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《遏制战略:战后美国国家安全政策评析》第九章
作者:樊吉社 来源:世界知识出版社 时间:2005-05-01
第九章 尼克松 基辛格与缓和战略 1968年的总统大选不同寻常,因为这次大选不象1952年和1960年的大选,没有任何迹象表明新政府一旦就任将采取何种大政方针。理查德·尼克松曾就约翰逊没有能力结束越南战争借题发挥,并允诺他将结束这场战争,却未说如何或何时结束。提到这个时代谈判正取代冲突,他也暗示会继续先前政府缓和与苏联紧张关系的努力。在前一年《外交事务》的一篇文章中和时不时的竞选演说中,甚至有迹象显示他愿意考虑与共产党中国的新关系。 但总的来说,1968年投票日那天前去投票的选民们没有想到他们正在引领自遏制观念于20年前首次提出以来美国外交政策最为彻底的变革。 然而,就采用新方针的可能性而言,1969年1月新政府面临的世界时机已成熟。约翰逊业已决定为美军在东南亚义务规定一个上限,并决定开始“越南化”过程,他希望,这最终能容许美国退出越南。处于文化大革命自我孤立环境中的中国正处在沿满洲边境与俄国人发生军事对抗的边缘。在战略导弹方面苏联即将达到数量对等,却在国内面临日益加剧的经济困难,这看起来可能使它更多而不是更少依赖西方。因此,无论谁在1969年1月20日入主白宫,这种“客观”形势都很可能催生美国外交的重大变化。 可新掌舵人是理查德·尼克松,他选择了亨利·基辛格博士作为他的国家安全顾问,这一事实将两个新因素带入方程式(brought two new elements into equation)。一个是尼克松独一无二地集意识形态僵化和政治实用主义于一身:前者又以奇特的方式促成了后者。多年来,尼克松曾是如此坚定的反共分子,以致现在呈现在治国氛围中的灵活性而非软弱能赋予他更大的行动自由,而这种自由远大于他的自由派总统竞争对手所期望得到的。另一个新因素是基辛格制订国家安全政策的理论方法。作为一位历史学者而非政治“科学”家,他蔑视肯尼迪和约翰逊政府独具特色的对过程的痴迷。“危机管理——六十年代的学术热点——已经不够用了,”他后来写道:“危机是深层次问题的同义语,如果允许这些问题郁积起来,它将证明越发不好对付……我深信我们根本的国家利益观念将能为克制提供压舱物并为连续性提供担保。” 尼克松回忆道:“一个是来自惠蒂尔的杂货商之子,一个是来自希特勒德国的难民;一个是政治家,一个是学者,这种结合似乎不太可能的。但我们的差异有助于合作关系的运转。” 尼克松和基辛格的这种奇怪同盟寻求一种战略,它能将肯尼迪——约翰逊体系的战术灵活性与艾森豪威尔体系的结构和连贯性结合在一起,同时避免曾导致介入越战的目光短浅的痴迷或约翰·福斯特·杜勒斯同样缺乏远见的意识形态僵化。 他们取得了非同一般的成功,但成功只是通过将权力集中到白宫才实现的,其集中达到了自富兰克林·D·罗斯福的战时政府以来前所未有的程度。代价是官僚机构不知内情、愠怒且有时蓄意捣乱,国会决意重新伸张受到侵犯的宪法权威,却对权威扩展到什么程度才算可行没有任何概念,最后是总统的辞职,而他若不辞职,肯定会受到弹劾并因为滥用他自己的体系赋予他的无上权力而受到指控。基辛格在1973年后成为国务卿,仍然负责外交政策直至四年后福特政府任期结束,尼克松——基辛格战略中的根本要素历经波折而犹存,这应归功于该战略符合逻辑。 同样有意义的是,尼克松——基辛格战略的潜在假设在很大程度上回归到20多年前乔治·凯南赖以构建其初始遏制战略的那些观念。遏制似乎完成了一个轮回,又重回冷战最初期曾激活遏制战略的那些关切和理念——但现在这些观念正被用于结束冷战,正如凯南希望的那样。 Ⅰ 先前所有的战后政府都曾以这样或那样的方式将美国的利益和一个多样化的世界联系在一起;普世主义——试图改变世界以使之与美国相似——从未被认为与国家能力或国家理想相一致。因此,尽管很少承认,仍然存在一个隐含的义务:保持国际均衡以使多样性得以繁荣。但是,仅靠美国就能确保多样性的观点也曾风光一时:多样性受到的威胁是如此之大,均势是如此脆弱,以至于华盛顿不能只在它的当前利益受到威胁采取行动。在战后连续不断的紧急事态中,所有的利益都是至关重要的,所有的威胁都是致命的,所有的承诺都必须是可信的。结果是不知不觉中把美国推向了普世主义:在一个看来非常危险的世界上,捍卫多样性产生了大部分代价、压力和那些不加区别的全球主义弄巧成拙的结果。 基辛格认为,出现这种情况是因为连续几届政府都忽视了他们首先应致力寻求的是何种国际秩序。理论的连贯性出了问题;太多的临时决定没有考虑较大的目标,过分实用的领导人太过依赖过于自我为中心的官僚机构: 问题被分割为不同的组成要素,每一个要素由专家在该问题涉及的极端困难的情况下进行处理。极少重视或者关注它们之间的相互关系。技术问题比政治问题得到了更为细心关注,受到更为缜密的处理。……之所以做事是因为知道如何去做,而不是因为应该去做。 这种对过程的痴迷遮掩了意图和结果之间的关系;沉迷于手段导致忽视、甚至是败坏目的。基辛格在1968年强调说,需要从“哲学上深化”美国外交政策:“在我们首先形成一些概念之前,我们不可能为一个稳定而有创意的世界秩序做出贡献。” 此种“深化”的第一个要求是承认世界上力量多层面的本质:现在不存在衡量国家影响的单一决定性指数。鉴于逐渐临近的对等时代限制了核武器的使用,其实用价值正在降低:基辛格喜欢强调,自1962年以来的每次危机中,战略平衡从未能决定危机的结果。越南已充分证明,在公众舆论和升级危险施加的限制下,使用常规武装力量是有限度的。当用于对付民族主义冲动时,意识形态被证明是乏弱无力的力量;领土与政治影响关系不大;有时经济实力似乎也与这些东西不相干。潜藏在这些复杂性背后的是日趋重要的心理因素:对力量的认知已变得与力量本身同等重要。 因此,继续把均势当作“零和游戏”、其中一方“所得”总是意味着另一方“所失”,这未免过于简单化了。 看来是,一个领域的损失——例如在越南的僵局或苏联达到战略对等水平——可以通过其他领域的收获得到补偿——向共产党中国开放或谈判解决军控问题。重要的是对力量的全面估算,而不是可能发生在孤立的竞争舞台的失败或胜利。肯尼迪和约翰逊政府把越南当作美国遍布全球的权力和义务象征铸成大错。尼克松政府利用对力量更为普通的界定,寻求还越南以本来面目——如基辛格所言,“在重要大陆上的一个小半岛” ——并全神贯注于全球关系。 那么,只要全面均势得以维持,美国就能从对世界上利益的僵化认知转向灵活认知。这并不意味着从既存义务——他们决意兑现此前的承诺,他们担忧如不这样会伤害美国的可信度——中抽身出来,尼克松和基辛格同他们的前任并无重大区别。但他们的方针的确意味着自此以后不愿承担维持全球平衡的独一无二的责任。力量正在变化的性质已使国际均衡比过去更为稳定:在一个经济措施能抗衡军事实力、民族主义能抵消意识形态的时代,与过去相比,已不那么需要美国独自行动来维持世界秩序了。 将利益更为准确地概念化的第二项要求是从外交政策中清除关于国际秩序性质的某些错觉。基辛格认为,尽管接受多样性是世界事务中的必然条件,尽管承认这与美国的安全要求并不一致,但美国仍然拖延不愿意接受冲突和不和谐是并将继续是国际生活中无法回避的特征这一事实。仍然存在这样的信念,认为美国可以以某种方式超越国际秩序,而不是完全必须在国际秩序中运转。这些不切实际的希望以及现实对这些希望的腐蚀作用已经导致了美国走向世界时在孤立主义和过度扩张之间摇摆;外交政策“在猜疑和洋洋得意两极之间”大幅波动。基辛格认为,需要的是能接受世界本来面目的现实主义,和尽力而为的机智。 这意味着要放弃改变其他社会内部性质的努力,这种努力曾是一项至关重要的国家利益。过去几届政府过多地趋向于将改革和地缘政治混为一谈。新政府没有接受上届政府坚持的那种观点,即经济发展或民主程序的演进本身就会增强美国在全世界上的安全。这都依赖于地缘政治环境。经济变革和政治改革能引起与他们所防止的一样多的不稳定:基辛格深知托克维尔所作的评论,即如果情况好转,现存的秩序将受到最大的威胁,而不是相反。也不能保证经济发达或拥有民主政府的国家始终拥护美国的利益。其他条件相同的情况下,美国当然喜欢国外的制度能与美国国内的一致。但不能以牺牲均势为代价:基辛格认为,将国际均衡的要求从属于国内改革的要求恰在冒这样的风险,即过度活跃和气急败坏退却之间的起伏在过去曾让人看不清美国利益在何处。 成熟(Maturity)也需要承认,意识形态迥异的国家在某些领域的地缘政治利益可以重合。一旦清除了外交中的情感和情绪性成分,即使先前势不两立的敌手也可能找出并构筑共同的利益:生存、安全、适宜的国际环境。基辛格认为,成就这些的关键就在于相互克制:不应期望差异在一夜之间就消失殆尽;不仅必须愿意容忍不相容的国内体系,也要愿意容忍在世界某些地方相互冲突的国际利益。如能做到这一点,才可能会出现一个“共享超越哲学和历史的地缘政治利益”层面,以此为基础,如基辛格在后来论及尼克松和中国共产党时写的那样,“即使先前的反共分子(Red-baiter)和世界革命斗士也能互相发现。” 外交政策上观念一致性的第三个先决条件是承认局限性。基辛格从未持有60年代在国防智囊们中盛行的观点,即维持均势需要无限扩展的手段:他认为,这种肆意挥霍最终很可能动摇而不是稳定国际秩序。他在1968年写道:“没有任何一个国家能够在每一个时刻同时在世界的每一个地方采取英明的行动。”困难就在于目标倾向于和手段一同扩展,因而不仅导致了最终筋疲力尽,也会增强来自其他国家的抵制,它们会认为别国寻求绝对安全对它们就是绝对不安全。在人类事务和国际事务中,智慧的起点在于知道何时止步:在基辛格作为历史学家的生涯中,他选择研究的三位政治家——梅特涅、卡斯尔雷,特别是俾斯麦——都具有这种最近美国外交中明显缺乏的品质,他的这种选择并非没有意义。 因而,毫不奇怪,基辛格最初的优先考虑的措施之一是将官方对防御政策的思考重心从“优势”转移到“足够”。 术语本身是指战略武器平衡,但潜在的假设具有更为广泛的衍生物:过去超越俄国人的努力只会激发对方采取同样的行动;现在通过展示相互克制能更好地服务于双方的利益。某种程度上经济需要已经将这种立场强加给约翰逊政府——特别是战略武器领域——但正是尼克松和基辛格才把它提升到学说的地位。“足够”从不意味单方面的克制,注意到这一点很重要:基辛格确信莫斯科会把这当作软弱并只会寻求利用这一点。 但它的确意味着承认追求“优势”可能是既耗费不菲又弄巧成拙,压力和诱导双管齐下能让俄国人相信“足够”最为符合他们的利益,同时也最符合美国的利益。 但承认权力的新维度、将其整合进本原的国际体系中,如此做不会耗尽美国资源,这种的具体要素是什么呢?基辛格从来没有直接地回答这个问题,但当尼克松于1971年7月在堪萨斯城为一群新闻界的经理们举行吹风会时,他以有时专为重要讲话所保留的奇特的随意方式提供了一点暗示。他告诉与会的经理们,世界上存在着五大经济力量:美国、苏联、西欧、日本和共产党中国。“这些是五支将决定经济未来的力量,由于经济力量是其他力量的关键,它们也将决定本世纪最后三十年世界其他方面的未来。”总统后来告诉兴趣强烈的周恩来,这是一次即席演说,但它反映了“深思熟虑的信念”。 *1972年初,尼克松在接受《时代》杂志采访时更为直白地表达了他的观念。他回应了基辛格《重建世界》一书的主题,指出:“我们在世界史上拥有长期和平的唯一一次是存在均势的时候。正是当一国与其潜在竞争者相比变得无限强大时,战争的危险出现了……我认为如果我们有一个较为强大、健康的美国、欧洲、苏联、中国和日本,每一支力量都制衡其他力量而不是利用一支力量反对另一支,这是一种均衡,那么这世界将更加安全、更加美好。” 无论尼克松是否意识到,在这里他的潜在之意回到了凯南1948年关于五大工业——军事力量中心的观念,并且需要防止其中任何一支力量支配其他力量。**基辛格从未明确地将自己与这种地缘政治公式联系在一起,也许是因为这暗示了从他自己的历史著作中抽取出来的简单类比(这是他一直小心谨慎反对的事情) ,也许因为可能被误解为公开指出世界某些地方比其他地方更“重要”(象迪安·艾奇逊在1950年的“环形防线”讲话后所发现的那样),也许因为尼克松的讲话随即遭到了学术界和战略研究界的批评(日本和西欧无可争辩地是主要的经济力量,但没有美国的帮助,它们在数年内不具备保护自己的能力;中国既不是一个军事的也不是经济的超级大国)。 但如果在一个广泛的背景下分析,尼克松对一个运作在均势原则基础上的五角世界的洞察似乎与基辛格——及四分之一世纪之前的凯南——努力要做的相一致。 长期以来,基辛格一直认为正在出现的从两极向多极的转变最符合美国的利益。他在1968年写道,两极促成僵化: 两极世界丧失了对细微差别的洞察;一方所得似乎是另一方的绝对损失。每一个问题似乎都涉及生存问题。较小的国家在保护自己的期望和逃脱大国支配的希望之间饱受折磨。每一个超极大国都受到困扰,既期望维持在盟国中的显著地位、增强在非联盟国家中的影响,又希望增强相对于对手而言的安全。 基辛格审慎地指出,多极本身并不能保证稳定。如果缺乏共同的危险意识,协调行动更难以实现:“僵化是减少了,但可管理性也降低了。”但多极体系可提供更大的机会设计出共享的国际秩序观念;它还可以为国际秩序带来在两极体系中不存在的一定程度的“自然”或“有机的”平衡,相应地,也不需要平衡中的单个要素担负起维持秩序的重任。“一个更为多元化的世界”,基辛格总结道,“极为符合我们的长远利益。” 具体而言,基辛格赞同一个联合但独立的西欧:不象肯尼迪、约翰逊政府中的大多数“大西洋主义者”,他同情戴高乐将军坚持通过协调欧洲国家主权利益实现联合的做法,而不是使主权利益从属于华盛顿整合主义的“宏大构思”。 在经过公认的初始阶段的忽略之后,基辛格很快在1973年接受了被称为“三边主义”的中心原则:日本凭借自身能力就是一个重要的世界权势中心,未来必须给予其与西欧同样的注意。 到1969年时,尼克松和基辛格都各自得出如下结论,应引领共产党中国从部分由美国政策、部分由它自身造成的孤立处境中走出来:“没有这个拥有7亿多人民的国家的贡献”,总统的第一份外交政策报告总结说,“任何稳定和持久的国际秩序都是不可想象的。” 至于苏联,基辛格的战略并没试图否定其合法的安全利益,但劝说克里姆林宫的领导层在一个更为稳定的多极世界秩序框架中界定这些利益。 尽管受到批评,这种五角形的观念并不依赖于结构中的每一个因素都具有同样的权势。“只说存在一种均势那就错了,”基辛格于1973年评论道:“因为存在着几种相互关联的均势。” 在军事领域,有两个超级大国。就经济而言,至少有五个主要的编组。政治上,已经出现了更多权力中心……当我们提及5个或6个或7个主要权势中心时,并不是指其他权势中心被排除在外,而是指短短的几年前公认只有两个权势中心。 如果强调它们的经济实力,日本和西欧能够在世界上发挥与它们的军事力量不相称的作用。当时中国的重要性主要在于意识形态领域——在于它对苏联对国际共产主义运动的控制构成了挑战。就其字面的确切意思而言,只有美国和苏联具备超级大国的资格,但权力日渐分散的性质已使它们在许多领域遇到了来自世界其余国家的充分竞争,从而为多极创造了条件。 因而,即使构成均衡的国家在各类权势方面全部不成比例,多极均衡仍是可能的。美国的利益就在于在必要的时候有选择地运用手段维持均势,但也要认识到现在均势本身要比在两极冷战时期更为稳定。同时,有必要努力超越均势,形成能导致稳定的新世界秩序,这种稳定不是源于相互竞争利益的冲突,而是源于形成“相互克制、共存、最终是合作的习惯”。基辛格强调,这就是“缓和”的意义。 因此,基辛格的“哲学上深化”就构成了官方对美国在世界上利益认知的重大变化,但它并非一项史无前例的创新:总的观念,而不仅仅是偶尔提到的五角形世界,与凯南在1947年到1949年间提出的观念惊人地相似。和基辛格一样,凯南对利益的界定也是奠基于对权势的多层面评估:军事实力绝非是世界事务中唯一的决定性因素。和基辛格一样,凯南忠爱稳定胜过改革:他曾论称,改变世界使之更象美国不仅代价高昂,而且是弄巧成拙。和基辛格一样,凯南也深知美国力量的局限,深知美国需要尽可能地适应当时的潮流而非努力与这些潮流对抗。和基辛格一样,凯南也把在多极世界中维持均势看作是美国的利益。和基辛格一样,凯南也发展出一套自立并且能独立于威胁和义务的利益观念,而干涉战略不是这样。正是由于这些充足的理由,凯南才能在基辛格被任命为国务卿一年后说,“亨利要比以往任何一个国务卿更为理解我的观点。” II 随着尼克松政府时期对利益的认识更为灵活,对威胁的看法也开始不那么宽泛了。朝鲜战争以来的盛行模式一直主要依赖意识形态作为预测对手行为的手段。基于历史、经济、族裔或地理的考虑虽常常造成共产党主义国家间的论争,但最终共同的意识形态优先考虑会占支配地位。共产主义的胜利不论是否经过了协调,它都将威胁或看来要威胁世界均势,因而必须要予以抵制。美国从来没有做过任何努力要把共产主义从二战结束时获得的地位上“赶下去”:美国的确甚至愿意和一些共产党合作——如铁托的南斯拉夫、或东欧的其他国家,如果约翰逊遂愿的话——反对其他国家的称霸欲望。但现状发生有利于共产主义的进一步变化是不能容忍的;1945年以来已经发生的那些变化——在中国、古巴或北越——都不能被公开认可。直到1969年,无论是总体上对均势的威胁,还是具体对美国安全的威胁,都仍根据是否存在一个被定义为不友好的意识形态来界定。 尼克松和基辛格开始极为审慎地消除意识形态,不再把它当作认定威胁的主要标准。“我们没有永远的敌人”,基辛格在1969年12月宣布,“我们对其他国家,包括共产党国家的判断,……将以它们的行动而不是它们国内的意识形态为基础。”意识形态差异根深蒂固,并不会在一夜之间消失。但在一个共担核危害的时代,即使意识形态上最为敌对的国家也能发现共同利益。“我们已经脱离了旧的模式”,1972年2月尼克松在北京告诉周恩来: 我们依据每一个国家自己的行为看待它们,而不是把它们归并在一起来考虑,并说因为它们有这种哲学,它们就都是完全黑暗的。凭心而论……因为我曾在艾森豪威尔政府任职,那时我的观点接近杜勒斯先生。但自那时以来,世界已经发生了变化。……如(周)总理在与基辛格博士的会谈中所说,舵手必须驾驭波涛,否则他将被浪潮所吞没。 “把我们带到一起的”,总统提醒表示赞同的毛泽东,“是认识到世界的新形势,是我们认识到重要的不是一国国内的政治哲学。重要的是它对世界其余国家和对美国的政策。” 世界已经发生了巨大的变化,仅仅在四年半之前,迪安·腊斯克还以受到北京“好斗的世界革命教条”驱使的、“装备核武器的……10亿中国人”的威胁为由,以此作为继续美国在越南升级行动的主要理由。 当然使尼克松不再强调意识形态成为可能的是现在中苏敌对的迹象已经无可争议,他的第一份年度外交政策报告坦率地称:“国际共产主义统一已经分崩离析”。 另一个助成因素则是尼克松的意识形态灵活性,非常奇怪地是,这种灵活性是他以前多年来一贯反共的僵化立场的产物,这使得批评者现在几乎不能指责他“软弱”或“幼稚”。“右派能做左派只能谈论的事情”,他在1972年向毛泽东解释道——“我喜欢右派,”年迈的革命者高兴地承认。 然而,主要是因为尼克松——基辛格对利益的重新界定才使得对威胁认知的改变成为可能。自1950年起,美国各届政府都习惯于依据看起来存在的威胁来界定利益,而不是根据从对美国在世界上安全来说必要的事物中单独推导出来的标准。“遏制共产主义”本身已经成为一种利益,而不管共产主义作为一支联合力量事实上可能以何种明确的方式挑战美国的安全。威胁已被用来决定利益,而不是相反。尼克松和基辛格利用他们的多极世界秩序观念所做的是提出了利益与威胁无关的观念,并且因此依据利益来界定威胁。既然这些利益需要均衡而不是意识形态的一贯性,既然美国独自促成均衡的手段有限,必然是美国同那些有不同甚至是令人反感的社会体系的国家合作是可行的,只要在反对针对全球稳定的挑战这一点上它们与美国有共同利益。“中国领导人在与我们打交道时超越了意识形态”,基辛格回忆道,“他们面临的危险确立了地缘政治绝对的首要地位。” 但是,如果共产主义不再是威胁,那什么是威胁?在这一点上,尼克松政府又回到了曾塑造凯南最初的遏制方针的那种对威胁的认知:苏联外交政策中存在的敌意和能力的结合。基辛格认为,出于历史和意识形态的双重理由,苏联一直不断地寻求扩张在世界上的权势。俄国的安全总是意味着其邻国的不安全。列宁主义所做的全部事情就是给“扩张本能加上一个在全球普遍适用的理论公式。它安抚俄罗斯人的良心;它使所有其他人民面临更复杂的问题。”但扩张主义的推进并不遵循固定的时间表:克里姆林宫将利用它面前出现的机会,但在面临反抗时也会退却。“事先剥夺苏联的机会是西方责任的根本所在,”基辛格断定,“应由我们来界定苏联目标的限度。” 然而,整个60年代俄国人在工业、技术和军事力量方面相对于美国及其盟国所获得的巨大收益,使得情况不同于凯南时期。二战结束后的头二十年里,苏联领导人无疑认为他们的行动是以与西方相比较弱的地位为基础的(尽管他们常成功地向西方领导人隐瞒了这一事实)。但到尼克松政府上台时,苏联的远程导弹能力正接近与美国平等,*并首次发展出向国境线以外极远地区投射常规力量的手段。基辛格不得不承认,苏联的欲望“现在根植于现实力量,而不是普世主义教条的华丽辞藻,后者事实上几乎不起作用或没有感召力。” 苏联体系肯定仍然有其弱点.它缺乏领导人有序交接班的机制。苏联正发展出一种反映缓慢的官僚机构,其轻重缓急并不总是与共产党相一致。其国内经济总的来说缺乏效率,特别是在农业和计算机技术这些关键领域。它的外交政策笨拙而愚蠢。官员在工作时缺乏镇静和自信,这一点与敏锐老练的中国人比起来特别明显。 然而苏联一国集挑战均势的能力与动机于一身,而尼克松和基辛格将美国至关重要的利益奠基在这种均势之上。结果与凯南一样,与莫斯科的关系成为尼克松和基辛格外交的重中之重。 但是,凯南战略一直面临的一个问题是如何区分真正的均势变化和表面的均势变化。因为认识和现实竞相塑造世界事态,即使是现存秩序的表面变化,就其效果而言,也能接近真正的变化。凯南从未能真正解决这一问题,这导致他支持保卫希腊、土耳其和南韩,即使这些遥远的国家从未被认为属于他所说的五个至关重要的工业—军事力量中心。 在其后的几届政府中,这个问题不再那么显眼,它们倾向于把所有的利益视为同等的至关重要,因而所有的威胁都一样意义重大。尼克松和基辛格恢复了有区别的利益观念:这就再次提出了区分不同种类威胁的问题。可在实践中,政府发现它难以以与它原则上所提倡的忽视意识形态相一致的方式做到这一点。 就其逻辑而言,政府主要关注苏联扩张主义的威胁,决定降低意识形态在世界事务中的重要性,它应该对独立的马克思主义——不仅是在中国而且是在任何可能出现独立共产主义的地方——采取相对容忍的态度。在某些地区,它的确这样做了:尼克松和基辛格继续保持与铁托的南斯拉夫的长期联系,并通过总统对南斯拉夫、罗马尼亚和波兰的访问,寻求以静悄悄的方式复活约翰逊“架桥”通向东欧的想法。 但尼克松政府仍存在对其他地方马克思主义的强烈不容忍态度:在越南,尼克松用了四年时间继续其代价高昂的不让河内取胜的努力;在智利,美国秘密寻求“动摇”经自由选举产生的萨尔瓦多·阿连德政府;在西欧,基辛格则将“欧洲共产主义”的发展看作是明显的警告;在安哥拉,尼克松政府的敌视让那里的马克思主义独立运动别无选择,只有同莫斯科站在一边。 现在回过头来看,没有任何证据表明这些运动曾受到克里姆林宫的教唆,或者如果它们取得成功的话,苏联领导人能指望控制它们。尼克松和福特政府仍以极大的热情反对它们,仿佛它们中的任何一个都能决定性地改变均势。 为什么在与中国这个明显的共产党国家打交道时,愿意容忍意识形态差异,而在面对其他地方本地的马克思主义运动时却不愿意容忍?有人提出,这是某种形式的“观念滞后”在起作用:尼克松和基辛格仍以过时的冷战反射性反应回应这些形势,没有认识到他们自己的政策已在何种程度上使得那种世界观过时了。基辛格自己对智利事态的解释看来证实了这一点:“即使西欧和拉美表面上最为‘独立’的共产党无一例外地在外交政策上服从苏联的领导,”他写道,“问题也不仅仅是一个共产党的问题。当今世界上的激进政治包括一个遍布全球的同情组织和团体的网络,他们进行恐怖主义暴行或向恐怖主义活动提供财政支持,转送武器,向媒体渗透,并寻求动摇政治进程 。”但基辛格自己的战略已经假设并经常宣称作为一个整体的共产主义的瓦解;他自己也承认,并不能容易地把共产党和在全世界日益显示其存在、数量更为巨大——更为活跃——的激进组织间联系到一起。 。。。。。。。。。。。。。 “如果在骨牌倒下时,世界上最为强大的国家——美利坚合众国——行动起来象一个可怜的无助的巨人,集权主义和无政府的力量将威胁全世界的自由国家和自由制度。”伟大的国家必须维持它们的尊严,即使不惜代价。“我们不能简单地从(越南)溜走,好象我们正在更换电视频道,”基辛格后来写道:“在我看来,对于美国来说重要的是不受羞辱,不受损害,并以即使反对者后来也会认为美国做出的选择反映了尊严和自尊的方式离开越南。” 尼克松和基辛格没有完全成功地从他们对威胁的估算中去除意识形态因素。虽然不能容许与现存共产党国家的意识形态差异阻挡由均势因素决定的联盟,但政府并不准备容忍共产主义的进一步胜利,即使它以当地的和独立的形式表现出来。蒙受屈辱以及向真正的敌人表现出软弱的危险太大了,以致于不能允许默认即便是表面的共产主义胜利。 Ⅲ 从这种对利益和威胁的认知中产生了以词义含糊的“缓和”闻名的战略。当然,这个词并非源于尼克松或基辛格——肯尼迪早在1963年就用它来描述缓解与俄国人紧张关系的过程。 这个词也并不是在所有地方都表达同样的意思——批评者们喜欢指出,它是个法语词,在英语或俄语中找不出准确的对应词。**然而,尼克松和基辛格很清楚他们赋予“缓和”的含义:他们把它看作是长期一系列“遏制”苏联力量和影响的另外一种尝试, 而是以压力和诱导双管齐下为基础的新尝试,如果成功,它将让俄国人相信“被遏制”最符合他们自己的利益。和20年前凯南的情况一样,目标完全是改变苏联的国际关系观念,将苏联作为一支稳定因素整合进现存的世界秩序,并以因此而出现的平衡为基础,建立一种“和平结构”,这种结构将一劳永逸地终结被称为“冷战”的恒久不变的不正常状态。 执行缓和战略的第一个要求是让俄国人就各种各样问题进行严肃的谈判。提出谈判总是被当作遏制的最终目标:1950年以来的观念一直是,一旦西方获得相对于苏联的“强势地位”,它们才愿意谈,催生冷战的危机才会结束。基辛格因为几个理由认为这种推理似是而非。第一,他一直强调,不能期望任何国家心甘情愿地让自己适应一个将它置于永久劣势地位的国际秩序。俄国人没有权利以其他任何国家的绝对不安全为代价寻求自己的绝对安全,但西方也没有权利这样做:“稳定依赖于相对的满意,因而也依赖于很多国家相对的不满意。” *第二,相对于俄国人来说,西方事实上从未比冷战初期更为强大:推迟谈判直到获得神话般的“强势”地位只会让莫斯科有机会建立实际的力量——如它现在已经在做的那样。最后,谈判本身并不是软弱的象征。只要加以合适的调控,着眼于确认共同利益并坦率地承认无法协调的对抗,谈判能够成为建立稳定的世界秩序的首要手段,而不仅仅是一旦获得稳定后可以享受的一件奢侈品。 基辛格强调,谈判应该在不抱幻想的情况下进行。“我们将在准确理解共产党国家在世界上为何物,因而准确地知道我们对他们和我们自己抱什么样的合理期望的基础上与他们打交道。”意识形态差异不应为了达到表面上一致的目的而被掩盖,但谈判也不应变成冷战攻击的讲坛。不应受“成功”压力的驱使,这种压力在过去常引起西方对“峰会”的期望,而随后又遭到打击。小心和缜密的准备至关重要:“我们不应在心理上依赖于迅疾或奢侈的进展。”最重要的是,谈判及谈判达成的协议要想具有长久效果,必须提供稳固的相互收益:“我们必须足够成熟以认识到一种关系要想稳定必须为双方都提供益处,最富建设性的国际关系是那些双方认为能获益的国际关系……不可能每一天在每一个问题上都能达成平衡,只能是在整个关系范围中和一段时期内达成平衡。” 但俄国愿意在此基础上谈判的前景如何?基辛格断言,苏联在其国内事务中已经到了一个关键的转折点:存在着“含糊的趋势”可导致莫斯科要么与西方合作,要么与西方进一步对抗。这些趋势包括:(1)国际共产主义运动内部的对抗加剧了竞争亚洲“好战衣钵”的压力,但同时也放松了禁止与美国打交道的禁令并迫使苏联重新评估自己的安全关切;(2)苏联获得了战略对等无疑会诱使克里姆林宫的领导人继续寻求优势,但同时也让他们不再担心自己处于劣势,因而第一次使得进行认真的军控谈判成为可能;(3)苏联军事和经济力量向第三世界的扩张意味着莫斯科影响的增长,但同时也意味着莫斯科有了在第三世界控制危机的新利益;(4)苏联内部成熟的工业经济的出现虽可作为重大军备建设的基础,但同时也可能形成一个与工业化的西方整合并在一定程度上依赖西方的、消费导向的社会。基辛格断言,在这些情况下,美国的目标很简单:努力加强那些趋向于调和方向的“趋势”,设法抑制非此类“趋势”。 基辛格在这里采取的手段和他的战略中许多其他因素一样,类似于凯南在40年代末期时一直努力去做的事情。可以回忆一下,凯南曾把苏联的力量比作一株正在生长的树:它可能朝固定的方向输送能量,但只在稳步而有选择地结合运用外来压力和诱导的情况下才可能。突然或过分的强制不会起作用。这种想法一直是让俄国人相信,他们的最大利益就在于表现出克制:“如果……创造出这样的形势,即在他们与外部世界的关系中重视冲突因素明显对他们的权势不利,那么,他们的行动、甚至他们对自己人民宣传的宗旨可以被修正。” 基辛格在苏联体系内发现“模糊趋势”、继而尝试强化积极趋势和遏阻消极趋势的技巧非常符合同样的传统:如同凯南一样,这是一场修正行为的演练,它以运用适当的奖惩为基础,同时旨在推动和诱引一个仍坚持“革命”的国家接受现存国际秩序的“合法性”。* 这种努力的成功并不需要改变苏联政权的内部性质,这一点对基辛格比对凯南尤甚。历史和意识形态的积垢过于深厚:“我们不能要求,”基辛格争辩道,“苏联实际上突然逆转50年的苏维埃和几个世纪的俄罗斯历史。”努力的方向应该是改变莫斯科与外部世界打交道的方法,让苏联领导人相信在与西方打交道时强调合作而不是对抗符合他们自己的利益。然而,同时苏联也并非不受国内要求变革的压力:“苏联社会已经发生了变化,且仍将发生更大的变化。”基辛格指出,这种趋势更可能在缓和的气氛中得到发展:“重新开始冷战几乎不可能鼓励苏联……对持不同政见者采取更为仁慈的态度。” 因此,内部变化不应成为谈判的先决条件,它本身是可能从谈判中发展出来的一种情况。 缓和战略的第二个相关要素是“挂钩”观念。基辛格认为,如果允许谈判分成不同的部分进行,其中某个部分的进展不受另一部分困难的影响,那么,修正苏联行为的尝试不会取得成功。“我确信大的问题从根本上是相互关连的”,1969年2月,他在一封准备交尼克松签署的信中写道: 我认识到先前的政府持有这种观点,即当我们在一个问题上发现与苏联有共同利益时,我们应力求达成协议,并尽可能把它与其他方面的冲突隔绝开来。这在诸多文化或技术交流之类的双边和实际问题上是正确的。但在我们时代的关键问题上,我认为我们必须寻求在至少足够广阔的战线上前行,以澄清我们注意到了政治和军事问题之间的某些关系。我认为应该让苏联领导人明白,在他们寻求利用其他地方的紧张或冲突的同时,不能再指望从某个领域的合作中获益。 基辛格提醒尼克松,俄国人也在美国政策中发现了“模糊趋势”:他们不能肯定是“有理性的”还是“冒险的”力量将在新政府中占据主导地位,他们正试图用谈判的前景鼓励前者,阻抑后者。美国必须要做的事情是“利用苏联这种我认为是源于焦虑的兴趣,诱使他们认真对待紧张状况的真正源泉,特别是在中东,同样也在越南。”如基辛格后来所说,基本问题是“我们利用他们还是他们利用我们。” 秘诀是掌握主动权,尼克松和基辛格很快地试图做到这一点。他们首先开始评估苏联的优先考虑:一项将西方而非苏联武器系统冻结在现有水平的战略武器协议;放松贸易壁垒,允许进口极为需要的西方食品和技术以及用来偿付的信贷;来自西方的、最终承认二战后的东欧边界所产生的稳定,甚至是尊重;在第三世界促进苏联利益又无须冒战争风险的机遇。针对这些考虑,他们权衡美国的优先考虑:谈判解决越南战争而不会导致羞辱;俄国人承认西方在柏林的永久权利;限制苏联持续军事建设的战略武器协议;管理第三世界危机的某些手段,以使危机既不会失去控制,又不会促进莫斯科的谋划。然后,他们清楚地表示,谈判是交织在一起的:如果谈判桌另一侧美国设定的优先目标上不能取得同样的进展,就不可能在满足苏联优先目标问题上取得进展。 俄国人并没有轻易地接受这种程序。他们偏爱分别谈判的办法:各种问题应该被视作互不相干的部分,一个领域出现的合作可以独立于其他领域可能存在的竞争。 为了让他们接受“挂钩”的观念,尼克松和基辛格不得不装出对达成协议不那么有兴趣:他们一直设法让苏联领导人相信他们比美国更为需要谈判。尼克松因而推迟开始约翰逊政府已原则上同意进行的战略武器对话达数月之久。与约翰逊相比,尼克松并不急于举行首脑会晤;相反,尼克松政府坚持精心和细致的准备,事先就能为成功提供实质保证。尼克松和基辛格甚至不惜以峰会为“抵押品”以满足其他的优先考虑。比如1971年12月,基辛格公开威胁要取消首脑会晤,除非俄国人说服其盟国印度不入侵西巴基斯坦。1972年5月,在尼克松即将与勃烈日涅夫首次会晤前两个星期,尽管包括基辛格在内的大多数顾问错误地预料这种行动将扼杀峰会,他仍为了回应北越的进攻下令在海防港布雷。 “挂钩”能以几种不同的方式发挥作用。它可被用作危机管理的工具,象在印巴战争或1970年9月的忙乱时期那样,那时尼克松政府既要阻止苏联在古巴建立潜艇基地的企图,又要阻止叙利亚入侵约旦,尼克松政府警告莫斯科,称这些行动会破坏缓和。可以用“挂钩”的方式在与俄国人的直接对话中创造谈判筹码;基辛格明确表示,没有柏林问题的永久解决,就不会有战略武器协议或对东欧边界的承认。“挂钩”还可用于劝诱第三方加入谈判:阻抑“限制战略武器谈判”(SALT)和放宽贸易壁垒,直到莫斯科向河内施压使后者降低对停火的要求,通过这些手段,挂钩的一个主要功能是获得苏联在结束越南战争问题上的合作。它甚至可以更巧妙地用于使苏联在经济上依赖西方:“随着时间的推移”,基辛格提出:“贸易和投资可以影响苏联体系的自给自足趋势,鼓励苏联经济与世界经济的逐步融合,促进一定程度的相互依赖,为政治等式添加一个稳定因素。” 所有这些都是与基辛格的“行为修正”战略联系在一起的:“挂钩”提供了可以从正反两方面来加强(这一战略)的手段。但对于基辛格来说,挂钩不仅仅是一种谈判的手段。它同样反映了这样的现实,即在七十年代比较宽松的国际环境中不管权势变得如何分散和多层面,它的各种要素仍然是相互影响的;不管能做什么样的区分和细化,利益和威胁仍然不是存在于互不相关的真空中。 。。。。。。。。。 尼克松和基辛格以必要性作为诉诸保密的正当理由:他们争辩说,如果从头至尾都接受公众的密切关注,他们就不可能取得那么大的成就。基辛格指出,一个原因就是外交本身的固有性质:“任何成功的谈判都必须以平衡相互让步为基础。让步的次序很关键;在互惠让步清楚之前,如果每一次让步都需要单独辩护而不是作为一块马赛克的一部分,谈判就会流产。”关键时刻,速度也很重要的:允许官僚机构的澄清过程来决定谈判的步伐等于破坏谈判。另一个问题则涉及盟国:即使抱有最良好意愿的盟国也会要求事先与其协商——并打消它的疑虑——这将破坏脆弱的谈判。“保密无疑会付出高昂的代价,那就是政府内部的观念交流不那么自由,也缺乏创造性,”尼克松后来承认:“但我可以毫不含糊地说,没有保密就没有对中国的开放,就没有与苏联的限制战略武器协议,就没有结束越南战争的和平协议。”基辛格更为直接了当地说:“我们保持对事件陈述的控制就是保持对政策及其结果的控制。” 但又该如何对待宪法赋予国会监控外交政策的权利呢?尼克松对总统具有无限对外政策权力的信念在水门危机期间变得很清晰。在回忆时,基辛格采取了更为微妙的观点。他写道:“国会应该在执行外交政策时发挥主要作用,这是无可辩驳的”。但“当国会试图对日常的策略决定都要做出规定时……我们的体系就无法运作。” 国会能够且应该详细审察外交的结果。它不能去执行外交……国会的首要功能是通过具有长久效力的法律:它处理的是可预测的事情。外交则需要针对变化的情况不断地做出调整;它必须为无法预测的事态留下余地;而不可预测性正是外交事务的常态。细微的差别,灵活性,有时还有模糊性,这都是外交的工具。在法律上,这都是缺陷;确定性和清楚是法律的要求。……立法常源于相互冲突的利益达成妥协;随机的联盟时而形成,时而解体……外交政策需要始终如一地看待国家利益。立法者实践在一个问题上协调各种压力集团的艺术;外交政策制订者则周而复始地与同样的国际行为者打交道,很少在一个问题上就结束或终止一种关系。 * 然而,在行政部门的和国会的责任之间寻找合适的均衡点并非易事;在基辛格担任首席外交官职务的最后四年里,正是这个问题而非其他问题使他和尼克松首创的战略的执行受到困扰。 V 无论是看对利益的界定、对威胁的认知和反应的公式,还是看他们的公开理由,乔治·凯南在四十年代后期提出的遏制方法和亨利·基辛格在七十年代初期提出的遏制方法都有着惊人的相似。两人都坚信世界权势概念具有多个维度。两人都强调手段是有限的,因此必须在重大利益和边缘利益之间做出区分。两人都视苏联而非国际共产主义运动是对这些利益的重大威胁。两人都寻求以不对称反应来遏制这种威胁:依靠多样性维持均势,利用国际共产主义运动的内部纷争,以压力和诱导双管齐下,努力促成苏联对国际关系认识的长期变化。两人都认为外交政策的执行应留给一群职业精英,只需事先让国会和公众清楚政策的大致要点。当然也有不同之处。凯南在杜鲁门政府中的权威从未达到基辛格在尼克松政府中的权威。基辛格要比凯南更为集中地控制政策制订和政策执行过程。凯南当然也缺乏基辛格在官僚制度中生存的非凡本能。但这些差异首先是个人的、程序的和环境的:在政策的实质、在向世界传达的美国方针所蕴含的假设等方面,他们观点的一致性让人印象深刻。 尽管两人的确相识,也无疑密切注意对方的著作,但没有证据表明基辛格在尼克松政府期间制订政策时有意识地利用了凯南的思想。他们相同的方法似乎源于他们都信奉美国外交政策中的“现实主义”传统, 这种思想取向牢固地根植于欧洲外交史的研究之中,是某种程度上对五、六十年代学术精英和决策精英的背离,最重要的是,他们的战略意识——强调建立目的和手段之间一致关系的重要性。在凯南和基辛格之间建立联系正是有赖于最后这一点而不是其他:两人都知道,存在超越时间和环境战略“逻辑”;都知道存在一种思路,它可以让一种环境下形成的思想与完全不同的另一种环境相互关联;战略意识能使担任公职时间隔达四分之一世纪之久的富有思想两个人成功地将类似的战略用于极为不同的情况之中。
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