美朝框架协议评析——兼论美对朝鲜的不扩散政策 樊吉社 中国社会科学院美国研究所 1993年3月朝鲜宣布退出《核不扩散条约》导致美朝之间的第一次核危机，随后双方经过旷日持久的对峙与谈判，终于1994年10月在日内瓦达成《美朝框架协议》，原则上解决了朝鲜核问题，并因此催生了美朝之间在军控问题上的互动。随后朝鲜的导弹问题也成了两国探讨的议题，并从客观上增加了美朝互动的频度。尽管克林顿总统任期行将结束之时力促朝鲜导弹问题的解决，但国内政治的掣肘使其作为空间大受局限。虽然朝鲜导弹问题没有获致解决，但《框架协议》的存在和维系基本上解决了美国的核关切。新任总统布什重新评估美国对朝鲜政策不仅没能促进朝鲜导弹问题的进一步解决，反而诱发了美朝之间的第二次核危机。布什总统在2002年3月拒绝向国会证实朝鲜完全遵守了《框架协议》， 这已经为后来助理国务卿凯利2002年10月访朝期间朝鲜承认从事浓缩铀计划并废止《框架协议》埋下了伏笔。 美朝或者朝鲜同包括美国在内的国际社会将通过何种方式解决自2002年10月开始的这次受到普遍关注的核危机，《美朝框架协议》这种模式是否仍然可能成为双方或者各方的选择之一？本文将分析美朝框架协议的缘起，美朝达成框架协议的动因，框架协议的实施与终结，并评析美国对朝鲜的不扩散政策。 美朝框架协议的缘起 朝鲜建设核反应堆并不是冷战之后出现的新问题，也不是美国和朝鲜之间的问题，它首先是朝鲜和国际原子能机构有关核查的矛盾，然后是南北朝鲜之间的问题。由于朝鲜同国际原子能机构在核查问题上的分歧无法解决，朝鲜于1993年3月宣布退出《核不扩散条约》，朝鲜的核问题逐步发展成一次危机，美国真正介入，核问题成为美朝关系改善的重要筹码。 朝鲜于1974年加入国际原子能机构，1985年12月，朝鲜为了获得苏联的四座反应堆签署了《核不扩散条约》，承诺不生产核弹并开放所有核设施供核查，但没有签署同国际原子能机构签署监测其设施的安全保障协定，原因是朝鲜反对美国在韩国部署核武器。1985年，朝鲜开始建造一座200MW的反应堆，并随后建造可以提炼用于制造核武器的钚的工厂。到1987年，朝鲜已经超过了开始国际核查的18个月期限，但朝鲜获准继续延期18个月，18个月后将对朝鲜的所有核设施进行核查。1988年，朝鲜再度超过展开国际核查的限期，并要求美国向朝鲜提供不威胁使用核武器的“法律保证”，否则拒绝核查。 1989年2月和5月，布什政府曾曾经动员苏联、中国、日本和韩国，希望国际社会对朝鲜施加压力，迫使朝鲜签署安全保障协定，接受国际原子能机构对其核设施的核查。但是，朝鲜认为在它受到美国核武器威胁的情况下，它不会签署安全保障协定，也不会接受对其核设施的核查。 1990年，朝鲜还曾威胁，如美国不从朝鲜半岛撤出所有核武器，它将退出《核不扩散条约》。这是1993－1994年美朝核危机的前奏。 美朝之间自从1988年末首次在北京举行参赞级外交接触后，双方此后还在联合国总部进行了不同层级的基础，美国曾经向朝鲜提出解决朝鲜的核以及向海外出售大规模杀伤性武器等问题， 但并没有实质性进展。1991年10月，美国宣布撤出部署在韩国的所有战术核武器，并允许朝鲜视察美国在韩国的军事基地；1992年1月，美朝实现朝鲜战争以来的首次高级会晤，并宣布取消当年的美韩“协作精神”联合军事演习。美国的积极姿态得到了朝鲜的善意回应，南北朝鲜有关朝鲜半岛无核化的谈判很快取得进展，双方于1991年在板门店草签了《关于朝鲜半岛无核化共同宣言》草案；1992年1月30日朝鲜政府同国际原子能机构签署安全保障协定并接受核查。自1992年5月起，国际原子能机构对朝鲜核设施展开核查，但朝鲜和国际原子能机构之间的矛盾随着核查不断加深。1993年初，由于国际原子能机构要求对宁边两处未申报的设施进行“特别核查”， 要求朝鲜提供更多的信息以便了解朝鲜核项目的发展历史，以及美朝恢复“协作精神”联合军事演习，朝鲜于3月12日宣布退出《核不扩散条约》，随后还中断了同韩国的无核化会谈。朝鲜和国际原子能机构之间的分歧开始向美朝之间过渡，并导致一场几乎爆发第二次朝鲜战争的核危机。 克林顿政府决定采取两种策略，一方面与朝鲜进行谈判，另一方面警告朝鲜继续冒险的后果。1993年6月，美朝开始第一轮谈判，这次谈判部分地缓和了危机。双方就以下三个原则达成一致意见：反对威胁使用武力，包括动用核武器；保证朝鲜半岛的和平与安全，包括公正地执行安全保障协定；互相尊重主权，互不干涉内政。朝鲜宣布暂时中止退出《核不扩散条约》的决定，并接受国际原子能机构的“公正”核查。紧接着在7月份的第二轮谈判期间，朝鲜同意接受国际原子能机构的常规核查，恢复南北朝鲜关于无核化协议的对话，同时表达了获得帮助建设新的轻水反应堆以取代宁边旧反应堆的意向，美朝解决核危机出现希望。但美国当时仅希望解决朝鲜同国际原子能机构之间在核查问题上的矛盾，希望朝鲜不要退出《核不扩散条约》，因此要求朝鲜同国际原子能机构就核查问题的协商、南北朝鲜之间的对话取得进展之后，美朝才能进行第三轮谈判。 美国不希望朝鲜绕过韩国直接同美国交涉，实际上这埋下了核危机升级的种子。 南北朝鲜之间的对话、朝鲜和国际原子能机构之间就核查问题的协商到1994年初陷入僵局。尽管通过谈判朝鲜同意国际原子能机构进行核查，但两者的合作很不愉快，朝鲜禁止核查人员在钚再处理工厂收集样本，国际原子能机构终止核查，决定将核查问题提交联合国安理会。美国取消了拟议中的会谈，并致力于寻求国际社会的支持对朝鲜实施制裁，朝鲜则警告国际社会，制裁就意味着战争。1994年5月，朝鲜同国际原子能机构之间的谈判破裂，6月宣布退出国际原子能机构，命令核查人员离开宁边，宣布准备加工用过的燃料，核危机逐步升级。美国国内对于如何处理这次危机有各种争论，一些共和党议员主张“为战争做好准备”，国防部也考虑实施5027号作战计划，对朝鲜的反应堆进行军事打击 ；有人则主张恢复同朝鲜谈判。与此同时，美国开始在韩国加强军事力量，就在战争一触即发之时，1994年6月15日到18日前总统卡特应邀访问朝鲜化解了这次核危机。金日成提出通过冻结朝鲜核项目来换取朝美高级会谈，卡特传达了朝鲜希望同美国就核问题谈判的意向。此时，美国意识到朝鲜愿意放弃国际原子能机构而直接同美国打交道，美国也希望制止并最终解除朝鲜制造核武器的能力，没有必要再对朝鲜进行“特别核查”。美国答复朝鲜愿意谈判，但条件是谈判期间，朝鲜必须冻结在宁边的一切活动，通过谈判永远结束朝鲜的核威胁。 美朝于8月5日恢复谈判，最终达成了10月21日签署的《美朝框架协议》，朝鲜的核问题原则上得到了解决。 美朝达成框架协议的动因 朝鲜发展核项目有其复杂的历史原因和现实原因，美朝因此而引发的核危机走到战争边缘但没有滑向战争，将朝鲜拉回谈判桌的原因是朝鲜自身所面临的安全压力和经济压力。换言之，美朝能够达成框架协议对朝鲜而言，是因为朝鲜期望能够达到这两个目标。 第一，缓解来自美国的安全压力。朝鲜半岛的分裂局面根源于冷战时期的对抗，但冷战的结束并没有带来朝鲜半岛对抗局面的终止。朝鲜失去了苏联的支持，美国的驻军却仍然留在韩国。美韩军事联盟和美国在朝鲜半岛的军事存在对朝鲜构成了巨大的安全压力。 其一是美国的核阴影。五十年代末公开的文件表明，美国在朝鲜战争爆发后的确认真考虑过动用核武器对朝鲜军队实施核打击，以遏阻朝鲜军队迅速推进的势头。这种核阴影长期存留在朝鲜领导人的头脑之中，这也能说明为什么朝鲜同苏联缔结《朝俄友好合作互助联盟条约》，它同样期望在这种冷战背景下获得苏联的核保护伞。七十年代末，美国迫使韩国放弃核选择，却秘密地将战术核武器部署在韩国，为韩国提供核保护伞。 尽管冷战结束后，美国于1991年撤出了部署在韩国的战术核武器，但由于美国超强的远程军事投送能力，一旦战争爆发，美国即可在极端时间内向韩国提供包括战术核武器在内的援助。而朝鲜却不再可能获得俄罗斯的同等军事支持，在朝鲜半岛的军事对峙中，朝鲜并不占有军事优势，因而也就不可能有安全感。 朝鲜同样面临着巨大的常规军事压力。就军备数量而言，似乎朝鲜优于韩国，但是，冷战后由于朝鲜经济状况恶化，它缺乏足够的军费投入来维持常规的军事训练，武器系统的更新也无法同韩国比拟。相反，由于韩国经济在九十年代的腾飞，相应的军费投入加大，军队能够得到较好的训练，能够适应现代形势下的战争，武器系统在技术上优于朝鲜。韩国在单位军事力量上的军费投入是朝鲜的两倍还多。 除了韩国在军事上的质量优势外，还应考虑到美韩军事联盟对韩国军事能力的加强。自1977年以后，美韩每年都进行“协作精神”联合军事演习，其根本目的是训练美韩军队在针对朝鲜的战争中的协调作战能力。朝鲜不可能不将美韩的合作解读为针对朝鲜的军事威胁。 美朝之间的敌对关系决定了两国不可能进行沟通，超强的美国也无法理解朝鲜对美国的恐惧和不信任感。解决该问题的唯一途径是通过核问题缓解美朝关系，从而缓解安全压力。朝鲜在核危机爆发前后也做过类似的努力。1991年美国决定撤出部署在韩国的战术核武器，1992年美朝实现副部长级会晤和取消当年的“协作精神”军事演习后，朝鲜很快就同国际原子能机构签署了安全保障协定，南北朝鲜之间在无核化问题上的谈判也取得了进展。1993年美朝在核危机之后进行了第一轮谈判，双方达成三个共识后，朝鲜同样宣布暂时中止退出《核不扩散条约》。朝鲜做出的每一个让步都是与其安全压力的缓解同步的。 朝鲜期望通过解决核问题达到的第二个目标是缓解国内的经济压力。朝鲜的经济压力来自于多个方面。首先是朝鲜自身的计划经济制度已经不能适应经济形势的发展，经济结构不合理，重工业所占比重过大。尽管朝鲜政府早在1984年就意识到这个问题，但采取的措施有限，担心外部投资对国内稳定造成负面影响，经济状况并没有多大改善。其次，在经济形势恶化的情况下，朝鲜仍然维持了较多的军费投入。根据美国军备控制与裁军署的估计，九十年代朝鲜军费投入约占国内生产总值的25%左右。伦敦国际战略研究所的估计，1991年到1994年，朝鲜每年在防务的费用维持在50亿美元以上。 其三，由于国际形势的变化，苏联于1989年中止了对朝鲜的经济援助，到1991年朝鲜同苏联/俄罗斯之间的贸易往来就必须使用硬通货，这导致朝鲜的进口急剧下降，当年的进口额仅相当于1990年的2%。 中国和朝鲜之间的贸易在1993年也改用现金支付，朝鲜同东欧国家的贸易额也在下降。这对本来就恶化的经济形势无疑是雪上加霜，由于石油进口下降，朝鲜工厂开工率不足，农业由于同样原因也面临危机，据韩国国家统一委员会的估计，1991年朝鲜的粮食缺口达到37万吨，此后逐年上升，到1994年更高达230万吨。根据朝鲜的数字，国际货币基金组织估计，1992年到1996年，朝鲜的国内生产总值下降高达50%。 朝鲜曾经试图采取一些措施缓解国内经济压力，比如，1991年，朝鲜宣布了“罗津—先锋经济贸易区构想”并于1993年完成“罗津—先锋地区国土建设总计划”、1992年开始完善有关对外开放的各种法规，同年7月派遣副总理访问汉城，与西欧、中东、东南亚和前苏联共和国建立经济联系，1993年到1994年进一步完善有利于吸引外资的法律体系等等 。但是，这些努力并不足以缓解如此严重的经济压力，由于美国的制裁，朝鲜无法吸引较多的外资。由于朝鲜被贴上了“支持恐怖主义国家”的标签，如果不同美国改善关系，朝鲜无法改善其国际形象，不但不可能从国际货币基金组织这样的国际组织获得援助，也不可能获得欧洲、美国、日本等发达国家的投资。要解决经济问题，必须缓解同美国的关系，核问题的出现恰好提供这样一个机会。从美朝签署框架协议后，朝鲜不断要求美国解除制裁也说明，解决核问题的背后朝鲜有着比较强烈的经济需求。 对美国而言，框架协议解决了其重要关切。美国希望通过同朝鲜的间接或直接接触迫使朝鲜的核项目接受国际原子能机构的核查，制止朝鲜退出《核不扩散条约》以维持国际不扩散机制的完整性和有效性，消除朝鲜开发核项目对美国利益构成的直接和间接的威胁，缓解朝鲜半岛的紧张局势。 美国最初并没有考虑完全消除朝鲜的核项目。朝鲜核问题浮出水面到1992年之前，美国期望通过直接施压和通过国际社会以及国际组织的间接施压，迫使朝鲜同国际原子能机构签署安全保障协定，使朝鲜的核项目纳入国际监督的范围。1992年之后，美国要求朝鲜同国际原子能机构合作接受常规核查和特别核查。1993年朝鲜核危机爆发后，美国希望朝鲜不要退出《核不扩散条约》，接受国际原子能机构的核查，曾经设想通过军事打击的手段一次性根本消除朝鲜的核问题，直到前总统卡特访朝传递出朝鲜愿意直接同美国谈判核问题的信息，美国才开始认真考虑通过谈判方式彻底解决核问题。 正是双方在核问题上各有需求，谈判又能够满足各自的需求，双方才能够达成1994年10月的框架协议。就框架协议本身的内容来看，美朝基本上满足了各自的目标。 首先朝鲜在三个方面满足了自身的安全和经济目标。1、美国将向朝鲜提供保证，不对朝鲜使用或者威胁使用核武器；2、根据协议，双方将提升政治、经济关系，最终实现全面正常化，协议签署后三个月，两国减少贸易和投资壁垒，包括对电信服务和金融往来的限制，在两国首都开设联络处，将双边关系提升到大使级；3、为了弥补冻结朝鲜核反应堆对朝鲜造成的损失，组建一个美国为首的国际财团在2003年之前帮助朝鲜建设两座发电能力各为1000MW的轻水反应堆，在轻水反应堆建成之前每年向朝鲜提供50万吨重油。 承诺不对朝鲜使用或者威胁使用核武器，并致力于美朝政治的正常化有助于消除朝鲜的安全忧虑；提升美朝经济关系并向朝鲜提供轻水反应堆和重油满足了朝鲜的经济需求。 美国同样达到了它的目标。1、冻结并最终拆除了朝鲜的5MW核反应堆，封存再处理设施，最终将核燃料棒不经处理运出朝鲜；2、冻结50MW和200MW核反应堆及其处理厂的建设并最终拆除；3、朝鲜必须完全解释过去的核活动，国际原子能机构有权获得它需要的信息，朝鲜有义务同国际原子能机构合作执行临时和特别核查；4、朝鲜不得退出《核不扩散条约》。 实质上，通过签署框架协议，美国基本上达到了在朝鲜核问题上的所有目标，包括消除朝鲜未来的核威胁，制止朝鲜的核扩散，稳定东北亚局势,防止因为朝鲜发展核力量可能引发的核军备竞赛，维系《核不扩散条约》和国际原子能机构的安全保障系统。 美朝框架协议从原则上解决了朝鲜的核问题，满足了双方的需求，应该说美朝对于这次核危机的处理是比较成功的。但评价框架协议成功与否不仅要看协议本身的内容，还要看协议的执行。 框架协议实施与终结 美朝框架协议的达成不是基于相互的信任，而是基于协议所包含的成本和收益。框架协议从文本上满足了美朝双方的期望目标，只有将协议的条款转变成现实，兑现做出的承诺，才能真正顺利实施该协议。 朝鲜基本上履行了协议所规定的义务。协议签署后不久，朝鲜宣布完全停止了正在运行的核反应堆及相关设施，停止了另外两座反应堆的建设，封闭了有关实验室、核燃料仓库、核燃料制作装置等设施。国际原子能机构的检查证实了朝鲜采取的措施；美国国防部发言人也承认朝鲜的“这些做法都得到了国际原子能机构监督人员的证实，而且是按照美朝框架协议的时间表进行的”。 在国际原子能机构的监督下，美国技术人员于1996年5月2日开始拆除朝鲜宁边核设施的大约8000根废核燃料棒。尽管美朝两国在两座轻水反应堆由谁提供的问题上曾经存在严重分歧并几乎导致协议破裂，但最终朝鲜仍然接受了实际上由韩国主导提供的反应堆。核反应堆废料的封存始于1996年4月，并于2000年4月宣告完成。1998年底，美国怀疑朝鲜在金仓里建设核设施并要求检查，虽然朝鲜最初强烈反对，但最终仍然同意美国以“参观”的名义对金仓里进行了检查。朝鲜还基本上履行了同国际原子能机构的合作；朝鲜在1998年8月用“大埔洞-1”号发射卫星后，美朝框架协议一度面临危机，但此后通过磋商，朝鲜同意美朝高级会谈期间不再试射导弹。总的来看，朝鲜比较诚实地兑现了框架协议中的承诺。即使美朝第二次核危机爆发前夕，朝鲜对协议的履行都得到了美国的承认。 相反，美国在履行框架协议的承诺方面做得非常不够。在安全方面，尽管美国取消了美韩每年举行的“协作精神”联合军事演习，但从来没有停止过对朝鲜的军事压力。协议签署后的几年内，美国以联合或者单独的名义又举行过多次大规模军事演习，同韩国的军事合作也得到了加强。不仅如此，美国还以朝鲜的导弹威胁为借口同日本合作研发战区导弹防御系统，仍然将朝鲜列入“支持恐怖主义的国家”的名单。在提升两国关系方面进展也不大。1994年12月，当负责互设联络处谈判的助理国务卿帮办汤姆·哈伯德提到联络处的级别时，他说，将要建立的联络处的代表级别是1961年维也纳公约规定的最低一级，联络处主任不有大使衔， 这似乎预示两国在此问题上很难取得进展。尽管两国经过多次接触，在联络处领事业务、建筑位置方面达成了协议，但联络处工作人员活动范围方面的分歧使得两国谈判止步不前。两国关系唯一一点象征性的提升是克林顿总统第二任其末，国务卿奥尔布赖特于2000年10月访问了朝鲜，尽管当时克林顿总统也表示了访朝的意愿，但毕竟任期行将结束，“跛鸭总统”难有大的作为，最后宣布时间所限不能访问朝鲜，但应该继续推进两国关系的改善。 美国在消除贸易和投资壁垒问题上动作迟缓、过于谨慎。1995年1月20日，美国国务院发表声明放松对朝鲜的制裁，其中包括授权美国电信部门在两国间建立直接的电信联系，允许访朝的美国人在旅游方面不受限制地使用信用卡，允许两国的新闻机构建立记者站，从事部分金融业务等等。1996年解除了对朝鲜旅游和人道主义援助的限制。2000年6月正式公布了解除部分根据《与敌国贸易法案》、《防务产品法案》、《出口管理法案》对朝鲜的制裁， 以促进两国间的贸易、金融和投资。这些措施有其积极意义，但美国仍然禁止军品、敏感的两用物品，也不会向朝鲜提供除人道主义援助之外的其他援助。而且，美国仍把朝鲜列为“支持恐怖主义国家”的名单上，朝鲜无法得到世界银行和国际货币基金组织的贷款，这对于期待解决核问题来缓解美朝关系，并进而获得国际社会援助缓解国内经济压力的朝鲜来说，无疑是一个沉重打击。 根据框架协议，美国负责组建国际财团为朝鲜建设两座发电能力各为1000MW的轻水反应堆，并在建成之前每年向朝鲜提供50万吨重油补偿朝鲜的能源损失。负责建设轻水反应堆的国际财团“朝鲜半岛能源开发组织”（Korean Peninsula Energy Development Organization——KEDO）于1995年3月成立，截止到2002年3月该组织有13个成员国。在建设轻水反应堆问题上，由于分摊费用的问题，轻水反应堆的筹建工作直到框架协议签署后两年零十个月之后才得以正式启动，经过准备、选址等工作，2002年8月主体工程开工建设，根本不可能在2003年如期完成。向朝鲜提供重油的问题也因为美国国内原因一再推迟，甚至有过几次中断，到2000年9月，美国共向朝鲜提供了233.68万吨重油。 美国在建设反应堆和提供重油方面的拖延引起了朝鲜的强烈不满，朝鲜指责美国只关心朝鲜履行冻结核设施的义务，而对自己在提供轻水反应堆方面的义务并不热心，这使双方在履行协议义务上失去了对等原则和均衡性。 在2000年，朝鲜在改善韩国和日本的关系方面迈出了较大的步伐，进而鼓励了美国采取比较积极的对朝政策。经过1996年4月以来的6次就朝鲜导弹问题的谈判，两国都似乎看到了大幅改善双边关系的曙光。10月8日到12日，朝鲜领导人金正日的特使、朝鲜国防委员会第一副委员长赵明录次帅对美国进行了为期4天的历史性访问，美国国务卿奥尔布赖特10月23－24日对朝鲜的访问更是破冰之举，解决核问题的框架协议本无任何问题，现在颇多分歧的导弹问题也有望解决。但克林顿总统在任期末作为有限，未能实现对朝鲜的访问，但两国进一步改善关系的势头依然存在。新任总统布什的一系列政策扭转了这个势头并进而葬送了框架协议。 布什总统在外交政策上的强硬作风从一开始就预示着美朝关系可能遭遇“寒流”。2001年3月初韩国总统金大中访问美国期间，布什公开置疑朝鲜是否在履行框架协议，并以重新评估政策为由中止了两国间的会谈。6月6日，政策评估结束之后，提出了一个雄心勃勃的谈判议程，不仅要谈判加强框架协议的履约，还要谈判朝鲜的导弹项目、导弹出口以及常规军事力量。双方磋商有关谈判事宜，但没有多大进展。2002年初，布什总统在国情咨文中将朝鲜同伊朗、伊拉克并列为威胁世界和平的“邪恶轴心”；同年3月泄露出来的《核态势评估》报告更是将朝鲜列为可能使用核武器进行打击的国家之一，两国关系的恶化几乎无法避免。助理国务卿在10月3－5日访朝使得两国积怨爆发出来，朝鲜承认正在从事浓缩铀计划，框架协议遭遇危机。11月14日，朝鲜半岛能源开发组织宣布中止向朝鲜提供重油，朝鲜于12月12日宣布重新启动冻结的核设施，履行了八年之久的框架协议终于走到了尽头。框架协议的终结意味着未来任何解决朝鲜核与导弹问题的努力均需从头开始，美朝关系又回到了起点。 美国对朝鲜的不扩散政策评析 九十年代以来美国对朝鲜的不扩散政策主要涉及两个问题:朝鲜的核与导弹。在克林顿总统执政的八年当中，美国对朝鲜的不扩散政策可以说成败参半。就核问题而言，通过同朝鲜签署框架协议，核问题的解决应该是比较成功的。就解决危机的方式而言它是成功的。当时美朝关系已经走到了战争的边缘，但朝鲜战争的历史教训使得双方意识到战争的惨重代价，即使美国采取军事打击的方式解决朝鲜核问题，美国及其盟友付出的代价自然不用多言，它还要面对一个更加不稳定的朝鲜半岛。相反，通过谈判这种和平方式对美朝来说都是有利的，美朝均达到了其预期目标，避免了一场后果难以预测的军事冲突。这种对话而非对抗的解决分歧的模式对于改善“非正常”的美朝双边关系，“建立两国信任”，并将促进朝鲜南北双方恢复政治对话创造了良好气氛，它是从根本上消除东北亚不稳定局势的重要途径。 框架协议更重要的成就在于，它解决了朝鲜半岛一个潜在的不稳定因素。协议成功冻结并将最终解除朝鲜的核反应堆及相关设施，说服朝鲜不退出《核不扩散条约》，加强了国际不扩散机制。根据美国的估计，如果朝鲜的核问题的不到解决，在几年内朝鲜将具备每年制造10枚核弹的能力，21世纪初朝鲜将具备每年生产50枚核弹的能力。 它很可能诱发日本和韩国的核诉求，这将对东亚地区安全造成新的不稳定因素。 同时，就框架协议本身以及协议六年多的执行来看，协议又是脆弱的，克林顿政府的政策又是失败的，其原因多种多样。 第一，双方在履约方面的不对称、不均衡造成双方付出和收益的不对称和不均衡。由于美国所期望的目标与其通过签署和实施协议达到的目标基本相符，对美国而言，协议是很成功的，这归因于朝鲜基本上诚实地履行了协议中的承诺。而对朝鲜来说，它所期望的目标和通过协议实际达到的目标并不相符。朝鲜履行了承诺，但美国在提供重油和帮助建设轻水反应堆方面一再拖延，在改善美朝关系和解除制裁方面做的也远远不够，这种成本和收益的不对称、不均衡，造成了朝鲜的强烈不满。因此，朝鲜无法建立对美国的信任，也就难免威胁退出框架协议并且试验发射卫星，金仓里风波也可以看作朝鲜表达不满的一种方式。 第二，协议本身也蕴含着脆弱的因素。首先，框架协议不是具有法律约束力的国际条约，美朝在执行协议方面依靠的是相互的信任，而美朝两国长期以来的敌对很难发展出相互信任的关系，两国国内政治和偶发事件又强化了这种互不信任的气氛。协议条款的每一步实施都需要双方共同努力，缺乏信任就很难为协议的下一步实施缔造条件。在执行协议的过程中的每一个争议和分歧都可能葬送这个协议。其次，协议中规定的建设轻水反应堆费用分摊问题。美国承诺组建一个国际财团负责此事，由于两座轻水反应堆的费用估计高达46亿美元，在朝鲜半岛能源开发组织成员国之间如何分摊费用成为美、韩、日三国不容易协调的一个问题。尽管三国经过协商，韩国同意负担70%的费用，日本同意负担10亿美元，美国和国际社会负担剩余部分 ，但每个国家经济出现问题后，费用分摊仍将难以解决，必然后造成提供重油和建设轻水反应堆的迟缓。 第三，美国国内政治对框架协议的负面影响。1994年美国国会中期选举后，共和党控制了参众两院，自此克林顿在外交问题上不断受到国会的责难，党派政治的影响难免投射到框架协议上来。相当一部分国会议员秉持冷战思维，期望对朝鲜施加压力，加速朝鲜的崩溃。他们从框架协议签署之初就提出质疑和批评，认为美国让步太多，协议是“酬赏敌人”，“鼓励大规模杀伤性武器的扩散”，对朝鲜应该更多动用“大棒”而不是“胡萝卜”。1996年美国预算危机期间，国会一直迟迟不拨付用于购买重油的费用。1998年9月初，在“金仓里地下核设施风波”和朝鲜用“大埔洞-1”号发射人造卫星前后，美国参议院通过一项外援法修正案，对用于购买重油的3500万美元拨款附加了严厉的条件限制。 规定总统必须确认朝鲜“不积极谋求”获得核武器能力，并且不向被美国列为支持恐怖主义的国家出售导弹，否则国会将不支持对朝鲜提供重油。同时，由于美国在履行框架协议条款方面的拖延，朝鲜曾威胁废止框架协议，这反过来加强了反对协议的国会议员的立场。这种互动对框架协议的履行构成了很大麻烦。 第四，美国缺乏一项总体政策，逐个问题解决的方式并不能化解美朝之间的根本分歧。直到美朝框架协议被废止之前，美朝关系有限的改善仍然仅限于核和导弹问题，而且是出现一个问题解决一个问题，“头痛医头，脚痛医脚，”属于短期的、权宜之计，不是从根本改善美朝关系的角度全盘解决问题。签署框架协议之时，美国对朝鲜政策考是基于朝鲜再两三年内迅速崩溃的错误判断。 朝鲜并没有崩溃，美国国内在对朝政策问题上到底是“施压促垮”，还是“接触促变”等方向性问题上也没有形成共识。这种分歧在美国政策上表现为执行框架协议的动摇，在具体实施框架协议的谈判中将其他问题与框架协议挂钩。例如，美国在1995年协议履行之初曾经考虑将框架协议与韩朝重开对话联系在一起；1995年5月18日，当美朝关于轻水反应堆的讨论陷入僵局的时候，美国国务卿表示在轻水反应堆供应问题得到满意解决之前，美国将不讨论石油问题，并威胁不再提供任何石油； 朝鲜的导弹问题出现后，美国又将导弹问题与框架协议搅在一起。缺少总体政策还导致美国在美朝谈判出波折时，要么威胁不再执行框架协议，要么威胁对朝鲜实施制裁。这当然不利于在美朝两国建立信任，美朝两国国内也不容易形成共识。 克林顿政府也曾意识到这一点，并采取措施对美国的朝鲜政策进行全面、综合审议。1998年10月参议院通过“1999财年综合拨款法”授权跨部门组织负责此项工作，11月12日克林顿总统任命前国防部长威廉姆·佩里负责对朝政策审议的协调工作。经过八个月的调查研究、同相关国家的协商，政策审议得出如下结论：1、朝鲜政局并不象美国想象的那样短期内崩溃，对朝鲜的政策应该基于朝鲜的现状；2、由于朝鲜半岛爆发的一场战争造成的危害巨大，美国在实现其政策目标时应该审慎、耐心；3、尽管框架协议并不是完美的，但它的确冻结了朝鲜的核设施，导弹问题出现后，美国的目标应该是补充这个协议，而不是破坏或者取代框架协议。为此，美国应该采取两手战略，一方面采取全面一致的谈判策略，通过谈判解决美国关心的核与导弹问题，如果消除了这些威胁，美国就应该实现美朝关系的正常化，解除对朝鲜的经济制裁，采取积极措施为朝鲜提供机会；另一方面，一旦第一种政策行不通，美国要做好准备遏制这些威胁，保卫美国和盟国的安全。 实际上，美国对朝政策审议的结论是要求美国政府将朝鲜的导弹问题纳入讨论范围，采取连续一致的接触为主，遏制为辅的政策。从2000年美朝关系的大幅度改善可以看到，美国对朝政策的确出现了一些调整，这些调整也得到了朝鲜的善意回应，可惜美国的这一政策改变因为政府换届未能持续下去。 在解决导弹问题上，克林顿政府的政策基本上是不成功的。美朝之间的分期主要是朝鲜的导弹研发、部署以及出口。框架协议解决核问题之后，美朝从1996年4月21-22日就导弹问题开始第一轮谈判到2000年11月的第七轮谈判，美国希望朝鲜能够遵守《导弹及其技术控制机制》，在导弹射程、载荷和出口问题上有所节制，朝鲜则希望在导弹问题上的任何让步都能得到美国的经济补偿。美国曾表示，如果朝鲜在导弹问题上作出让步，美国可以解除对朝鲜的制裁。朝鲜则认为，解除经济制裁本是框架协议中美国应该履行的承诺，而美国在履行框架协议的消极政策更是让朝鲜大为不满，将导弹问题同框架协议相联系根本无益于问题的解决。谈判期间，朝鲜曾经作出一些让步，但没有得到美国的善意回应。1999年9月，美朝柏林会谈期间，朝鲜承诺在高级会谈存续期间朝鲜不会实验远程导弹，这种承诺后来又被重申；2000年7月19日，俄罗斯总统普京同金正日会晤期间，朝鲜曾提出终止导弹项目，但条件是对朝鲜导弹项目表示关切的国家（美国）应为朝鲜的卫星发射提供帮助。 朝鲜的这些积极倡议没有得到美国的善意回应，因此丧失了彻底解决导弹分歧的机会。直到克林顿总统任期结束，两国很有希望达成的导弹协议也没有显出曙光。 如果说克林顿总统执政时期美国对朝鲜的不扩散政策成败参半，那么布什就任总统后的对朝政策可以说完全失败。其实，布什在竞选期间所表述的军控和不扩散政策主张已经预示着美朝之间的不扩散问题将恶化而不是得到推进。布什就任总统后不是利用克林顿总统在任期间创造的良好气氛推进美朝之间导弹问题的解决，而是要重起炉灶。上任伊始就挑战美朝框架协议，置疑朝鲜是否履行了协议；随后中止了双边高层会谈。美对朝政策评估结束后提出了囊括朝鲜核、导弹和常规武器等所有问题在内的宏大谈判计划，侈谈朝鲜应该做出何种让步，不提美国应该有什么善意回报。布什政府更是在2002年的国情咨文中将朝鲜列为 “邪恶轴心”成员；同年3月的《核态势评估》报告将朝鲜列为可能使用核武器进行打击的国家。布什上任后的工作重点之一是反扩散，侧重强调强化美国自身实力，轻视同其他国家的合作，在不扩散问题上不是继续克林顿执政时期的制度建设，而是重视军事能力，低调处理外交手段。这些政策很容易被朝鲜解读为敌对政策，既是朝鲜作出让步也无济于事，毒化了两国间仅存的谈判解决分歧的良好气氛。再加上美国专注于处理伊拉克问题，忽视朝鲜发出的和谈信号。即是在助理国务卿凯利访朝之时，美国的态度仍然被认为是“自负和傲慢的”，这让朝鲜无法接受，因此才导致朝鲜重新实行边缘政策，将两国关系再次导向危机，框架协议难免成为第一个牺牲品。随后，朝鲜要求美朝双边谈判，美国要求多边谈判，两国难以找到共同语言，危机进一步恶化。朝鲜不仅在2003年1月10日宣布退出《核不扩散条约》，还于5月12日宣布废除《朝鲜半岛无核化协议》。这样，经过多年努力谈判签署的、能够制约朝鲜核能力发展的所有文件丧失效用，美国对朝鲜的不扩散政策宣告彻底失败。