights in China）、支持人权律师委员会（the Lawyers Committee for Human Rights）等等。所有这些组织都自称为非营利性组织。 　　在这些人权组织中，不乏在西方社会享有良好声誉的国际人权组织如大赦国际、人权观察等，他们也获得了联合国的认可。尽管这些组织早就对中国人权提出过批评，但引起世人关注主要是在进入90年代之后。此前，这些组织将主要的精力放在前苏联东欧地区。 　　成立于1961年的大赦国际自称推进《人权普遍宣言》中包含的所有人权标准和其他国际标准。该组织特别推动释放所有的良心犯、保证所有的政治犯得到公正和迅速的审判、废除死刑、折磨等等。大赦国际号称在162个国家拥有大约100万成员和支持者。 4该组织和国会议员和政府官员来往密切，经常从死刑、司法公正、“持不同政见者”和强制堕胎等角度来指责中国的人权状况。进入2000年后，该组织的重点工作之一就是推动美国商业公司自愿实施一项保护中国工人人权（涉及工作环境、劳动强度、薪酬和福利保障等方面）的一套准则。5 　　人权观察源自1978年建立的欧洲分支机构——赫尔辛基观察。发展到今天，人权观察在全球已有了7个分部，分别负责不同的地区或不同的问题。人权观察的主要关注点包括草率死刑、酷刑、任意拘留、限制言论、结社、集会和宗教信仰自由、基于种族、性别和宗教信仰的歧视等。而其分支机构——亚洲观察的主要目标就是“监督和推动亚洲地区国际公认人权的遵守”。与大赦国际关注个人权利不同，人权观察更多地关注政府行为。与国际大赦相比，人权观察更为活跃地介入到美国对外决策过程中，除了国会议员之外，还定期与国务院、国防部、国家安全委员会、商务部和美国贸易代表办公室的官员会面，相互交换信息和看法，提交研究报告和政策建议。自从1985年开始，亚洲观察就开始关注中国的人权状况，近年来日趋活跃，所关注的主要有中国持不同政见者、监狱劳工、移民迁置和中国的孤儿院状况等问题。6 　　中国人权（Human Rights in China）的成员主要是所谓的中国在美持不同政见者，专门关注中国的人权发展。事实上，其成员组成的特点足以说明该组织的性质。根据其章程，该组织的宗旨是“在中国倡导国际人权标准，普及人权观念，使《世界人权宣言》中的各项权利在中国最终得到充分实现和切实保障”。 　　需要特别指出的是，在当今国际社会中，纯粹意义上的人权组织并不组成人权运动的全部，甚至不是人权运动的主导力量。对于国际人权的主要机构支持来自于那些主要出于其他目的但是认为人权是他们所追寻目标的不可分割的一部分，或者认为关注人权可以有利于他们利益的实现。7 　　这种特点同样体现在对华问题上。除了人权组织外，与其联手的是劳工组织、环境保护组织、消费者组织和一些保守的宗教组织，相互呼应，相互支持，从而形成了一个松散的联盟。 　　长期以来，出于包括民主价值观和自身利益的需要，以劳联—产联为代表，美国国内主要的劳工组织不仅支持海外的劳工组织发展，而且已经拓展到关注其他的个人权利方面，诸如结社、言论自由、个人人身安全等等。正是因为如此，有人将美国的劳工组织也看作是国际人权运动的一个组成部分。 　　成立于1955年的劳联—产联，目前共有64个协会，自称代表全美1300万劳工。8与其关系密切的劳改基金会（Laogai Research Foundation），则是由臭名昭著的吴弘达主持。9劳工组织是民主党的主要支持者之一，因而对于民主党政府和议员影响较大。在对华问题上，劳工组织主要关注中国的劳改制度、劳改产品、工人权利等，反对发展对华贸易和投资，认为这会威胁美国劳工的工作机会。在很大程度上，高举人权的旗帜只不过是一种手段，用以掩饰其他的目的，至少在对华问题上是如此。 　　支持西藏分裂主义活动的非政府组织也是一支关注中国人权的力量，其真正目的自然是为西藏分裂运动营造声势。突出的代表有国际声援西藏运动（International Campaign For Tibet）。该组织自称代表着600万西藏人和13万流亡的要求西藏独立的人士。按照其章程，国际声援西藏运动是一个在美国注册、非盈利、非政府的人权组织，总部设在首都华盛顿。而实际上，该组织是达赖集团在美国的代言人。其主要目标是所谓监督、保障和维护西藏人民的基本人权，反对所谓中国的压迫，帮助西藏获得独立。10除此之外，还有支持西藏100人委员会（Committee of 100 for Tibet），该组织网络了一批好莱坞电影明星、作家、诺贝尔获奖者、前美国政府官员等社会知名人士，与其他支持西藏流亡人员的组织一起传播有关西藏的观点和消息，要求保护西藏的民族、文化和宗教特性，寻求西藏的独立。为了赢得更多的支持，这些组织还呼吁各界重视和保护西藏的生态环境。正是这些非政府组织和达赖集团的大力活动，美国国会从上个世纪80年代后期开始给予西藏问题更多的关注，通过了一系列的反华决议，并进而推动行政部门在对华交往中关注西藏问题。 　　美国是个宗教色彩很浓厚的国家。宗教组织在美国社会中的角色举足轻重，而且他们中的大多数都有旨在推进包括国际人权在内的项目。近年来，一些宗教组织特别是极右保守的宗教组织也积极参与到批评中国人权的行列中来，对美国政府施加了巨大的压力。在美国国内，这些宗教组织竭力推进传统的家庭价值观，坚决反对任何形式的堕胎，倡导宗教信仰。他们从保守的意识心态为出发点，敌视中国的政治制度，通常强烈信奉和维护人的生命权这一宗旨，反对堕胎，极力抨击中国所推行的计划生育政策，并指责中国的宗教信仰政策。这类组织的主要代表有美国天主教国际政策会议（the U.S. Catholic Conference on International Policy）、基督教联盟（Christian Coalition）、家庭研究委员会（The Family Research Council）等等。在105届国会期间（1997-1998），宗教右翼团体的影响力达到了顶峰。在宗教右翼团体的大力游说下，多项针对中国的议案在国会提出，最终通过了“1998年消除宗教迫害法案”（the Freedom From Religious Persecution of 1998）。而宗教右翼团体的首次全力介入，使得1997年最惠国待遇的斗争更加带有道德和原则信念的色彩，一些共和党国会议员在巨大的压力面前转而反对无条件给予中国最惠国贸易地位。 三 　　主张在人权问题上对华施压的非政府组织通过各种手段和途径积极展开活动，渲染中国违反人权的形象，力图引导国内舆论，对美国政府施加压力，从而对美国的对华政策产生影响。上个世纪90年代最为典型的例子就是这些组织或利益集团一直在努力推动美国政府将贸易和人权挂钩，利用对华最惠国待遇（后称“正常贸易关系”）问题向中国施加压力，要求中国改善人权状况。 　　首先是利用媒体，通过新闻披露、出版书籍和定期发布报告等不同途径来公布所谓中国违反人权的情况，从而引起媒体和公众的注意，进而发挥其影响力。通常这是人权组织最有效的手段。比如，“自由之家”每年都发布《世界自由》（“Freedom in the World”），给各国的人权状况打分。人权观察每年则发布《人权观察世界报告》（“Human Rights Watch World Report”），国际大赦则发布《国际大赦年度报告》（“Amnesty International Annual Report”），都对包括中国在内的世界各国人权状况进行评估。 　　纯粹意义上的人权组织基本上都是非盈利性的机构，主要依赖社会集资和捐款，资金来源有限，同时没有大规模进行基层游说的能力，所以他们极力通过各种途径收集信息，利用已有的社会影响力不断通过媒体向社会披露所谓中国违反人权的事例，以引起政府有关部门和社会的关注。作为人权机构，无论是从政治上的目的还是从实际生存的需要出发，这些人权组织总是倾向于将中国政府描述成一个不断违反人权的政府。11 　　其次，参加国会相关的听证会，表达自己的立场，要求对华施加更大的压力。比如，亚洲观察驻华盛顿办事处主任麦克•金德瑞泽克（Mike Jendrzejczyk）曾多次在国会举行的听证会上，指责中国政府违背人权。在2001年5月15日国会人权小组会议举行的听证会上，他指责中国镇压各种独立的政治活动、开展“严打”刑事犯罪活动、镇压法轮功、控制互联网、侵犯工人权利和拘捕中国学者等等，并呼吁美国政府制定一个多边战略来处理中国人权问题，包括在联合国人权会议上谴责中国违反人权；尽快成立一个由行政和立法两大部门组成的委员会，监督中国的人权状况；支持通过一项在华公司行为准则，要求这些公司善待雇佣的工人。12而劳工组织的代表则通常指责中国镇压独立的工人组织，向美国输出劳改产品。 　　适时举行示威游行，以引起各方关注，从而对美国政府构成压力，也是这些非政府组织经常采用的一种手段。比如， 2000年4月12日，在国会关于给予中国永久正常贸易关系的投票前夕，以人权组织、劳工组织为核心的反对派在美国国会的东面台阶上举行集会，敦促国会议员“依照良知投票，而不仅仅为利润”。当时有超过1500名的工会成员参加了集会。除此之外，每当中国领导人访问美国之时，这些组织都举行抗议集会。1997年，在江泽民主席访美期间，国际声援西藏运动组织在其到访的七个城市里发起了示威游行，以抗议所谓中国在西藏的人权状况。 　　第四，不断同美国政府官员和国会议员会面，提交报告，进行直接游说，敦促美国政府重视中国的人权问题，要求在处理对华关系时将人权问题放在重要的位置上。 　　这些组织还直接支持中国在海外的异己分子或者分裂势力，为其造势，扩大影响。在此举出两个例子。以国际声援西藏运动为首的非政府组织，屡屡为达赖在美国的分裂活动推波助澜。1995年，国际声援西藏运动负责安排了达赖喇嘛的一次重要巡回访问到亚特兰大、休斯顿、波士顿和华盛顿。2001年3月14日，号称美国历史最悠久的人权团体——“自由之家”在美国参议院外交关系委员会听证大厅举行颁奖仪式，嘉奖法轮功。 　　适当利用选举武器，向国会议员施加压力，使其支持自己的立场，也不乏是一种手段。1997年，在对华贸易问题上，不少共和党议员受到了来自家庭研究委员会为首的极右宗教团体的巨大压力，因为这些极右势力是共和党的重要支持者。而在2000年国会关于给与中国永久正常贸易关系地位的讨论中，许多民主党议员踌躇不前，尽管克林顿政府全力游说，最终还是有不少议员投了反对票，其原因就是劳工组织威胁将在即将到来的大选中对不支持自己立场的议员进行报复，而劳工组织是许多民主党议员的重要选民基础，部分议员处于自身政治利益的考虑而不远得罪劳工组织。通常来讲，参议员任期6年，选民基础也较宽泛，回旋余地相对较大。而众议员任期2年，并且来自狭小的选区，所以对于选民因素非常敏感，更容易受到外界压力的影响。 　　不同的利益组织在特定的问题上寻找到共同的目标，从而形成一种松散的联盟，扩大统一战线，从而会对政府决策部门形成更大的压力，同时也使得决策部门意识到在特定的问题上可能已经有了一种共识。 　　以上都是有关非政府组织所采取的主要策略和手段。由于他们基本上并不直接参与决策，所以最终产生的实际影响是潜移默化的，很难做出量化的评估，但是他们的活动至少在四个方面发挥了不容忽视的作用。 　　首先，影响公众舆论，能够在一定程度上影响美国国内的政治氛围，从而对决策者的外交决策产生影响。通常来说，这些非政府组织的活动和公众舆论是一种互动的关系：非政府组织的公关工作可以对施加影响，而公众舆论的有利与否反过来又直接影响到非政府组织游说的效果。也正因为如此，所以这些组织都十分注重营造对自己有利的舆论氛围。 　　其次，确立对华政策的议题。在对外政策领域，非政府组织必须主动积极，而不是消极地进行反应，否则其声音就难以为政府所重视。这些非政府组织通过各种手段将一些问题摆在公众和政府面前，迫使政府做出反应。同时，发布的报告和分析会对公众和政府的认知产生微妙的影响，从而会在一定程度上确立或者影响正在和将要进行的讨论的基调。在许多情况下，这些人权组织所关注的议题通常也成为双边关系中的问题，美国政府会在这些问题上对华施加压力。 　　第三，这些非政府组织扮演了“看门狗”的角色，对美国的对华政策进行监督，不断要求在人权问题上对中国施加压力。由于国会的信息来源有限，国会议员也没有足够的精力和兴趣关注对外政策，所以国会在很大程度上依靠这些政治利益集团对行政当局的所作所为进行监督，以确保政策的贯彻执行。每每在中美关系出现转机的时候，这些非政府组织总是不断提醒美国政府或者领导人不要忘了在人权问题上对华施加压力。举例来说，2001年3月，中国副总理钱其琛访美之际，人权组织就不断发布信息，敦促布什总统在会谈中提出人权问题。在布什来华参加2001年上海亚太经合会议之际，人权组织又再次敦促布什在同中国领导人会晤时提出人权问题。 　　第四，这些非政府组织在一定程度上成为信息和政策分析的源泉。他们集中关注特定领域的事务或问题，所以能够迅速地提交政策分析报告或者相关数据，在与人权相关的问题上有着较大的发言权，从而影响决策者的判断。美国政府在制定内外政策时，也时不时听取这些非政府组织的意见。国务院人权局时不时还会邀请非政府组织参加吹风会，据称有大约20多个组织会定期受邀进行协商。 　　可以说，国际环境的变化和自身的成熟使得非政府组织已经不再被完全被封闭在对外政策决策体系之外，而是通过同政府官员会晤、游说国会和发布政策报告和信息直接同决策者沟通，发挥自己的影响力。 四 　　这些关注中国人权状况的非政府组织之所以能够发挥其自身的影响，是因为其具有自身的一些优势。 　　首先，在美国社会中，他们具有道德上的优势。这些非政府组织所宣扬的人权和价值观念完全符合美国主流的价值观念，易于获取民众的支持。在美国的主流政治文化中，注重个人言论和信仰自由、保护私有财产、法律面前人人平等、依法治国等等都是核心的价值观。而特殊的立国进程使得许多美国人具有一种优越感，倾向于用美国的价值观念和标准来衡量其他国家的人权状况民主程度，并在传统上对于压制公民权利和个人自由的极权主义政府就颇为仇视。“美国例外论”和理想主义思想使得美国人在传统上有一种使命感，力图去改造这个世界。由于人权组织极力在美国国内树立中国违反人权的形象，从而就使得美国政府很难对于这些组织的要求和呼声不做出反应。而中国作为一个在世界上颇有影响力和经济增长速度迅猛的国家，美国国内的民众对中国相对比较有兴趣，所以人权组织的活动也会较易获得民众的响应。 　　其次，自从1989年之后，由于多方面的原因，特别是美国新闻媒介对于中国的“妖魔化”，导致中国在美国国内的形象不佳。在许多美国人眼里，中国是一个存在严重人权的国家，对中国的好感降低。这就使得人权组织的活动有了一个极为有利的大背景，他们的影响力也就相对上升。一般来说，如果这些团体能够引起公众舆论的呼应或顺应公众舆论，那么其游说将会十分有效，获得政府有关部门的重视；如果其立场与公众舆论相左，那么其游说的效果将会十分有限。人权组织亚洲观察主任金•德瑞泽克指出，当他的机构接近在华盛顿的政策制定者时，对于政策最终结果的影响在很大程度上取决于所感知的公众舆论的力量。“在白宫由一些人我们能够与之交谈，或者来征求我们的建议或者来参加会议。但是是否能够对政策制定产生真正的影响在很大程度上取决于我们在新闻界的曝光程度和在何种程度上国会加以回应和接过我们的关注点、我们提供的信息或者政策建议。”人权大赦的库马（Kumar）也对此持由此相同的观点: “如果是一个热门话题，我们就真能够影响国会。当没有新闻事件时，压力就会小。”13对此，美国政府的行政官员也有同感。曾经担任布什政府时期国务院的一位官员承认，在是否应当优先考虑商业利益还是人权问题时，“机会是均等的，问题的关键是谁的嗓门大，谁叫得最响，谁就赢得白宫的注意。”14基于这种考虑，人权组织就不断通过各种途径收集有关中国的情报，披露中国的“丑行”，塑造公众舆论，对美国政府施加压力，从而使得美国政府重视中国的人权状况。 　　第三，后冷战时期，人权组织和美国的部分对华战略利益相吻合，影响力相对上升。在70、80年代，中美进行战略合作，现实主义的需要使得人权问题并没有成为双边的重要问题。近年来，“民主和平论”思潮的兴起，强化了美国政府内外要求推进中国变革的迫切性。面对中国的不断崛起，“中国威胁论”的调子也在不断升高，美国面对如何应对这一挑战的重大问题。推进中国改善人权，实现民主化，就成为美国对华战略的一个重要目标。在这种态势下，人权问题的分量有所加重，关注中国人权的非政府组织的角色由此就会被抬升。 　　当然，人权组织及其盟友并不能完全主导美国的对华政策，他们的影响既受到其内部分歧的削弱，也受到了来自其他要求发展中美关系的非政府组织的牵制。 　　在要求中国改善人权的阵营里面，非政府组织的组成很复杂。有人权组织、宗教组织、劳工组织、支持西藏独立组织等等，实际上是一个松散的联盟，各自的出发点和意识形态都有很大不同。宗教组织强调在华的宗教信仰问题；支持西藏的组织强调西藏问题；劳工组织则强调劳改产品问题和美国的贸易赤字问题等等。即使在人权组织内部，各个组织的侧重点也不同。在是否取消中国最惠国待遇还是附加条件的问题上，他们之间也有分歧，侧重点也不尽相同。比如人权观察要求对于中国最惠国待遇附加条件，但是并不主张取消中国最惠国待遇；而劳工组织则主张取消中国最惠国待遇。劳工组织从自身的实际利益出发，对于劳改产品非常关注，要求贸易保护主义。极右势力内部也出现分歧。美国国内右派的一些智囊团如美国企业研究所和传统基金会并不支持推行与中国对抗的政策，但以家庭研究委员会为首的极右势力则坚决反对给与中国最惠国待遇。他们的主要关注点是中国的计划生育政策、所谓的强制结扎和流产、中国的宗教自由以及对于中国崛起所造成的威胁等等。即使在极右的宗教组织内部，也出现了分歧。1997年以家庭研究委员会为核心的极右宗教组织极力反对给与中国最惠国待遇，但到了1998年，一些极右的宗教组织转而支持给与给与中国最惠国待遇，认为只有通过交流才能更好地促进中国的宗教自由发展。著名的宗教人士罗伯逊（Marion G. Robertson）公开反对孤立中国。不仅如此，他所建立的基督教联盟由于内部出现分歧而宣布采取中立态度。此外，11个宗教组织组成了在华基督教牧师同盟，并利用公共关系公司为中国最惠国待遇进行游说。在众议院就中国最惠国待遇进行投票之前，其代表同公共关系公司人员一道前往国会敦促议员支持给与中国最惠国待遇。15可以看出，这些利益集团是出于不同的考虑而在中国最惠国待遇问题上结成了暂时的联盟，但在其他的一些问题上各方观点就可能不一致，甚至会截然相反。在这种情况下，他们之间的合作是有限的。 　　不仅如此，这些主张对华施加压力的非政府组织还遭遇到主张发展中美关系的工商界团体和组织的抵制。这些非政府组织主要是美国国内与中美贸易有直接利益的商业贸易组织。其中包括：全美对外贸易委员会、美国贸易紧急委员会、电子工业协会、美国商会、美国进出口商协会、全国制造商协会、美中商会、美国商会、香港美国商会、北京美国商会、支持美中贸易商业联盟、美国国际商务委员会、北美谷物出口协会、全美小麦种植者协会、全美服饰纺织品协会、航空工业协会、美国纺织品和服饰进口商协会、美国玩具制造商协会、美国鞋类批发商和零售商协会等等。由于中美经济联系日益紧密，这些工商组织出于自身利益的考虑，反对将贸易同人权相挂钩，主张发展对华贸易。这些团体或组织在一定程度上抵消了人权组织阵营的影响力。 　　与主张将贸易同人权挂钩的非政府组织相比，这些商业团体的优势在于其巨大的经济资源和统一的目标。商业团体中包括了大量美国的大财团，它们是美国经济发展的核心力量。他们发展的顺利与否直接关系到美国经济和就业的状况，所以在美国的政治生活中占据着重要位置。商业组织具备的优势之一还在于其行动和目标的协调一致。早在1991年，超过75个主要贸易团体和公司就组成了“支持美中贸易联盟”，主张无条件延长中国最惠国待遇地位。在该联盟下，包括了美国商会、美国贸易紧急委员会、500家全美对外贸易委员会、美中商会以及著名大公司和游说公司等等。其目的就是为了制定游说策略，相互协调立场，以便用一个声音说话，主张继续发展对华贸易关系。16 　　在游说技巧上，针对反对派无视中国人权状况的指责，商业组织强调中美之间的贸易关系和美国的对华投资促进了美国价值观在中国的传播，有利于改善中国人权的状况和推进中国的改革。美中商会几乎历年都参加国会就中美关系举行的听证会，代表其会员和美国商界阐述观点和立场。1997年6月，在众议院筹款委员会举行的听证会上，针对美国国内极右宗教组织对于美国商业界道德上的指责，柯白会长一改过去主要强调美国在华经济利益的方式，着重就中国最惠国待遇的道德层面加以阐述，引证了美国宗教人士、收养中国幼儿团体甚至是中国海外民运分子的言论，有力地论证了给予中国最惠国待遇的重要性。17面对人权组织反对给与中国最惠国待遇的活动，商业团体被迫做出回应。由于“人权”、“民主”在美国社会被广泛认同，很难加以挑战，所以他们就必须做出对于中国人权关注的姿态。他们在各种游说活动中都强调对于人权的关注，并进而指出同中国正常的贸易往来是改变中国人权状况的最好途径。这种游说策略上的变化使其支持对华贸易的立场就更有说服力。正如亚洲观察的金德瑞泽克（Mike Jendrzejczyk）所指出的：商业集团有效地重新界定这场辩论，认为贸易自身就是人权政策。贸易和经济的参与将会导致政策改革，并在未来一个非特定时间解决人权问题。因此将使得辩论扭转过来并获得了一定程度上的成功……。18 五 　　综上所述，后冷战时期，非政府组织在美国对华政策中发挥了不容忽视的作用。美国工商业团体在商业利益的驱动下，在维护中美经贸正常关系发展方面起到了十分积极的作用。而人权组织、劳工组织、环境保护组织、极右宗教势力等团体则结成了反对发展对华关系的临时联盟。他们之间相互牵制，最终所产生的合力成为影响美国对华政策的重要国内因素。实际上，各非政府组织在不同领域的影响并不是均匀的。工商界层在经贸问题上具有较大的发言权，而在人权问题上，人权组织的影响则比较大。最终，美国政府必须在各种政治力量之间寻求一种平衡。一定程度上，非政府组织之间的斗争和拉锯战造成了美国对华政策的摇摆性。 　　在当今的国际社会中，非政府组织对于推进世界人权发展所做出的贡献，越来越为国际社会所认可，非政府组织对于人权事业的推动已经成为国际人权运动的一个不可分割的组成部分。然而，在肯定这些非政府组织的同时，也必须看到西方国家的人权组织在观点和方法上存在着明显的偏斜。 　　首先，这些非政府组织立足于西方社会，根深蒂固地受到西方意识形态的影响，所以其关注点基本上都是公民政治权利，而很少关注经济、社会文化权利，忽略发展中国家强调的发展权和生存权。由此，这些组织在推进对经济、社会和文化权利认同方面很少采取积极的行动，更不要说推进这些权利的发展了。这一明显的缺陷，西方的一些学者对此也有所认识。美国学者洛弗尔•利夫齐（Lowell W. Livezey）在“非政府组织和人权观念”一书中就指出，基于美国的人权运动是以“一种自由的、西方的和实际上美国式的方式来加以阐释”。19 也正因为如此，这些人权组织就难以对中国人权状况的改善有一个比较公正而平衡的评估。事实上，发展中国家所面临的境况和西方发达国家是有很大区别的，各国必须根据自己的国情切实提高人权，而不能单纯地以西方国家的人权标准来衡量其他国家。要求发展中国家在一夜之间超越现有的发展阶段既是不现实的，也是很危险的。 　　其次，这些非政府组织基本上都是西方世界或者仅限于美国的团体，所以很大程度上受到美国国内政治文化氛围的影响。一些非政府组织更是出于生存的需要，主要考虑如何赢得美国国内民众的支持和赞助，很少或根本就不屑去了解和关注广大中国民众的呼声。其结果是，他们的种种做法犹如隔靴搔痒，甚至会受到绝大多数中国民众的鄙视。 　　第三，这些人权组织依旧采取冷战时期对抗的做法，已经与时代不相符。如果追根溯源，可以发现，一些人权组织甚至就是冷战时期的产物。比如，人权观察实际上就是冷战的副产品，其前身是赫尔辛基观察，目的是监督前苏联东欧地区国家遵守《赫尔辛基宣言》中有关人权的条款。如同其自诩的，推动前苏联东欧集团演变和解体已经成为该组织的“成果”之一。“自由之家”则认为，自由的推进或者暴政的废除都不能够依靠内部因素推动；相反，应当在国际舞台上推进自由，并对那些不尊重自由的国家施加压力。他们过于关注那些挑战中国政府的少数异己分子和组织，而对于大多数中国人的想法漠然处之，由此采取了与中国政府相对抗的立场，这种做法也就不可避免的引起中美两国在人权领域的冲突和争执。这无益于中国人权的改善，因为中国人权的改善在很大程度上恰恰是依靠政府来完成的。 　　第四，这些非政府组织将美国的对外政策作为其推动其他国家人权发展的一个重要途径。具体到对华政策问题上，他们寄希望于美国政府对华施压的方式来推动中国人权的发展，不仅在逻辑上显得幼稚，而且会使得中国政府对这些人权组织的真实意图产生怀疑。“人权观察”毫不掩饰地说，该组织寻求支持美国政府在全球范围内推进人权的影响力。“自由之家”的行动策略也是集中关注公民政治权利，将美国作为这些价值的代言人，一直在推动激进的和干预主义的对外政策。我们知道，从国际法的角度，没有人授权美国政府有这样的权力。与此同时，历史经验已经告诉人们，美国在许多场合下是打着推进人权的旗号，而谋取自身的国家利益。冷战时期，美国为了对抗所谓的“共产主义威胁”，不惜支持独裁政权，甚至策划推翻其他国家的民选政府。美国参与推翻智利阿连德总统就是一个典型的例子。 　　事实上，自从1979年以来，美国的一些非政府组织已经在同中国开展了合作项目。比如，亚洲基金会参与中国法制改革、地方管理、非盈利部门的发展和经济改革等领域的合作项目；福特基金会也参与了中国的一些合作项目，诸如强化政府担负责任和社会组织的发展等等。其他还有一些非政府组织还参与诸如法律培训等领域的合作，并积累了一些宝贵的经验，收到了良好的效果。这些步骤都切实有助于中国社会的变革和人权的不断提高，也更易为中国政府和人民所接受。不知道这些成功的经验是否会为一味主张在人权问题上对华施压的那些非政府组织有所启示呢？毕竟，倾听大多数中国民众的呼声，了解他们真正的需求，才是推进中国人权发展的正确道路。 （） 注释： 1 尽管中美之间关于贸易逆差的统计有很大的差异，但美国对华贸易逆差的存在已经为中美双方所认同。根据美方统计，到了2003年，美国对华贸易逆差达到了1240亿美元，中国是美国对外贸易逆差最大的国家。而根据中国海关的最新统计，2003年中国对美国的贸易顺差接近六百亿美元。中美两国在贸易统计方面存在的差异也是两国贸易纠纷中一个争执的话题。 2 由于中国被列为“非市场经济”国家，所以根据美国国会通过的《1974年贸易改革法》(Trade Reform Act of 1974)，总统必须在每年的6月3日之前向国会提议是否延长中国的最惠国待遇问题。1989年后，美国力图将最惠国贸易地位问题政治化，年复一年审议该问题，作为对华施压的手段。直到2000年美国国会通过H.R.4444议案，给予中国“永久正常贸易关系”地位，这一问题才告一段落。 3 在精英模式下，行政部门特别是白宫、国务院和国防部主导着对外决策，总统通过和国会两党的领导成员进行磋商，并通过他们获取国会的支持。与此同时，行政当局同相对较小规模的政府外精英进行磋商，并通过主要媒体来动员和获取公众的支持。在多元主义模式下，更多的行政部门介入到对外决策中来，尤其是经济部门参与决策的分量上升，国会作用上升，非政府组织和游说集团更多地参与到决策过程中来，试图影响对外政策，以便符合自身的利益需要。参见Harry Harding, Public Engagement in American Foreign Policy, based on the Public Engagement Action Plan Workshop of The American Assembly, Feb.23-25, 1995, p.8-9. 4 参见：http://web.amnesty.org/pages/aboutai_index。 5 Kerry Dumbaugh, “Interest Groups,” from Ramon H. Myers, Michel C. Oksenberg and David Shambaugh(ed.), Making China Policy, Lessons from the Bush and Clinton Administrations, Lanham, Boulder, New York and Oxford: Rowman &Littlefield Publishers, Inc., 2001 p.127 6 笔者1999年初曾走访亚洲观察驻华盛顿办事处主任麦克•金德瑞泽克（Mike Jendrzejczyk）。有关该组织的详细情况还可以访问其互联网主页：http://www.hrw.org。 7Lowell W. Livezey, Nongovernmental Organizations and the Ideas of Human Rights, Princeton, New Jersey: The Center of International Studies, Princeton University, 1988, p.35. 8 有关劳联——产联更为详细的情况，可访问其主页：http://www.aflcio.org。 9 之所以称其为臭名昭著，主要是因为吴弘达出于一种卑鄙的扭曲心态，竟利用虚假的事实来攻击中国，欺骗美国公众。1998年笔者在美之时，此人就导演了一场中国出售人体器官的丑剧，并在美国一家著名电视台播出，在美国民众中造成了恶劣的影响。 10 参见：http://www.savetibet.org/Chinese/ChineseMain.cfm。 11 1999年1-2月笔者在华盛顿访谈期间，一位著名中国问题专家辛辣地指出：既然是人权组织，它就必须在人权问题上找些事来干，越是积极，调子越高，就会获得一些美国人的支持，从而能够得以生存。而中国恰恰是他们能够抓得起来的国家。 12 最近的一次是2001年5月15日在国会人权小组会议上作证。参见：“China: Human Rights Conditions and U.S. Policy，”See: http://www.hrw.org/press/2001/05/chinastatement.htm。 13 Steven M. Teles, “Public Opinion and Interest Groups in the Making of U.S.- China Policy,” Robert S. Ross (ed.), After The Cold War, Domestic Factors and US-China Relations, New York and London: M.E. Sharpe, 1998, p58. 14 史蒂文•M•泰勒斯：“公共舆论和利益集团对美国制订对华政策的影响”，赵宝煦主编：《跨世纪的中美关系》，东方出版社1999年3月第一版，第459页。 15 Julie Kosterlitz, “From The K Street Corridor,” The National Journal, July 18, 1998. P.1693 16 Robert G. Sutter, U.S. Policy Toward China, An Introduction to the Role of Interest Groups, New York and Oxford: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 1998, p.57 17 Testimony Of Robert A. Kapp, President of US- China Business Council, Before Subcommittee On Trade, House Ways and Means Committee, June 17, 1997. 笔者1999年1-2月在华盛顿走访美中商会时，柯白会长向我强调了这一游说的技巧。 18 引自Steven M. Teles, “Public Opinion and Interest Groups in the Making of U.S.- China Policy,” Robert Ross(ed.), op.cit., p55. 19 See Lowell W. Livezey, opcit., pp129-130.