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从中国PNTR审议看国会立法程序
作者:袁征 来源:《美国大观》2000年第11期 时间:2000-11-01
从对华PNTR审议看美国国会立法程序 一、“永久正常贸易关系”问题的由来 1974年底,美国国会通过《1974年贸易改革法》(Trade Reform Act of 1974),简称1974年贸易法。其中的“杰克逊—瓦尼克修正案”规定:如果“非市场经济”国家要获得最惠国待遇(Most Favored Nation Statue,简称MFN),就必须满足两个条件:其一是同美国达成相互给与最惠国待遇的互惠条款协定,并得到国会批准;其二是必须满足自由移民的条件。依据这一修正案,美国政府将对有关国家的最惠国待遇进行一年一度的审议。最惠国待遇问题的出现实际上是冷战时期的产物,但是这种影响却延续到冷战之后。 “杰克逊—瓦尼克修正案”适用于所有“非市场经济”国家, 因此中国和其他社会主义国家在与美国签订贸易协定时也就必然受到该修正案的约束和限制。中美两国于1979年建交后签署了中美贸易关系协定,决定双方相互给予最惠国待遇。不过,美国方面还是依照1974年贸易法中的有关规定,坚持对中国最惠国待遇实行年度审议。 1989年后,美国国会不断通过决议反对给予中国最惠国待遇或对其附加条件,力图利用贸易问题向中国施加压力,从而使最惠国待遇问题成为影响两国关系的重大政治问题。不过,美国国内在经过了激烈的争吵之后,最终每年都延长了中国的最惠国待遇。为了不使民间误解“最惠国待遇”这一用词、而误以为是美国给予中国的“恩惠”,1998年7月,克林顿总统签署一项税收改革法案,将“最惠国待遇”的提法改为“正常贸易关系” (NTR)。 在此期间,中国在过去的10年间一跃而成为美国的第四大贸易伙伴。根据美方统计,1999年,中美两国贸易总额接近950亿美元,今年上半年也已经达到506亿美元。 1999年11月15日,中美两国就中国加入WTO达成双边贸易协议。根据此协议和世界贸易组织的有关规定,中国在市场准入等方面作出的承诺只有在中美建立永久性正常贸易关系后才能生效。也就是说,美方必须放弃年度审议中国贸易地位的歧视做法,给予中国PNTR,否则中美贸易协定将不能自动生效,美国也就难以在进入中国市场上抢得先手。不仅如此,美国国会是否给予中国永久性正常贸易关系已经影响不了中国加入世界贸易组织的进程。 在这种情况下,给与中国永久性正常贸易关系地位就摆到了美国政府的议事日程上来,而这必须取得国会的支持。现在,美国参众两院已经通过了相关法案,将递交克林顿总统签署。这里,我们不妨从这一法案的立法进程来了解一些美国国会的立法程序。 二、从PNTR的立法进程看国会立法程序 关于中国PNTR的审议,主要经历了以下几个阶段: 1、向国会提出议案 2000年3月8日,美国总统克林顿向国会提交了给予中国永久性正常贸易关系地位的议案。在国会内部,通常会有议员分别在在参众两院正式提出议案,要求审议。 2、相关委员会对于提出的议案进行审议 在议案提出后,会提交相应的委员会进行审议。委员会下属的小组委员会将举行听证会,就审议的问题听取各方的意见和建议。小组委员会进行讨论后会提出经过修正后的法案,交全体委员会讨论通过。 就PNTR而言,由于属于贸易问题,通常会分别递交参议院的财政委员会和众议院的筹款委员会审议。这两个委员会分别是参、众两院负责贸易立法的机构。3月23日,参议院财政委员会主席、共和党人罗斯和资深民主党议员莫尼汉,在参院联合提出这项提案,并就此举行听证会,正式启动此议案的立法程序。这个法案被认为是美国自1993 年签定北美自由贸易协定以来有关贸易问题的最为重要的立法。此前,早在2月16日,众议院筹款委员会已经就美中两国签署的中国加入世界贸易组织协议举行听证会,美国贸易代表巴尔舍夫斯基和多名众议员在听证会上呼吁众议院批准给予中国永久性正常贸易关系地位。 5月17日,美国参议院财政委员会以18票对1票的压倒性多数,通过了PNTR议案。其后不久,众议院筹款委员会也以34票对4票通过同样的议案。 委员会的立场非常关键。首先,如果委员会对于讨论的议案不加以通过,这项议案就有可能被封杀;其次,委员会的态度会直接影响到全院大会上议员的立场。因为在许多议员的眼里,委员会的成员通常是相关问题的专家,由此相关委员会的态度会为他们的立场指明方向。通常而言,委员会大比例票数通过的议案通常会在全院大会上获得支持。相反,即使议案被委员会提交全体议员审议,但是由于委员会提出否定的意见,那么在全院大会上获得通过的可能性也不大。 3、众议院大会讨论通过议案 在全院大会讨论之前,众议院大会将首先对规则委员会提出的议案进行讨论和表决,确立议案审议程序的规则。然后,持支持和反对立场的议员会按照时间的分配进行辩论。在进行一番唇枪舌剑的辩论后,全体议员对议案进行投票表决。 5月22日,美国众议院就是否给予中国永久性正常贸易关系地位(PNTR)的投票程序展开辩论和表决。5月24日,众院以237票对197票通过了对华永久正常贸易关系议案。 4、在众议院通过议案后,参议院则会加以审议。相反,如果众议院没有能够通过,这项议案就会胎死腹中。 6月7日,美国参议院财政委员会决定接受众议院不久前通过的对华永久正常贸易关系议案,并要求参院尽快召开全体会议,讨论批准这项议案。 7月27日,参议院以86对12票通过一项议案,决定于9月5日开始就对华PNTR问题进行辩论。这一动议是参议院多数党领袖洛特在白宫和商界的双重压力下提出的,其顺利通过使得参院不会出现久拖不决的局面。 9月5日,参议院就该议案展开全面辩论,并对有关修正案陆续进行表决。9月19日,参议院以83票对15票的压倒性多数通过了给予中国永久正常贸易关系法案(PNTR)。根据这项法案,在中国加入世贸组织后,美国将取消对华贸易年度审议,与中国建立永久正常贸易关系。 在众议院通过的议案中,附加了一些与贸易无关的条款,如国会和行政部门共同设立中国委员会,监督中国人权纪录,并每年向国会与总统提交报告等等,企图干涉中国内政。在参议院就此议案审议时,少数参议员为了阻挠议案通过,连续抛出了25个修正案,试图进一步将对华贸易与人权、台湾、武器扩散等问题挂钩。参议院经过多次表决,否决了18项修正案,其余修正案均被迫撤回或被搁置,这为从法律上最终确立对华永久正常贸易关系扫除了障碍。 如果参议院对于众议院的议案有异议并提出了修正案,那么参众两院就会组成一个特别协调委员会进行商谈,然后将达成共识的议案再次交付众议院和参议院通过,才能递交总统签署。如果出现这样的局面,形势就会变得较为复杂。此次,参议院否决了多项修正案,通过了和众议院相似的议案,决定给与中国永久性正常贸易关系,从而使得立法进程相对简单化。 总统在收到国会通过的议案后,有两种选择:或者签署而使得其成为具有法律效力的文件,或者加以否决。如果总统对于国会通过的议案不满意,他就可以使用否决权加以否决。国会要推翻总统否决的话,就必须分别在参众两院以2/3的多数再次通过此议案。就中国永久性正常贸易关系的议案而言,克林顿总统已经在10月10日加以签署,从而使得这一问题有一个终结。 实现美对华永久正常贸易关系符合中美两国人民的根本利益,对中美两国关系的健康发展,也具有重要意义。美国有人甚至认为,国会最终通过该法案是中美关系的一个转折点,能够与尼克松总统1972年的历史性访华相媲美。
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