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游说遇冷 美梦未醒
作者:樊吉社 来源:《中国新闻周刊》2001年第21期 时间:2001-11-01
游说遇冷 美梦未醒 樊吉社   继布什总统5月1日在美国国防大学系统阐述关于研发部署NMD的设想以来,5月中 旬美国又派出了庞大的游说团环游各国兜售NMD。这是新政府成立以来在NMD问题上采 取的最具有实质性的政策举动,但似乎没有多少收效。除了印度的积极表态和澳大利亚的积 极回应外,其他国家基本上是不冷不热地接待了美国的特使们。   也许意识到此行将会处处碰壁,白宫在特使们游说之前就表示,美国政府代表团的任务 不仅仅在于"说"上面,而是听取各方意见,不是"说教",而是"聆听";美国副国务卿 阿米蒂奇在日本也"谦恭地"表示是为了倾听盟国的想法而来日本的。美国进行这样一轮外 交攻势的原因恐怕没有白宫解释的那样简单。如果考察一下近期美国的政策行为和国际社会 的反应,不难看出美国游说NMD至少包括以下多个原因。 首先,布什政府在外交上的种种单边主义行动已经遭到国际社会的强烈反对,并在外交 上受到某种程度的"报复"。2月16日对伊拉克"禁飞区"以外的目标实施军事打击,这次 打击既没有获得联合国的授权,也没有征询其他盟国意见。3月份表示不遵守各国经过多年 努力达成的《京都议定书》,不履行温室气体减排义务。4月2日,美国海军"芝加哥"号核 潜艇在事先没有通告日本佐世保市当局的情况下擅自驶入佐世保港,无视美日之间的协定。 当朝鲜半岛"和风劲吹","阳光政策"日渐成效的时候,布什总统却排除了近期与朝鲜恢复 对话的可能,暗示对朝采取强硬政策。在发展NMD的问题上更是肆无忌惮,扬言退出二十 多年来维持战略平衡和稳定的《反导条约》。美国的骄横之气和傲慢自大不仅使欧洲感到吃 惊和失望,同样也引起了亚洲各国的强烈反对。美国也为此付出了代价,在人权委员会改选 的过程中,美国因为没有得到必须的票数而落选;在联合国麻醉品管理委员会的职位也因同 样的原因而丧失。国际社会强烈反对产生的后果迫使美国考虑尊重各国的意见,在NMD这 个极具争议的问题上采取谨慎态度。 其次,美国仍然顾忌盟国的立场。冷战时期以及冷战结束后,美国全球安全战略的基本 框架是同盟体系和集体安全原则。欧洲各国对NMD表示了不同程度的反对和担忧,美国不 得不照顾盟国的安全关切。同盟国在重大问题上的基本一致和凝聚力对于美国实施其安全战 略至关重要。通过必要的说服工作,力争盟国的认可或者同意,满足盟国的心理需求,避免 再受欧洲各国对其单边主义的指责。同样也不能排除美国还有战术性的考虑,例如,欧洲各 国对美国发展NMD的态度是有差别的,两个重要国家英国和德国的立场显然不同于其他盟 国,如果能够通过说服工作,即使不能分化瓦解欧洲各国的反对,至少可以减少阻力,获得 部分支持。   第三,此次游说还涉及具体的战略需要--利用盟国的军事基地。布什版本的NMD不 同于克林顿,他要建立的几乎是里根时代的"星球大战计划",不仅包括陆基、海基,还包 括空基和天基系统,覆盖范围也有美国扩大到盟国。如果美国真正需要建立这样的导弹防御 系统,它必须利用盟国的军事基地(尤其是助推段防御,它要求近距离进行拦截,部署在所 谓"导弹威胁"来源的附近是防御系统起作用的必须要件),如澳大利亚的基地和英国的雷 达通讯中心,为此同这些国家进行协商显然是必须的,游说目的就在于说服盟国同意将部分 导弹防御组件部署在盟国的领土上。 第四,争取道义支持。国际社会指责美国采取单干的方式,根本不顾其他国家的反对, 游说团的另一个功用在于弥补这个欠缺,先做说服工作,如果得不到同意,再单干也不迟。 这样美国就可说它已经做了必要的说服工作,从而将道义责任推给其他国家。 美国特使们的这次游说显然并没有达到上述目的,从各国仅选择同层级的官员同美国特 使们会谈就可以看出他们对美国的这次外交攻势"不够热情",会见后各国发言人的表态从 模糊暧昧到表示理解,多数语焉不详,只有澳大利亚和印度给予了积极回应。各国的冷淡自 有各自不同的原因,总的来看,这些原因仍然存在一些共性。 第一个也是最重要的一个原因是国际舆论的导向。新政府启动以来的种种外交举措折射 出美国的霸道心态及单边主义作风,反映出冷战结束以后美国在数量优势下的傲慢。国际社 会一直担心由共和党领导的美国政府是个孤立主义的政府,现在看来它更可能是一个单边主 义的政府。对此,国际社会难免对美国抱有恶感,世界各国酝酿的反美情绪绝不是源于某个 孤立的问题,而是美国无视其盟友合作、在全球问题上只考虑本国利益、采取好斗和傲慢政 策的结果。美国落选人权委员会和麻醉品管理委员会之后,国际社会并没有表示多少同情, 更多是幸灾乐祸,这已经表明了人心的向背。美国四处推销NMD不能得到各国积极回应自 在情理之中,更何况NMD所产生的可能后果将是出乎意料的严重呢! 第二是各国实际的安全关切以及对NMD的理解。对于美国发展NMD和TMD的理由 --对付所谓"流氓国家"的远程打击能力和"意外以及未经授权的导弹发射",世界各国 不能理解拥有超强威慑能力和军事投射能力的美国竟然会担忧这种莫须有的"导弹威胁"。 欧洲盟国不能相信美国面临的威胁真有那么严重,它们认为美国现在是用技术手段来解决本 来属于外交领域的问题。即使真正存在一些导弹威胁,也可以通过加强国际防扩散机制,出 口管制等谈判磋商合作方式解决这类问题,而不是部署一个国际社会无法接受的NMD。其 实美国的战略家们也不相信所谓的"导弹威胁",这在中央情报局的《国家情报估计》中有 明显的反映。世界各国在冷战以来的五十多年中已经习惯了传统的威慑理念,现在美国却要 建立新的游戏规则,并从能力上损害其他国家威慑能力的可行性,不仅其他国家无法接受, 美国国内也存在较强的反对声音。如果美国一意孤行发展NMD,其后果显然是难以预计后 果的军备竞赛,多年的和平环境将因此受到严重破坏。   从地缘政治上讲,欧洲和亚洲各国面临的安全形势迥异于美国,历史已经证明,受到两 洋保护的美国基本上不会受到战火的侵扰,而欧亚各国面临复杂的地缘政治关系。就欧洲来 说,俄罗斯对NMD的反应将是欧洲各国最大的安全关切,俄因为NMD做出的任何军事反 应均对欧洲的安全产生负面影响。冷战史已经给欧洲各国上了一课,任何时候美俄关系的恶 化都将直接投射在欧洲的地缘安全上。美国声称要放弃《反导条约》,俄罗斯则明确表示它 可能放弃它签署的一切军控条约,甚至恢复发展多弹头分导再入运载工具、恢复部署中短程 导弹。欧洲当然有理由担忧NMD的恶果,俄罗斯不同美国妥协,欧洲的担忧就不会停止。 另外,欧洲各国没有美国保守派对NMD的执著和狂热,它们对NMD的技术风险看的 更清楚,对一个不成熟的导弹系统的脆弱性有着比美国更清楚的了解,它们的谨慎显然是明 智的。欧洲的担忧还包括:美国会不会因为NMD给它们目前的安全状况带来麻烦。如果美 国通过部署NMD获得了"固若金汤"的保护,目前这种单边主义做法是否会收敛、会有所 克制?按照最坏情况的估计,美国得到了保护之后,它对欧洲的安全承诺能否在紧急状态下 得到兑现?再者,如果任何国家同美国发生冲突,NMD自身也容易成为打击对象,那么盟 国领土上部署的NMD组件自然是打击目标,因此使得欧洲自身难保。当然,欧洲各国目前 的态度仅是因为NMD在政治和外交上尚存许多不确定性,如果美国决意要部署并对欧洲各 国施加压力,欧洲各国的态度发生根本性改变并非不可能。 对于亚洲各国情况又有所不同。中国已经明确表示反对美国发展导弹防御系统,因为它 对中国的战略威慑能力构成实际的负面影响。如果部署NMD成为事实,中国不可能坐视不 管,由此产生的后果亚洲不能不慎重考虑。韩国反对NMD并非最近的事态,因为它涉及到 朝鲜的反应。朝鲜半岛缓和势头正劲,韩国自然不希望因为美国部署NMD和TMD导致美 朝关系恶化,从而影响朝鲜半岛的安全形势。对于日本,如果说此前它同美国在TMD上合 作是基于"专守防卫"的原则,现在布什总统要把导弹防御网扩大到全世界,日本再就导弹 防御系统积极合作就意味着突破日本宪法中不允许日本行使集体自卫权的限制。   印度积极回应美国的游说是典型的政治机会主义。1998年5月,印度率先进行核试验之 后,南亚次大陆的形势一度紧张。印度因此受到了国际社会的谴责和要求它签署《核不扩散 条约》和《全面禁止核试验条约》的压力,美国还因此对印度实施制裁。现在美国发展NMD 在世界上倍受指责,印度表示支持以便制造"患难见真情"的气氛。一方面,印度期望获得 美国对它的重视,缓解对它的道义压力,另一方面也不排除印度借机加强美印关系,捞取实 利,换取美国解除制裁并向印度提供先进的武器或者军事技术的可能。但事实上,在美国发 展NMD的问题上,印度的立场并没有太大影响,它表明的只是一种姿态而已。澳大利亚的 支持对美国比较有利,但这种支持还包括希望美国在《全面禁止核试验条约》采取积极负责 的行动。另外,澳大利亚的民间组织和在野的工党强烈反对政府支持NMD。 总之,美国此次游说虽然抱有各种复杂的目的,但其收效非常有效。可以预计,美国的 说服工作仍然会继续下去,同样,国际社会的反对也不会因此偃旗息鼓。在NMD问题上, 美国还有很长的路要走。
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