国会与冷战后的美国安全政策 目 录 前言 第一部分 国会在美国安全政策中的影响和作用 第一节 国会的基本概况 第二节 国会如何影响美国的外交及安全政策 第三节 影响国会外交及安全政策决策的关键因素及冷战后的新特点 第二部分 国会的内部决策与安全政策 第一节 军事委员会的政策决策 第二节 国防拨款小组委员会的决策机制 第三节 国会内部国防及安全政治的演变 第三部分 90年代的国会与美国的安全政策—案例分析 第一节 美国国内对冷战后国会作用的认识 第二节 国会与国防预算 第三节 波黑维和行动 第四节 北约东扩 第五节 化学武器公约 第六节 B-2轰炸机项目 第七节 国会与美国国家导弹防御系统 第八节 对外制裁 结 语 参考书目 前 言 从本质上说，外交是内政的延续，但是不论从现实政治还是分析研究的角度来看，国内政治与对外政策是两个有联系但不同的领域。冷战结束后，国内政治与对外政策之间的关系出现了一些引人注目可能是带有突破性的变化，国内政治对于对外政策的作用和影响日益上升，已成为世界范围内的普遍现象。研究国内政治对于对外政策不断上升的影响，也成为世界范围内研究对外政策决策过程一个引人注目的课题。美国国内政治尤其是美国国会对于美国对外政策日益增大的影响力，无疑是有关这一问题研究的一个突出案例。朱总理在评论中美关系出现的一些麻烦和问题时曾经指出：“是由于美国国内政治的需要，使中美关系成为牺牲品。” 而美国人的体会则更加具体一些。前众议院卢·弗雷这样认为：“甚至对外交政策产生影响的赫尔姆斯-伯顿法也不应理解为是改变美国对外政策的努力，而应当理解为是美国国内政治的延伸。国内势力对白宫和国务院的影响在增加。同时，决定美国外交政策的主要机构已不再是白宫或国务院，而是国会。如果有任何人想成为对美国决策过程发挥影响的重要因素，他们必须同美国国会和选民对话，因为他们才是真正对美国决策过程发挥影响的力量。” 一位欧洲著名外交家针对美国国内政治跨越国界对于世界其他地方不断增加的影响这样评论道：“今天不存在外交政策，而只有一个世界性的国内政策。” 尽管上述这些著名的评论都是针对某些具体的问题有感而发，但是，他们分别从不同的角度和侧面反映出冷战后美国国内政治与对外政策之间关系所出现的深刻变化。 而对于一个国家的对外政策而言，安全政策无疑构筑了其中的核心部分。随着安全概念的扩大，在美国，美国的行政当局有时甚至就将安全政策与对外政策看作是两个可以相互调换使用的名词，例如，冷战后，美国政府历年发表的安全战略报告实际上讲述的也就是美国的对外战略。作为目前全球唯一的超级大国，美国对其安全利益的界定早已超出了其自然的疆界，并扩展到全世界的范围，科索沃的民族矛盾、石油价格的波动、拉丁美洲的毒品走私、东南亚的金融危机、南亚的核军备竞赛、某些国家经济快速增长或出现问题，都被视为是对其安全可能产生影响的威胁。因此，在某种程度上说，美国的安全政策不仅是一项对其本身安全利益产生决定性影响的政策，而且是一项对整个世界的安全环境、安全秩序以及其他国家的安全利益都可能产生重大影响的政策。 冷战结束之后，世界各国对安全的定义正变得日益宽泛，安全政策的内容和范围也随之扩大，因此，在研究的过程当中应当首先对所涉及的安全政策做一个具体的界定。由于作者对现今日益宽泛安全概念把握能力有限，以及关注侧重点的不同，因此，本文中所涉及的美国安全政策主要是基于比较传统的安全政策领域。根据美国方面对于安全政策的传统定义，其基本可以分为以下几个层面： （1），关于招募、训练、组织、装备、部署和使用美国军事力量的计划和程序； （2），通过使用或威胁使用军事力量以及与其他国家结成同盟来保卫美国和公民利益以及盟国的各种战略； （3），在具体国际和国内环境中的一系列政治过程，其中包括有输入、交流沟通管道、政策制定及转换结构、输出、反馈等基本环节； （4），是一个研究领域，它将国际关系和美国政治与比较政治学、政治哲学、历史、经济、法律、心理和社会学等要素结合起来，对整个国际环境以及在其中发挥作用的各种行为体进行研究、分析，并作出判断。 本文主要是从安全政策上述定义的第三个层面入手，将安全政策作为一个政治过程来加以分析研究，因此在研究的过程中，其关注的焦点并不是各项具体的政策本身，而是以一些具体的政策为线索，分析各种政治角色和政治因素在政策形成过程中的相互作用，从而对政策得出更深入的理解。而这个政治过程本身向来是国内政治与对外政策之间最重要的连接点。 美国安全政策的政治决策过程可以用以下这个图表来做一个基本的表述： 国际环境 输入 沟通渠道 政策制定及 产出 其转换结构 国内环境 反馈 从上面这一图表我们可以看出，在美国，安全政策的决策过程相当复杂，国会只是其中一个环节即政策制定及转换结构的一部分。因此，本文的着重点并不是对这一决策过程做一个整体性的描述，而是以一些具体的安全政策为线索，了解和分析它们在通过国会这一环节时的各种具体情况，并以此来研究和理解国会在整个决策过程中的影响和作用。 我们知道，尽管美国安全政策的决策过程十分复杂，但是，政策制定及转换结构无疑构成了整个决策过程的枢纽，而国会与总统和行政部门一道是组成这个枢纽最重要的构件。国会在安全政策中的作用不仅仅是因为冷战结束后国会作用的上升才显现出来的，作为一种典型的分权型政治制度，在美国建国之初，美国宪法就赋予了国会在制定安全政策中以重要的权力。美国宪法规定，国会在安全政策方面的权力包括：宣战；招募陆军并供给陆军军需；装备海军并供给海军军需；制定统辖陆海军的法规；召集、组织、武装和训练民兵；为国防征税，支付资金；为执行上述权限而制定必要的法律 。宪法的这些规定意味着美国在安全政策领域向来是一种分权体制。随着美国国内政治的演变和国际关系的发展，国会与总统和行政部门在制定安全政策方面的权限也曾经历了各种互有消长的局面，但是，这种基本的制度设计为冷战后国会作用的提升提供了坚实的基础，也是我们重视和研究美国国会在安全政策决策过程作用的基本参照。 在这里需要特别指出的，即使是按照传统的定义，安全政策仍是一个涉及面非常广泛的政策领域，在本文中我们研究安全政策过程所涉及的一些具体政策事务仍不能做到面面俱到，而必须有所侧重。因此本文中所列举的具体政策事务只是安全政策中一些核心的部分如预算、重要的武器项目，以及与对外政策有关的内容如条约的批准、同盟政策、武器控制政策、与一些重要国家的关系等等。文章中不同地方提到“外交及安全政策”或“安全及国防政策”都是基于上述这一限定，只是由于在具体讨论的过程中所涉及的重点有所不同而采用了不同的提法。 通过本论文的写作，作者希望在以下几个方面拓展对美国的认识： 1，从宏观的角度把握和认识国会在美国安全政策制定中的作用。我们知道，目前我国在美国国会以及安全政策领域的研究都取得了长足的进展，发表了不少高水平的作品。例如，在国会研究方面，有李道揆先生的《美国政府和美国政治》、孙哲先生的《左右未来—美国国会的制度创新和决策行为》蒋劲松先生的《美国国会史》等，在安全政策研究领域，有朱明权先生的《美国国家安全政策》、李植谷先生主编的《美国军事战略概论》等，有关这方面的研究论文更是有相当的数量。但是，将这两者结合在一起加以研究的成果相对比较少，而且大多只涉及国会与某些特殊的领域，而这种将两者衔接在一起的研究对于深化对美国政治制度和安全政策的了解和认识是相当重要的。因此，论文作者试图通过本论文在这方面做一些努力。 2，了解和认识美国国会在安全政策方面的决策体制。有关美国国会的决策体制，国内已经有了不少介绍和分析的专著和论文。在李道揆和孙哲等先生专著中都对此做了介绍。尹德蓉等的论文也专门对其中最重要的委员会体制进行了论述。张毅对国会的助手队伍做了比较全面的介绍。蒋劲松对国会中多数党的领导方式进行了介绍。高鉴国对国会资历制的形成和改革做了相当详细的论述，等等。需要指出的是，这些分析和介绍都是总论性的，没有具体化到安全政策的决策机制。还有，国会安全政策的决策机制具有一定的特殊性。因此，本文试图通过对安全政策决策机制介绍和分析，揭示这一具体领域的一些特点。 3，对冷战后国会在美国安全政策中作用所出现的新变化加以较全面的把握。冷战的结束，为美国内外政策决策机制的变化提供了契机，这其中也包括安全政策的决策。在这10年中可以说已积累了有关这方面许多新的案例。对这些案例进行汇总和分析，找出其中具有共性的东西和新的发展，是目前美国这方面的研究同行正在进行的一项工作，而国内的学者也对其中的个别的案例进行了精彩的分析，如苏格的《美国国会与中美关系》、王勇的《最惠国待遇的回合》等，而本文通过在这方面试图与国外的同行尽可能地保持同步，同时希望通过具体案例的分析，使人们对国会在美国安全政策决策中的作用有一个更全面、新鲜、直观的认识。