竞选经费与美国的政治腐败 “金钱是政治的母乳”，这句话是对当代美国政治一针见血的描述，它十分形象地道出了金钱在美国政治中的重要作用。金钱可以通过选举转化为政治力量，它对候选人的行为、政党的行动和政府的决策起产生微妙的影响，并引发政治腐败行为。而美国民众对金钱政治的担忧，导致了一系列对竞选经费的改革，然而不能从根本上解决问题。 一、 高额竞选经费带来的腐败隐患 近几十年来，美国的选举费用，包括各级公职选举的费用增长非常迅速。据统计，各级公职选举开支由1952年的1.4亿美元增加到1976年的5.4亿美元和1980年的11亿美元。到1992年，各类选举共花费了18亿美元；1996年花费了22亿美元；到2000年，则上升到30亿美元。2004年，各类选举总共开支更是达到了40亿美元以上，比2000年增加了30%，从而成为美国历史上花费最大的一次选举。具体到总统选举开支，1976年花费了6690万美元，2000年是3.431亿美元，而到了2004年，这一数字惊人地上升到了7.179亿美元。在不到20年时间的时间里，总统选举的费用足足增长了10倍以上。 美国的公职竞选越来越成了烧钱的游戏：谁经费充足，谁获胜的希望就大。尽管有了金钱并一定能确保获胜，但经费充足的候选人往往能获得选举的胜利。在2004年国会选举中，在对众议院97％以上和参议院88％的席位竞争中，竞选开支最大的候选人赢得了选举。而在对众议院435个席位的争夺中，只有10个席位的获胜者花费的金钱少于失利者。这种状况循环往复，正在变成一种规律。即使在竞选的初期阶段，人们在考虑候选人的最佳人选时，也必须首先考虑谁能筹集更多的资金来参加竞选。金钱的重要性是任何政客都不能忽视的。 选举的“金钱化”给美国的政治体制带来了一系列潜在的问题。如果按照目前的发展趋势，未来“民主治理”的代价会越来越高，耗资巨大的问题会越来越严重。而寻求连任者所能支配的竞选经费数量往往远远超出挑战者，这使得两者不能站在大致相等的起点上竞争，也有悖于民主选举的精神。由于金钱在选举中举足轻重的作用，候选人越来越忙于追逐金钱，将大量的时间和精力花费在筹集资金上。这不仅使得那些身为公职人员的候选人无法将主要注意力放在本职工作上，而且也会使他们忽略普通民众真正关心的问题，从而导致选举仅仅变成是金钱的对决。候选人越来越多地依靠各类广告来推销自己，试图把自己像商品一样兜售给大众，而不是花费更多的精力与选民面对面沟通。 不仅如此，富人、利益集团及其政治行动委员通过捐赠大量的竞选经费来对当选的官员和公共政策的制定来施加影响，促使政府制定出有利于自己的公共政策，而可能使得普通民众的利益受到危害。为了竞选成功和防止竞选对手获得更多的资助，候选人总是不断地从那些能够为他们提供金钱的个人或团体那里索取和接受捐助。作为回报，候选人（其中很多都是寻求连任的国会议员）甚至不惜调整自己的行为，迎合某些利益群体，其结果就是代议制政府所体现的民主精神大打折扣。由于捐款和筹款双方各有需求，发生权钱交易的几率大为上升。 不少美国民众越来越担心，在目前的竞选经费制度下，候选人越来越依赖于利益集团的政治献金，政治腐败因此会层出不穷。很多人甚至认为，所谓的选举只不过是买卖的关系：利益集团提供政治献金，变相收买候选人；而候选人则为了筹集足够的竞选资金，与利益集团达成某种默契，当选后维护它们的利益。由此，竞选捐助变成了不过是变相的权钱交易。其造成的一个结果就是很多美国人，特别是年轻人变得玩世不恭，对政治越来越不感兴趣。这也是许多美国人不愿参加选举投票的重要原因。 权钱交易的无处不在引起了人们的担忧。“共同事业”的始创者约翰•加德纳曾说过，“在我们当今的政治体制中，没有什么比我们的竞选经费体制能带来更多的危害、更多的腐败和让公众更为疏远和不信任。”华盛顿廉洁研究所的刘易斯曾断言，“我们的选举已经变成政治拍卖了。”另外一名美国学者也认为，“金钱给现代政治竞选活动带来了麻烦，给我们的民主体制带来了真正的危险”。这种担忧促使美国立法和执法部门加大了对竞选经费的管理，采取了一系列改革措施。 二、 竞选经费改革的局限性 直至南北战争结束，美国实际上并没有任何规范竞选经费的法律。自1867年出台第一个关于联邦竞选经费的立法之后，先后出台了《公务人员改革法》（1883年）、《蒂尔曼法》（1907年）、《联邦腐败行为法》（1911年）、《联邦腐败行为法》（1925年）、《哈奇法》（1939年）、《史密斯－康纳利法》（1943年）、“塔夫脱—哈特利法”（1947年）。 最初对竞选经费控制的着眼点是限制竞选经费的来源，以及提高关于其来源、使用和开支的透明度，以防止政治腐败的发生。不过，由于缺乏有效的查证和实施制度，也没有设立负责执行这些法律的专门机构，这些措施实际上形同虚设，并没有真正得到实施。此外，这些法律也存在着许多漏洞，特殊利益群体或“肥猫”可以钻法律的空子。 20世纪70年代，国会又先后通过实施《税收法》、《联邦选举法》及其修正案，为总统选举提供公共基金，以此限制了联邦选举中的捐款；法律中公开竞选财政活动的要求得到执行；独立的联邦选举委员会也被建立起来以监督和实施这些法律。一系列的竞选改革使得以前那种无法可依或有法不依的混乱状况有了改观，在杜绝非法竞选资金和推进申报制度方面有了明显进展。然而，改革并没有实现预想的目标。竞选经费改革并未能阻止竞选开支的飞速增长，金钱在选举中的作用愈发重要；候选人也不得不花费更多的时间和精力来为竞选筹款，对富人和特殊利益集团的依赖关系并没有明显的改观。政治行动委员会的存在被合法化，它们的增长如同雨后春笋，在管理上带来了新的问题。 改革之所以不成功，一个原因就是政客和利益集团都利用立法中的漏洞，设法绕过了联邦选举法规的约束。尽管付诸实施的《竞选经费法》对经费的筹集和使用进行限制，并提出了定时公开的要求。然而，让改革者始料不及的是“软钱”的大量泛滥。 特殊利益集团可以通过捐献“软钱”来影响国会和总统选举，而政党则充当起“二传手”的角色，把大量的金钱花费在所谓的“议题广告”上，变相帮助候选人竞选。 “软钱”的存在使得公司企业、劳工组织和富人拥有更大的影响力。政党和利益集团充分利用了法律的漏洞，通过“软钱”的方式逃避了了对竞选经费筹集和开支的限制，从而削弱了竞选经费制度遏制金钱流动的能力。 2002年，经过一番讨价还价，国会最终通过了“两党竞选改革法案”。这是自20世纪70年代竞选经费改革以来的又一次重大立法。然而，该法的一些漏洞使得其遏制“软钱”并进而降低竞选开支的设想几乎完全落空。 三、金钱政治难以根除 2004年大选是《两党竞选改革法》生效后的第一次选举。总统选举的总开支超过了10亿美元，比2000年增长了56％；个人、政党和其他组织独立花费了1.92亿美元以上，而2000年是1470万美元。不仅如此，2004选举年是有史以来第一次两党候选提名人都拒绝接受预选阶段的公共配套基金。由于《两党竞选改革法》将个人的捐款限额从原先的1000美元提高到2000美元，候选人可以筹集到更多的“硬钱”，远远超出了能够拿到的公共配套基金。布什筹集了近2.7亿美元，几乎是2000年的3倍；而民主党总统候选人克里则筹集到了近2.35亿美元。同期，参众两院的选举开支达到了11.57亿美元，比2002年增加了24%。如此创纪录的竞选经费无异于给改革者们当头泼了一盆凉水。 “硬钱”增加了，但“软钱”却没有明显减少。《两党竞选改革法》对于政党委员会筹集和使用软钱的禁令，使得非盈利性的“527组织”数量大量上升，原因是该类组织不在“软钱”禁令之列，可以从公司企业、劳工组织和富人不受限制地筹集和使用“软钱”。在2004选举周期中，所有“527组织”获取资金近5.99亿美元，其开支超过了6.12亿美元。显然，对于“527组织”缺乏应有的规范，是美国竞选经费制度中的一大漏洞。人们担心，“527组织”将会成为“软钱”的后门通道，为政客们筹集资金和特殊利益集团获取影响力提供变通途径。 回顾历史，人们不难发现：只有在出现重大丑闻时，才可能推出新的法律。从西奥多•罗斯福竞选丑闻到“水门事件”，到1996年竞选经费问题引起的激烈争议，再到2002年“安然事件”后《两党竞选改革法》的通过，都说明了这一规律。之所以会出现这种状况，是由于历次改革都遇到巨大阻力，如果没有从外部注入的新的动力，就很难跨越各种障碍： 首先，在金钱与个人自由的关系上，美国社会中存在着不同的看法。一些人士认为，选举是自由表达的一种方式，是民主制的重要组成部分，不应附加过多的约束。人们捐助金钱给候选人，是对其立场的表达，他们往往是出于意识形态的认同而支持候选人，并不一定谋求特殊利益。而对竞选捐款和开支加以限制，是对民众言论自由的束缚，违背了宪法第一条修正案的规定。每当改革者推动实施新的竞选经费管理措施，反对者往往打出维护言论自由的旗帜来动员民众，阻止任何根本性的变革。如何在改革和维护民众自身权利之间寻求一种平衡，是许多改革者必须面对的问题。鉴于此，改革往往都是雷声大，雨点小，最后以妥协而告终。 其次，美国社会中有各种不同的利益群体，它们在竞选经费管理的问题上持不同的立场，有时甚至持截然相反的立场。在要求改革的阵营中，主要是一些公共利益集团和一些自由派人士。不过，这些公共利益集团在人员组织、经济实力和影响力方面还难以同公司和劳工组织相抗衡。 第三，美国民众对于竞选经费改革的方向和金钱在选举中的角色看法不一。就总体而言，绝大多数选民不满意现有的管理竞选经费法的法律，支持对竞选经费加以限制，以提高选举的公正、廉洁。与此同时，民意调查也显示，大多数人反对由纳税人提供经费来设立公共基金资助竞选的做法。不仅如此，大多数公众并没有把竞选经费问题视为目前美国社会亟待解决的重要问题，因此也没有给予足够的重视。尽管许多美国人认为竞选经费开支增长过快，已变成了一场金钱游戏，但另一些人认为民主是需要代价的，目前政治竞选的花费并不算铺张。 第四，竞选经费的改革最终要依赖于国会的讨论和总统的支持。然而，总统和国会中的议员都是现存竞选制度的既得利益者。由于直接牵涉到自身的利益，所以无论是国会，还是总统，都不大希望改变现行的对自己有力的竞选法律。早在1971年参议院的听证会上，就有专家一针见血地指出：“国会对政治竞选的管理不可避免地导致当权者以符合自己利益的方式进行管理”。 第五，党派利益争夺也影响了改革的进程。民主党倾向于更为严格的管理，包括推行开支限制和公共基金资助制度。而共和党人总体来说则持反对的态度。本来美国社会对于竞选经费制度就持有不同的看法，两大政党之间在竞选经费改革问题上的明显分歧更加大了竞选经费改革的难度。 最后，富有的捐款者和特殊利益集团总会找到新的漏洞，钻竞选经费制度的空子。在讨论和通过法律的时，国会很难预料到法律的实施过程中出现的一些新问题。从以往的经验来看，每当国会为竞选经费管理制定出新的法律时，富有的捐献者和特殊利益集团就会很快发现其中存在的漏洞，并想出办法绕过联邦法律的限制。况且，由于最终的法律条款往往是各种政治力量相互间妥协的产物，其存在漏洞也就在所难免。20世纪70年代政治行动委员会的大量兴起，80年代以后“软钱”的泛滥，2002年改革之后“527组织”的活跃，都说明了这一点。结果往往是，老的问题还没有解决，新的问题又出现了。 自1867年美国第一个关于联邦竞选经费的立法出台，到20世纪70年代建立全面的竞选经费管理体制，再到2002年以通过实施《两党竞选改革法》为标志的改革，美国竞选经费改革主要经历了三个历史时期。美国竞选经费改革所收到的成效可谓好坏参半。一方面，通过改革建立起了一个管理框架，披露筹款和开支的规定增加了竞选的透明度。另一方面，竞选经费改革并没有实现当初设想的控制竞选经费不断上涨的势头的目的，也没有消除权钱交易的可能性，近期曝光的阿巴拉莫夫丑闻就是一个明证。而要有效遏制权钱交易的暗流，就必须从美国竞选体制上着眼，否则不可能从根本上解决问题。