第六章 国会与后冷战时期的中美关系 冷战结束后，中美关系发展极不平稳，波折不断。这其中，美国国会起了重要作用。正是由于国会在这方面所起的作用，国会在美国外交决策中的重要性开始引起中国人的关注。本章将对冷战结束后国会在中美关系中的作用加以探讨，主要试图回答四个方面的问题：美国国会在对华具体政策上采取什么样的立场？国会主要通过哪些方式参与对华政策决策？决定国会对华立场的主要因素是什么？国会在美国对华政策上有什么样的影响？由于国会更多地受到国内氛围的影响，所以国会的倾向在很大程度上反映了美国国内政治的情况，对于这些问题的探讨不仅有助于我们了解国会在中美关系中的作用，而且有助于我们更深入地理解近年来美国国内政治对美国对华政策的影响。 一、历史上美国国会在中美关系中的作用 在中美关系中，美国国会一直发挥着不容忽视的作用。新中国建立前后，美国国会里出现了一个所谓的中国集团，它不是一个联系紧密、有组织的群体，而是成员数量不断变化的一群国会议员。这些议员持续不断地要求给予国民党以更多的支持，激烈反对政府承认中华人民共和国或接纳其进入联合国。除了个别例外，他们大都是极为保守的共和党人。在他们的心目中，中国革命是邪恶的共产主义阴谋的组成部分。反共的意识形态使得他们认为，全力支持蒋介石可以阻止共产主义的蔓延，从而保护美国的安全。这个中国集团和中国游说集团有着密切的联系，但二者并不是一回事。中国游说集团是由国民党在华盛顿的使馆官员、他们雇佣的宣传代理人、一大批美国商人、退休的军官和保守的狂热反共人士组成的。他们是在华盛顿为蒋介石和国民党效力的压力集团。 在20世纪50和60年代的大多数时间里，国会极力主张遏制中国，因为中国被认为是苏联“共产主义扩张”的工具。1954年9月，第一次台海危机爆发，美国国会应行政当局的要求通过联合决议，授权总统使用军事力量保护台湾海峡和澎湖列岛。国会顽固反对恢复中国在联合国的代表席位。每当在联合国代表大会上出现这个问题时，国会两院就以压倒优势通过决议，反对中国进入联合国。当时两党在参议院的领袖威廉姆•诺兰(William Nolan)和林登•约翰逊(Lyndon Johnson)表示，如果联合国接纳中国政府，美国就取消其对联合国的支持。 在新中国建立后的20多年时间里，美国国会每年都通过反对中国加入联合国的决议。 进入60年代后，以威廉姆•富布赖特(William Fulbright)为首的一些自由派议员开始反思美国的对华立场，并在推进美国政府检讨对华政策上发挥了不容忽视的作用。早在1964年，当时的参议院对外关系委员会主席富布赖特就批评了那种认为“共产主义是铁板一块”的观点，要求政府在处理同中国的关系时采取灵活的态度。1966年，在他的主持下，国会举行了一系列中国问题听证会。一些颇有影响力的著名人士如费正清、鲍大可等到场作证，主张对中国实施“遏制而不孤立”的政策，正式承认中国，与中国发展贸易往来，不再反对中国加入联合国。这些听证会具有里程碑的意义。1966年5月，众议院外交事务委员会远东及太平洋事务小组委员会发表了在当年早些时候举行的听证会纪录，建议寻求同中国的和平往来，与此同时阻遏中国“侵略性的扩张”。 这为尼克松政府上台后调整美国对华政策提供了必要的国内舆论支持。 20世纪60年代末70年代初，中国在对抗苏联问题上的战略作用和美国急于从越南脱身使得不少美国人要求改善同中国的关系。尼克松上台后，逐步调整对华政策，呼吁同中国发展贸易和其他方面的交流，获得了许多著名议员的响应和支持。1970年秋，众议院外交事务委员会远东及太平洋事务小组委员会就对华政策问题举行了自1966年以来的第一次听证会。在听证会上，大多数中国和苏联问题专家都敦促同中国大陆实现关系正常化。在1971年参议院外委会举行的听证会上，这些人再次呼吁改善同中国的关系。 尼克松访华的决定在总体上获得了国会的支持。国会还支持尼克松政府不反对中国加入联合国、但力求确保台湾在联合国的席位的立场。国会两党议员都对尼克松的访华给予了赞扬。这表明中美对抗20多年来，美国国内形成了要同中国改善关系的共识。 其后，由于双方国内政治的影响，中美在台湾问题上一直难以达成一致，这使得建交事宜拖延了下来。美国国会强烈反对断绝同台湾的官方关系是影响对华政策调整的一个重要因素。直到卡特政府上台后，经过艰苦的谈判，美国接受了中国“断交、撤军、废约”三原则，双方才得以建交。尽管国会支持同中国建交，但国会议员们对卡特政府事先没有同国会协商就做出与台湾断交、废弃《美台共同防御条约》的行动极为不满，最终通过了《与台湾关系法》。该法的许多规定直接违反中美建交公报所确定的原则。《与台湾关系法》的通过为中美关系的发展添加了不稳定因素。 20世纪80年代，中美关系获得了稳步的发展，政治、经济、军事、文化和教育等各方面的联系都有了很大的扩展。与此同时，一些问题诸如贸易、投资、技术转让、人权和军售等也开始浮现出来。在双边关系的不断扩展中，国会也越来越多地参与对华政策决策。不过，尽管一些国会议员在台湾问题、贸易问题、人权问题等方面不时通过反华议案，但由于中国在美国对抗苏联中的战略地位不可忽视，国会相对来说还比较克制。 二、转折时期美国国会全面介入中美关系 冷战结束后，国际格局出现了重大变化。主要大国都根据新的国际形势，尝试着对本国的外交战略做出调整。如何制订出适应后冷战时期的外交政策就成为摆在美国决策层面前的重大课题。而来自国内的内向压力给其调整政策带来了一定的困难。不仅如此，美国国内在一些重大问题上都出现了分歧，冷战时期的共识不复存在。 与对外战略调整相对应，美国对华政策也处在一个调整和过渡的阶段。中美在意识形态、价值观念、政治经济制度和文化传统等方面都有着巨大的差异。70和80年代，为了共同对付苏联的战略目标，中美在诸如台湾、人权、意识形态等具有分歧的问题方面尽量保持克制，因此这些问题显得并不十分突出。美国行政当局还可以以战略合作的需要为由有效地引导国内公众支持其推行的对华政策。 伴随着冷战的结束，中美原有的战略合作框架不复存在。过去被掩盖的一些问题就突显出来，从而造成双边关系的震荡。正如美国前驻华大使芮效俭所说：“中美两国关系的主要障碍就是发展双边关系的支撑点近年来毁坏了”，“双方已经失去了信心和信任。” 后冷战时期，两国都开始重新界定双边关系。在美国的对华政策制定中，国内因素相对变得越来越重要，国会积极参与对华政策决策和立法、行政两大部门之间的互动对中美关系产生了不容忽视的影响。 …… （以下省略）