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2003年国防授权法触及台湾 美国会众议院意欲何为?
作者:袁征 来源:《北京青年报》 时间:2002-05-16
5月10日,美国会众议院通过了《2003财政年度国防授权法》,该项法案中含有反华条款,直接触及十分敏感的台湾问题。对此,中方表示了强烈不满和坚决反对的态度。   -美国国会在中美关系中的作用   在中美关系中,美国国会一直扮演着十分重要的角色。尽管国会在对外政策领域的影 响不如在国内政策领域那样大,但国会还是可以通过立法、拨款、监督调查等多种手段来影响美国的对外政策。   国会立法的作用可分为两种情况:一种是通过制定有效力的法律来约束行政当局,并对中美关系产生直接影响。1979年,美国国会通过了《与台湾关系法》,为中美关系的发展设置障碍。这是通过立法手段对中美关系施加影响的一个典型例子。时至今日,布什政府还在口口声声地要依据该法处理对台关系,协防台湾。美国国务院每年都发表包括中国在内的各国人权状况报告,就是根据国会1974年通过的对外援助法案修正案的要求而做的。   在许多场合,尽管立法成功的可能性不大,但立法的意向和进程足以引起关注,造成对行政部门的压力,从而产生影响。这是国会在对华关系问题上常用的一种手法。利用立法进程来施加压力在围绕着中国最惠国待遇问题的讨论上更加明显。国会意在把关于此问题的讨论作为切入点,对美国的对华政策施加影响,利用这一机会敲打中国,捞取国内政治资本。1995年,国会通过不具有约束力的决议同样对克林顿政府施加了巨大的压力,迫使其同意李登辉访美,从而使得中美关系陷入低谷。   国会还通过行使监督调查权影响美国对以总统为首的行政部门进行监督和制约,这是宪法赋予国会的另一项重要权力。最为突出的是1998年6月底国会设立的考克斯特别委员会,调查所谓的中国窃取美国导弹技术的问题,其最终公布的“考克斯报告”,对“中国威胁论”起了推波助澜的作用,也对克林顿政府构成了很大的压力,毒化了两国关系的氛围,直接影响到两国科技合作的往来。由于外交知识的欠缺、意识形态色彩浓厚以及迎合国内政治的需要,许多国会议员对华抱有成见,屡屡在对华问题上制造麻烦,干扰了中美关系的正常发展。近年来,美国国内一些人十分认同台湾的“民主化”变革,不少自由派民主党议员加入到共和党极右分子一边,要求给予台湾以更大的支持。国会一方面要求提高美国与台湾地区的关系,允许美台高级官员互访,支持台湾加入联合国及其他国际组织;另一方面不断要求提高美国售台武器的规格,并通过多项决议或修正案,试图修改《与台湾关系法》,力图将《与台湾关系法》置于中美“八•一七”联合公报之上,以进一步突破和取消售台武器在质量和数量上的限制。2000年2月,众议院通过了《加强台湾安全法》,向着危害中美关系的方向迈出了更加危险的一步。   -反华条款冲击中美关系的根基   美国是一个“三权分立”的国家。依据宪法,美国国会拥有立法权和拨款权。通常情况下,国会都是通过立法的形式为行政部门拨款。其中,美国国会通过《国防授权法》和《国务院授权法》,分别对美国的国防和外交拨款,而这是国会对美国国防外交施加影响的重要手段之一。   5月10日众议院通过的法案是在4月23日由众议员鲍勃•斯顿普提交的。经过武装力量委员会的审议后,5月10日,众议院最终以359票对58票的绝对多数通过了编号为众院4546号的议案,也就是《2003财政年度国防授权法》。   在该项法案中,引起中方极大愤慨的是该项法案中的第1202条款——“增强台湾防卫”。在该条款下,规定在不通过这项法案后的180天内,美国防部长应当落实一项全面的计划,来进行美台军事力量的联合演练和高层军事人员的来往。这一计划将包括推进范围广泛的项目、活动、演练以及集中于威胁分析、军事信条、力量规划、后勤支持、情报收集和分析、行动策略等方面的合作,旨在增强台湾防御能力和提高美台军事力量协同作战的能力。该项条款还规定,在实施上述方案之前的至少30天内,国防部长需向国会提交实施方案。   众所周知,台湾问题始终是中美关系的核心问题,一直是困扰中美关系顺利发展的障碍。由于涉及到中国的主权、领土完整和民族情感,所以国人对此格外敏感。历史表明,台湾问题处理得好,中美关系就会获得相对平稳的发展,反之,中美关系则会出现大的震荡。   从1972年尼克松访华到1979年中美正式建交,中美双方争执的焦点就是台湾问题。当时,邓小平代表中方提出了中美关系正常化的三原则:美国必须同台湾断交;废除美台《共同防御条约》和从台湾撤走所有美国军事力量。只有在美方接受了“断交、废约和撤军”这三项条件后,中美才得以在1979年1月1日正式建立外交关系。   现今,众议院所通过法案中的这一条款,是对中国内政的粗暴干涉,也违背了中美三个联合公报中所确立的基本原则,直接触及中美关系的根基。如果成为法律,必将给中美关系带来重大冲击。美国在三个联合公报中,承诺坚持“一个中国”的原则,只同台湾发展非官方的关系。而该项法案却试图通过国内立法的手段恢复美国与台湾地区的官方关系,进行军事合作,实质上是在变相地恢复《美台共同防御条约》的某些约定,这是一种历史的倒退,其性质是十分严重的。也正因为如此,中方对此表示强烈的关注。   当然,众议院通过的该项法案,要成为具有约束力的法律,还需经过参议院的审议。只有在参众两院达成一致并通过后,才能最后提交总统签署。总统可以签署,也可以行使否决权。如果国会要推翻总统的否决,参众两院就必须以三分之二的多数票加以推翻。但从目前的态势看,如果美方对于这一问题的严重性没有足够的认识,就有可能在国会获得通过,甚至成为法律,从而严重损害中美关系。即使最终不能成为具有约束力的法律,也会毒化整个中美关系的氛围,影响中美关系的健康发展。   -为布什政府敲“边鼓”   美国会众议院在此时推出带有如此反华条款的议案是有其背景的,实际上是和行政部门中的一些亲台分子遥相呼应,来为布什政府对台政策的调整敲边鼓。   布什政府上台以来,力图将克林顿时期在台海问题上推行的“战略模糊政策”明晰化。政府高官在多个场合表示要全力协助台湾自卫,并决定向台湾出售大量先进的武器。这种动向在9 11恐怖袭击事件之后中美关系改善的大背景下,不仅没有收敛,反而越走越远,几乎已经到了冲击中美关系根基的地步。今年3月9日,美国媒体发布了布什政府的《核态势评估报告》,将中国列为七个美国政府考虑动用核武器的国家之一,声称要在台海地区发生军事对抗时对中国动用核武器。除了一再宣称将继续根据《与台湾关系法》对台出售先进武器之外,美国与台湾地区的政治、军事往来日趋密切,官方色彩十分浓厚,而这是与中美三个联合公报所确立的原则格格不入的。3月11日,美国允许台湾“国防部长”汤曜明赴美出席所谓“美台防御高峰会议”。美国国防部副部长沃尔福威茨和助理国务卿凯利与会,并同其会面。这是美台断交23年以来美国首次给予台湾官员如此高规格的接待。不仅如此,布什政府的高层官员不时声言将竭力协防台湾,而从布什总统的嘴里,竟然冒出了“台湾共和国”的字眼儿。3月19日,布什总统签署了一项国会两院通过的法案,支持台湾加入由主权国家参加的世界卫生组织。此外,布什政府还允许李登辉在5月份再次访美。   布什政府之所以在台湾问题上采取了不断突破界河的举动,主要是以美国战略利益为出发点,布什班子的决策思维发生了变化。在他们看来,未来5到10年左右将是台海地区十分危险的阶段。随着中国的腾飞,力量的天平正朝中国大陆倾斜,美国必须对此做出适当的反应。不仅如此,美方认为,目前中国低估了美方帮助台湾自卫的决心,而这是非常危险的,因此必须向中国发出明确的信号。布什政府一再强调“和平解决”,加大对台军售的力度,强化美国与台湾地区的军事交流,目的就是维持其所谓的台海地区的“均势”,避免出现局势失控而爆发战争,从而使得美国面对十分棘手的局面。毕竟,在一个时期内,维持现状对于美国是最为有利的。在台湾问题上,中美双方是一种微妙的博弈态势。目前布什政府的政策,实际上是在走钢丝,很有可能会向台海两岸发出错误的信息,带来许多新的不确定性。   尽管美国国会和行政部门是相互独立、相互制衡的,但这并不排除两大机构之间在一些问题上达成某种默契。事实上,国会和行政部门之间的相互牵制在特定场合下有助于美国国家利益的实现,强化了美国对中国进行讨价还价的地位。不仅如此,国会与行政部门之间的力量互动并非是截然分开的。往往是行政当局中的某些部门和一些议员在一些问题上结成了非正式的联盟,而这种非正式联盟在一定程度上增强了国会的影响力,同时也使得两大机构之间的互动变得更为复杂。像《国防授权法案》这类动议的提出,一般事先至少都会同国防部有关官员进行沟通和协调,而目前主掌五角大楼的主人正是要求对华强硬的人物。揭开这层关系,人们对于众院在《国防授权法案》中塞入如此反华条款的目的也就明确了:有人试图通过国内立法来进一步掏空中美三个联合公报所确立的基本原则,使得自己的对台政策合法化。   这场戏已经拉开,我们倒要看看美国的国会议员和政要们将如何表演。需要指出的是,中国人在关系到自己国家主权和领土完整的问题上向来是不会让步的,在台湾问题上做手脚只会得不偿失,对此,美方应当有着清醒的认识。
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