2005年年底以来,美国阿布拉莫夫(Abramoff)游 说腐败案的曝光在华盛顿引发了一场政治地震。10多 年前开始游说生涯的阿布拉莫夫,凭借与参众两院共 和党高层的密切关系,成为华盛顿著名的K街上神通 广大的“游说大鳄”。他最大的手笔是为美国印第安 族部落开办的赌场向国会游说,从而获得了数千万美 元的暴利,但也正是这一游说业务内幕的败露使他身 败名裂,不仅他自己被迫承认了所犯的三项重罪,而且 牵连出包括美国众议院领袖汤姆·迪莱( Tom Delay) 、 众议院共和党行政委员会主席奈伊(Ney)在内的20多 名国会议员及助手,后面甚至还有布什总统的影子。 这一多年罕见的政府丑闻再度引发了美国各界对游说 腐败的严重关注,也吸引了世界上众多国家的目光。 本文试图通过对美国游说制度改革进程的分析,探讨 其中存在的问题,并进一步说明在现实中诸多因素的 作用下游说改革必然存在的局限性。 一、美国游说业的发展和问题 游说是美国政治生活中一个十分常见的现象。根 据“美国说客联盟”(ALL )的定义,说客的工作是为客 户提供当前法案或将要在国会进行投票表决的法案的 信息,并为了客户利益而寻求法案条款的修改。〔1〕因习 惯上国会是民意的表达机构,游说人员主要的工作对 象是国会议员及其助手,尤其是国会中有影响的议员 和一些小组委员会的负责人。专业的游说者在华盛顿 拥有固定的营业场所、熟悉国会的运作模式、和很多议 员交往密切、善于充分利用法律提供的空间,还在800 多个向政客提供资助的政治行动委员会和近70个议 员竞选委员会内任职。他们的客户主要是美国国内的 利益集团和外国政府及企业。据独立监督组织的统 计,当前华盛顿的说客人数约有3. 5万人,平均一名议 员周围围着60名说客,每年花在议员身上的人均费用 达到了500万美元,华盛顿游说业的年产值已超过30 亿美元。〔2〕国会山上的游说生意如此兴隆主要得益于 以下几个因素: 第一,美国宪法的明确规定。《宪法》第一条修正 案规定,国会不得制定法律剥夺人民和平集会和向政 府申冤请愿的权利。因此,选民直接到国会表达意见, 影响议员投票行为的活动,具有明确的法理依据。 第二,民粹政治的必然结果。在意识到通过选举 干预政治的作用非常有限后,美国民众认为体现意志 最有效的途径就是组织起来,结成特殊群体,从现有体 制的对抗者变成参与者,这似乎已成规律。〔3〕游说活动 广泛的民意基础导致利益集团政治不可避免的自身 繁衍。 第三,利益集团的积极推动。利益集团通过游说 国会可以小付出换来大收益,拥有不同资源的各种利 益集团都希望在国会通过发挥自身优势向议员施压以 获取更多实惠,所以他们参与游说的热情都很高。 第四,国会自身的立法需求。各州选出的国会议 员对于很多立法领域都很陌生,而说客提供的各种信 息不仅有助于议员了解有关领域的利益需求,而且其 代表的阶层和群体越复杂,据此制定出的法律就可能 越客观。这促进了国会对于游说者的需要甚至依赖。 ·73· 第五,政府权力扩大的后果。罗斯福新政之后,美 国政府开始采取积极干预社会运行的政府政策,这意 味着公众的个人生活受到更多自身以外因素的影响, 使其不得不更加关心社会资源的分配方式和自身利益 的得失,而主要途径就是在政府决策时通过游说施加 影响。 随着资本主义经济的发展,金钱和美女借助游说 的掩护进入政治过程,滋生了层出不穷的腐败现象。 游说腐败的主要表现,就是利益集团通过说客向政客 提供便利、享受或者资助,来换取政客在立法方面的关 照和偏向。游说活动造成的问题,其根源不在于游说 本身,而是说客所代表的各种利益集团在政治运作中 通过不当手段获得的失衡优势,它极大损伤了平等和 公平竞争的政治秩序。游说腐败是美国政治制度与生 俱来的一个痼疾,早在建国之初华盛顿在其卸职演说 中就注意到这一问题。〔4〕19世纪30年代时,游说在华 盛顿就已成为一个贬义词,这个时期的“游说大王”萨 姆·沃德( Samuel word)的格言就是“得到一个议员赞 成票的办法是通过他的胃”。后虽有过多次有针对性 的治理,但游说腐败问题并未随着社会的进步而消失, 甚至近年来仍不断出现一些惊人的腐败案。 二、美国游说制度改革的历史沿革及其特点 在美国历史上,先后进行过三次比较重大的游说 制度改革。虽然竞选捐款制度改革也与其密切相关, 但因已有专文论述,本文还是着重于直接游说方面。 这些改革在一定程度上完善了游说规则,给游说腐败 增加了越来越多的限制,但仍无法从根本上杜绝腐败 的产生。以下根据游说立法限制的对象和内容分别介 绍美国国会的游说立法情况。〔5〕 1. 关于限制外国游说活动的立法———《外国代理 人登记法》( Foreign Agents Registration Act of 1938) 1938年,为加强对德意等国对美国会宣传活动的 管制,国会通过了《外国代理人登记法》。这项法律并 不反对外国利益集团通过代理人在美国进行游说,而 是要保证这些活动的公开性,防止其过度干扰美国政 府决策。其基本内容包括:外国代理人在从事游说活 动前要向司法部如实详细登记外国委托人的身份、业 务范围和性质、与外国政府或政党的关系以及各项具 体开支;在接触游说对象时必须公开身份,不准代表外 国雇主向竞选者捐款等。〔6〕1966年又对该法进行了修 订。由于法律条文不够严谨,缺乏足够操作手段,因此 许多外国政府和机构都努力逃避其约束,如以色列的 游说者就以游说支出来自美国选民而非以色列政府为 由拒不遵守有关规定。 2. 关于限制国内游说活动的立法———1946年《联 邦游说管理法》( Federal Regulation of Lobbying Act of 1946) 《联邦游说管理法》的核心是“公开原则”,它规定 “任何人为取得报酬或其他目的,从事试图影响美国国 会通过或击败一项立法的活动,在此之前要向两院秘 书处注册、提供姓名和办公地址、付酬或将付酬给他的 雇主的名字和地址、他得到资金的具体开支、在每季度 要向书记处和秘书处提供详细的、申明无误的活动和 经费报告,国会每季度也须将接受金钱或礼品的资料 详细开列并提交给秘书处,对应登记而不登记者将进 行罚款甚至判刑。”〔7〕 这项立法因夹杂在其他立法大项中通过,起草匆 忙,语义模糊, 刚通过就受到批评。更重要的是, 在 1954年著名的“哈里森违法游说案”判例中,最高法院 对其做出了重新界定。虽未判其违宪,但将涉及人员 和行为严格限制于职业说客和直接游说,这一苛刻规 定进一步扩大了原有缺陷。〔8〕总的来说,此法存在的漏 洞包括: (1) 比例要求:游说必须是其“主要目的”才需 登记,许多游说者声称游说非其主业而逃避登记。全 国制造商协会就以此为由而连续29年拒绝登记;游说 花销不足一定比例也不需汇报,游说公司常为此隐瞒 不报。(2) 资金来源:只有“征求、筹集或接受”开展游 说的资金才需登记,游说公司常辩称自费游说以逃避 登记。(3) 游说对象:对议员助手和委员会的专业助 理的游说、以及对行政部门和法院的游说不在法案限 制之列。(4) 游说性质:一些组织争辩说他们接触国 会只为说明情况,并未对议员提出要求,因此依法不能 算作游说活动。(5) 游说监督:法律没有制定或授权 任何机构来调查或要求游说组织进行登记报告,或强 制其遵守法令。〔9〕由于这些漏洞的存在,据“共同事业” 组织的保守估计,那些关心能源问题的游说组织仅有 10%在国会登记,仅有1%的游说开销真正被提交。〔10〕 这反映出该法律实际效能的有限。 “水门事件”后,国会为挽回人们对政府的信心,试 图对此法做出重大修改。尽管新的《联邦游说披露法 案》在参议院获得通过,但也引起大批利益集团的激烈 反对。同时,众议院和参议院提案之间的广泛分歧点 始终无法调和,导致新法案最终流产。 3. 关于游说程序的立法———《游说公开法》( lobb2 yingDisclosure Act of 1995)和《游说公开技术法》( lobb2