中美军控：合作与分歧、动因与趋势 樊吉社 　　冷战时期，军备控制并不是影响中美关系的重要因素，这主要取决于当时的国际安全环 境。二战结束到冷战结束的近半个世纪中，国际裁军和军备控制基本上是以欧洲为中心，以 核武器控制为主要内容，以美苏之间的双边斗争为主要形式展开的。 中国基本上处于国际 军备控制机制之外，即使存在对军控的介入，也主要限于多边领域，借助国际论坛陈述中国 的军控政策主张。在七十年代中美关系缓和之前，两国在军控领域的互动限于美国对中国的 核讹诈、中国反对美国限制中国发展独立的核力量；双边关系缓和之后，两国出于共同的战 略需求在军事领域发展过有限的合作。八十年代末，中美军事合作随着中苏、美苏关系的相 对缓和而逐渐消退，两国在地区性和全球性军控问题上的分歧日渐突出。 　　冷战结束后，军控问题在中美关系中的作用稳步上升，并成为导致双边关系起伏跌宕的 重要因素。美国在冷战结束后调整了军控政策优先顺序，从冷战时期集中关注限制和削减战 略武器调整为首要关注大规模杀伤性武器及其技术的扩散，更加关注扩散造成的威胁，侧重 防止扩散，甚至主张反扩散。同时，由于国际格局出现了新的变化，解决一些全球性和地区 性问题美国也需要其他国家的参与和合作，美国还在军控领域推动、支持多边军控机制的建 立和扩大。 与此同时，中国的政治经济体制改革获得了较大的成功，国力逐步增强并对地 区安全和国际安全形势具有较强的辐射力，中国选择了逐步融入国际军控和裁军机制的道 路。因此，两国在军控领域的互动日趋增多，这种互动就表现为有效合作，又表现为根本分 歧，合作与分歧并存。军控问题从此成为持续影响双边关系的要素。 　　 　　中美在军控领域的合作与分歧 　　 　　近十年来，中美两国在军控领域的互动超出了以前任何时期的规模，其良性表现就是两 国在全球层次、地区层次和双边层次的合作。 在全球层次上，两国的合作主要体现在巩固原有的并建立新的国际军控机制。 　　1995年，《核不扩散条约》缔约国召开审议和延期大会，此次大会关系到条约能否无限 期延长。中美两国利用各自的地位和影响动员与会国家支持条约无限延期，中国说服了不结 盟国家提供了条约无限延期的必要支持。 2000年4月底，《核不扩散条约》成员国再次召 开审议大会。由于1998年5月印巴相继进行了核试验，1999年10月美国参议院拒绝批准 《全面禁止核试验条约》、发展反导系统并试图修改或放弃《反导条约》，《核不扩散条约》 无限期延长后的第一次审议大会因此无法达成任何共识而告失败的可能性非常大。虽然中美 之间因为中国驻南使馆被炸而中止了安全领域的对话，但为了共同的利益，两国仍然进行了 外交接触，协调两国在审议会上的政策立场，保证了审议大会的成功。 　　《全面禁止核试验条约》的谈判也是两国合作的例证。尽管从事的核试验次数最少，中 国仍然明确表示支持国际军控和不扩散机制的加强。经过多次谈判，1996年7月中美就现 场核查机制达成共识，为最终达成条约扫除了障碍，从而保证了该条约得以在1996年内完 成谈判并开放供各国签署，中美还第一批签署了该条约。 　　在其他条约的谈判中，中美也进行了有效的合作。1998年6月底，中美两国同意尽早 批准"地雷议定书"，并敦促其他国家批准该议定书；同意在裁军谈判会议支持尽快成立特 委会，推动会议就"禁止转让/出口杀伤人员地雷"开始谈判。双方还表示完全支持《生物 武器公约》的宗旨和目标，在公约议定书的谈判中加强合作，促进议定书早日达成结果。 　　地区层次上的有效合作主要体现在处理朝鲜核问题和印巴核试验问题上。 　　1994年初，因为朝鲜核设施的核查问题，美朝之间爆发几乎导致第二次朝鲜战争的核 危机。危机出现后，"中方以自己独特的方式作朝方工作，并敦促有关各方谨慎行事，相互 照顾彼此关切，避免采取过激言行使局势失控。在中方的反复劝说下，美朝举行了双边谈判， 并着力通过磋商与谈判解决问题。" 最终美朝通过谈判《美朝框架协议》，化解了一次可能 爆发的冲突。此后，中美又在四方会谈中继续了这种有益的合作，推动朝鲜半岛的无核化进 程；即使中美关系因为炸馆事件出现恶化，两国就朝鲜问题的磋商也没有中止。 　　1998年5月，印巴相继进行了数次核试验，中美两国迅速做出反应。两国首脑和外长 通过热线电话协调政策立场，共同倡议召开安理会五大常任理事国外长会议。安理会召开会 议后通过了中美就南亚核试验发表的联合公报，这就是1172号决议，它成为处理南亚问题 的指导性文件。1998年，克林顿总统访华期间，两国再次重申了对南亚核和导弹问题的关 注。 　　在双边层次上的合作主要是核与导弹问题。从九十年代初至今，两国在导弹出口标准的 问题上持有不同看法，导弹扩散问题一直是双边磋商的主题。1992年2月，中国政府承诺 遵守《导弹及其技术控制制度》当时的准则和参数，1994年10月，中方重申了这一承诺。 1998年，克林顿总统访华后，中国表示将"积极研究"加入《导弹及其技术控制制度》。两 国在导弹出口标准上达成部分共识。 　　在核不扩散领域，中国陆续通过了若干与核有关的出口管制条例，并做出了进一步加强 对双用途材料出口控制的承诺。基于在核不扩散领域的共识，1998年两国启动了搁置了十 多年的《和平利用核能合作协定》，为以后在核能合作领域的合作奠定了基础。同年，两国 还就核武器互不瞄准问题达成协议，这是两国为建立信任机制迈出的重要一步。 　　总的来看，冷战结束后中美在军控领域的合作取得了较大成就，全球层次的合作比较显 著，地区层次上也有比较有效的合作，双边层次上实质性的合作比较有限，没有出现重大突 破，但为以后的发展奠定了一定的基础。 　　尽管两国在军控领域有过比较成功的合作，两国间的分歧并没有因此而减少。对比中美 在军控领域的合作来看，两国的分歧主要分布在全球层次和双边层次上。 　　在全球层次上，两国对核武器的使用持有不同看法，并采取了不同的政策。中国第一次 核试验后就明确承诺不对其他国家进行"核讹诈"。此后，中国还承诺在任何时候、任何情 况下不首先使用核武器，并无条件不对无核国家或者无核区使用或者威胁使用核武器。中国 多次倡议核国家缔结互不首先使用核武器的国际条约；1995年4月5日，中国重申无条件 向所有无核国家提供"消极安全保证"和"积极安全保证"。 中美两国就不首先使用核武器 进行过多次磋商，但美国不相信此种承诺的有效性，认为不首先使用和安全保证无法进行核 查，因此一直拒绝做出同样的承诺。1997年美国关于核战略的总统指令仍主张在遭到生化 武器的袭击的情况下，使用核武器进行报复。 对于何时缔结一项禁止生产核武器用裂变材料的国际公约（简称禁产公约），两国也持 有不同的立场。中国赞同缔结这样一项条约，但同时认为，美俄继续谈判削减核武器并谈判 缔结一项防止外空武器化的条约应该优先于禁产公约的谈判。美国则反对为禁产公约的谈判 设置前提条件。中美两国均具有影响军控条约谈判进程的能力，双方在禁产公约与防止外空 军备竞赛条约孰先孰后问题上的立场难以协调，两项条约的谈判难以在短期内取得进展 　　美国研发并考虑部署战略导弹防御系统是近年来中美之间存在严重分歧的问题。美国声 称发展导弹防御系统是为了对付所谓"胡作非为"国家的不对称导弹威胁以及意外的、未经 授权的导弹发射。未达到部署导弹防御系统的目的，美国要么修改、要么放弃冷战期间美苏 缔结的《反导条约》，而该条约是当前有核国家维持战略平衡和稳定的重要基础。虽然中国 不是条约缔约国，但中国认为该条约在冷战后实际上具备了维护全球战略稳定的意义，因此 强烈反对美国发展战略导弹防御系统并修改或放弃该条约。尽管美国一再表示战略导弹防御 系统并不针对中国，但导弹防御系统涉及的不仅是战略意图而且关切战略能力。中国的核武 器纯粹属于防卫性质的，是最低限度的核威慑；一旦美国决定部署国家导弹防御系统，中国 有限的威慑能力必然受到严重影响。虽然现在美国表示不针对中国，如果中美关系恶化，战 略意图调整，美国具有的导弹防御能力将使得中美之间不对称的威慑更加失衡。自从美国开 始加快导弹防御系统的研发，中国一直同国际社会一起反对美国破坏战略平衡。双方的分歧 在于战略观念上的根本差异。迄今为止，两国仍然没有就此问题展开实质性的磋商。 双边层次上的分歧体现在中国在军控问题上的政策与美国对台军售的关系。 　　首先，首脑互访后，两国在不扩散问题上的立场有所靠拢，中国也承诺中止同伊朗的合 作，此后中国陆续制定了一些出口管制方面的法规和条例。中国期望在军控和不扩散方面的 合作能够换来美国在售台武器上的克制，但美国并没有因此而有所克制。 　　其次，美国将售台武器的数量与质量、是否向台湾提供战区导弹防御系统与中国在沿海 的导弹部署挂钩。1999年初，美国国防部长的一份报告指出中国正在加快部署可移动短程 弹道导弹M-9和M-11，增建和扩建导弹基地，并据此判断目前部署的200枚短程导弹将在 2005年迅速增至650枚。 此后双方的磋商中，美国一直强调售台武器的数量和质量将和沿 海导弹部署相联系，敦促中国部分撤走或者减缓导弹部署。美国还表示是否向台湾提供导弹 防御能力与中国解决台湾问题的方式相联系。但中国认为，台湾问题是中国内政，如何解决 美国无权干涉，反对美国向台湾提供TMD、部件、技术或援助，也反对以任何形式将台湾 纳入战区导弹防御系统。 　　 　　中美在军控领域合作与分歧的动因 　　总的来看，冷战结束后中美在军控领域的合作成就显著，其中朝鲜核问题的解决、《不 扩散核武器条约》的无限延期、《全面禁止核试验条约》的达成、南亚核试验问题的处理被 称为两国合作的"四大典范"。促成两国在军控领域有效合作的动因大致包括以下几点： 　　首先，国际社会基本上确立了防止核扩散的共识，中美两国接受并支持这一原则。冷战 结束后的国际环境迥异于冷战时期，除非一国的核心安全利益受到威胁，使用核武器基本上 成为国际道义所不能容忍的事情，防止核武器扩散是国际社会的基本目标。防止核扩散的关 键在于确保有核国家不再增加、继续削减冷战时期遗留的战略武库、全面停止并禁止核试验。 美国是防止核扩散的积极推动者，中国也逐步加入了防止核扩散的进程。两国在防止核扩散 问题上的共识强有力地推动两国在朝鲜核问题、南亚核试验问题、无限期延长《核不扩散条 约》和《全面禁止核试验条约》问题上进行了成功的合作。在《化学武器公约》和《生物武 器公约》问题上的合作同样基于国际社会在防止生化武器扩散问题上存在的基本共识。 　　其次，加强地区军控、防止地区安全形势的恶化是两国共同利益所在。美国的实力决定 了它所界定的安全利益无处不在；中国当前的实力以及在国际社会中的地位决定了中国界定 的安全利益主要涉及周边地区。两国在朝鲜半岛和南亚地区的核扩散问题上存在共同利益， 美国不希望南亚和朝鲜因为发展大规模杀伤性武器进一步恶化该地区安全形势，这些地区获 得大规模杀伤性武器同样不符合中国的安全利益。推动美朝签署《美朝框架协议》，敦促印 度和巴基斯坦签署签署《全面禁止核试验条约》和《核不扩散核条约》符合两国安全关切。 因此，尽管两国处理地区军控问题的方式存在差别，但两国仍然在两个地区的军控问题上进 行了有效的合作。 　　其三，中国通过"战略学习"逐步融入国际军控机制和中美关系大局的顺利发展是促成 两国就军控问题进行合作的第三个因素。冷战时期的国际安全形势决定了中国或主动或被动 地被排除在国际军控机制之外，八十年代中国尝试性地介入国际军控进程。"战略学习"为 中国融入国际军控机制、更好地维护国际安全形势的稳定和保卫国家安全利益奠定了基础。 经过多年的互动，中美在军控领域逐渐达成了部分共识，这是两国在军控领域合作的前提， 而中美关系大局的顺利发展为两国的合作提供了条件。例如，1997和1998年两国首脑的互 访前后，中美之间确立了"致力于发展建设性战略伙伴关系"的大方向，双边关系的发展极 大地鼓励了双方在军控领域的合作，互访前后两国就军控问题的合作超过了任何时期。 　　促成两国就军控问题合作的原因比较明显，与此相对应，导致两国产生分歧的原因则复 杂多样。从近年来两国在军控问题上的政策来看，这些原因大致可以归结为以下几点。 　　第一，由于历史和现实的原因，两国缺乏互信，难以建立稳固的常设军控磋商机制。中 美之间的军控磋商不同于美俄之间，经过了冷战时期的较量，美苏（和冷战结束后的美俄） 积累了丰富的军控经验，建立了较为成熟的常设军控机制，尤其是危机管理机制。而中国只 在晚近时期才逐步介入国际军控机制，两国所处的地缘战略环境以及两国不同的意识形态决 定了两国在大战略问题上的冲突特性。双方的互信难以建立，因而两国的安全政策比较容易 被解读为相互针对对方，从而产生过头恐惧。 　　例如，随着中国综合国力逐步加强，长期以来被搁置的军事现代化逐渐提上议事日程。 适度的军事现代化是当前中国安全利益的需求，但美国认为中国的共产主义意识形态决定了 中国走向的不确定性，一个不确定的大国加强其军事实力必然造成地区安全形势的复杂化， 并挑战美国在亚太地区的安全利益。美国希望在维持同该地区各国的军事同盟和准军事同盟 关系的同时通过各种手段将中国纳入国际军控机制，约束中国军事能力的强大，应对中国可 能带来的挑战。中国则认为，军事现代化并不会危及当前的地区安全形势，也不是针对美国， 相反，在苏联解体的情况下美国仍然维持在亚太地区的驻军，加强同亚太各国的军事和准军 事同盟，研发并考虑部署新型武器系统明显具有遏制中国的意图。美国试图将中国纳入国际 军控机制显然是军事遏制中国的重要手段。 　　双方的相互疑惧决定了两国在一些军控问题上截然不同的政策。比如，中国期望美国在 不首先使用核武器和安全保证问题上做出承诺，美国认为此种承诺无法核查，不具有可信性， 因此拒绝做出承诺。美国声称发展导弹防御系统是为了对付所谓"流氓国家"的远程打击力 量，中国则认为导弹防御系统将损害中国的战略威慑能力。 　　第二，中美两国介入国际军控机制的程度不同，参与国际军控的成本和收益不同，由此 决定两国对待国际军控机制的不同态度。正是由于中国只在晚近时期真正介入国际军控，而 基本的国际军控机制已经成型，中国没有参与这些机制的建立，这些机制就不可能完全照顾 中国的安全关切，中国是否加入这些机制，就面临成本和收益的计算。对于国际社会普遍接 受的多边国际军控机制，尽管不曾参与机制的制定，中国仍然采取了融入政策，因为从长远 来看，中国能够从中获益，比如《核不扩散条约》。但对于一些局部的、少数国家制定的军 控协议，中国只能有选择地表示支持，例如美苏冷战期间签署的《反导条约》。相反，对另 外一些军控协议，例如西方发达国家之间的《导弹及其技术控制制度》，中国认为该协议不 能完全照顾中国的利益关切，因此采取了比较谨慎的政策。两国从现有国际军控机制中获益 不同，两国在导弹不扩散等问题上存在分歧也就难以避免。 　　第三，两国处理军控问题的方式存在较大差别。总的来看，中国主张采取政治手段，通 过协商、谈判方式解决各国间存在的分歧，而不是采取施加压力、进行制裁的对抗手段。美 国则主张综合利用包括协商、谈判、施压、制裁、许诺酬赏、威胁使用武力等"胡萝卜加大 棒"的各种手段解决当前面临的军控和不扩散问题。例如朝鲜半岛的军控问题，中国认为美 朝应该通过谈判解决对朝鲜的制裁，消除双方的敌意，籍此解决朝鲜的核与导弹问题。美国 则认为，如果朝鲜不冻结并解除其核设施，中止并取消导弹研发，美国将继续施加压力、维 持制裁并发展导弹防御系统应对朝鲜的"大规模杀伤性武器构成的威胁"。 　　第四，中美两国对一些安全问题的认识不同。例如，台湾问题与中美军控的关系，中国 认为台湾问题属于中国的内政，采取何种手段解决并不涉及地区安全；美国则认为，台湾问 题属于地区安全问题，中国采取的解决方式、在沿海的导弹部署关系到地区安全形势的发展 前景，美国有必要将中国解决台湾的方式与售台武器的数量和质量联系起来。对此问题的认 识分歧导致两国将军控问题相互挂钩。美国将售台武器，其中包括是否向台湾提供导弹防御 能力，与中国的沿海导弹部署相联系。如果中国减少针对台湾的导弹压力，美国就不会向台 湾提供导弹防御能力。中国则将美国售台武器的政策与中国对军控问题的政策挂钩，美国在 售台武器上的克制是中国同美国合作的重要条件。美国还认为双边关系应该同军控问题脱离 开来，中美关系的状态不应影响两国在军控领域的磋商；中国则认为，中美关系大局的状态 将直接影响两国就军控问题合作的质量。 　　中美在军控领域合作与分歧的走势 虽然两国在过去的十年中就军控问题有过较好的合作，但美国政府出现了淡化这种合作 意义的倾向，而且以往的一些合作具有偶发和暂时的特点。随着美国新政府采取更为强硬的 军控政策，重视单边行动，忽略多边合作倾向加强，两国今后的合作势头受阻的可能较大， 合作的空间有限。 　　在防核扩散问题上，国际社会既存的共识使得未来双方在此问题上的合作意义淡化。美 朝之间的核问题已经通过《美朝框架协议》确立了解除朝鲜核设施的基本原则，虽然协议的 执行过程仍然可能充满变数，但这个问题逆转的可能性不大。目前看来，两国对待南亚核问 题的政策已经出现较大差别，美国很可能放松对印巴的制裁，默认印巴已经成为有核国家的 现实，中美进一步合作协调立场的可能较小。在防生化武器武器扩散方面，两国立场的协调 也不过是例行磋商，新的合作潜力不大。 　　在合作前景并不看好的同时，两国现存的分歧不但没有缩小的可能，反而可能增大。 　　两国建立互信的努力在克林顿政府时期取得了有限的成效，布什就任总统以来的政策倾 向预示着此种努力有可能中止。如果互信无法确立，两国在战略深层仍然会相互防范和限制， 军控领域存在的潜在对立和实质性对立将凸现出来。 从既往美国在不首先使用核武器和安全保证问题上的政策来看，美国不可能做出中国政 府期望的承诺。相反，布什政府有意深度削减战略武器并降低战略武器的战备状态，如果美 俄在此问题上取得突破，美国有可能向中国施加压力，期望中国也加入核裁军和军控进程。 中国非常有限的战略核能力决定了中国不可能在战略威慑能力无法确保的情况下做出核裁 军和军控的承诺。 两国在不扩散导弹问题上的对立仍然可能维持下去。虽然中国在导弹扩散问题上做出了 一些承诺，也曾表示"积极研究"加入《导弹及其技术控制制度》，但美国在售台武器和导 弹防御问题上的政策让中国难以接受，两国虽努力寻求突破，但这个过程可能充满不确定性。 在战略领域，两国在导弹防御系统问题上截然相反的政策立场预示着两国的潜在对立可 能加大。导弹防御系统实质上意味着基本安全战略理念的变化，基于"相互确保摧毁"威慑 理论被美国认为不能反映冷战后国际安全环境的现实，需要通过削减战略武器同时建立某种 规模的导弹防御系统替代"传统的安全观"。这种转变显然有利于具有超强政治经济军事实 力的美国，对于中国这样处于发展过程中的地区大国不利。虽然中国以及世界上的其它主要 国家通过国际政治舞台表达了反对的声音，但美国现在有一股强大的势力要求推进导弹防御 计划，并且从相当程度上得到了国内某种情绪的呼应。 　　中俄等国家的反对在何种程度上阻止或迟滞美国的导弹防御计划，仍然难以确定。经过 2001年6月克林顿总统对俄罗斯的访问和2001年布什总统和普京总统热那亚八国首脑会晤 之后的磋商，美俄在导弹防御系统问题上的矛盾有些缓解。如果按照双方的声明，美俄将战 略武器的削减与导弹防御系统挂钩，从而修改了《反导条约》，中国的不利地位将进一步恶 化。 　　中美将军控问题相互挂钩的现状仍将持续下去。比如，中国将美国售台武器的数量与质 量同中国在军控与不扩散问题上的政策态度挂钩；美国将是否向台湾提供导弹防御能力同中 国在沿海省份的导弹部署挂钩；中国将是否加入《导弹及其技术控制制度》同美国是否向台 湾提供导弹防御能力挂钩；中国在《禁产公约》谈判问题上的政策同外空非武器化谈判挂钩。 这种相互挂钩的状况使得两国在军控领域的分歧难以取得进展。 　　尽管中美在军控领域的分歧存在加大的可能，但仍然存在松动分歧的可能，前提是双方 调整各自在军控问题上的政策，相互照顾对方的安全关切。比如，对于导弹防御问题，中国 接受美国发展导弹防御系统对付不对称威胁的需要，美国则依照其不针对中国的政策，同中 国磋商，相应限制部署的导弹防御系统潜在拦截能力，允许中国适度的军事现代化需要，保 证中国的威慑能力不致受到重大损害。这样，即使美俄就导弹防御系统达成妥协，确立新的 威慑理论框架，中国不至于再次被排除在外。另外，美国放弃在海峡两岸搞军力平衡，慎重 考虑是否向台湾提供导弹防御能力，中国相应地调整在导弹不扩散问题上的政策，放缓美国 声称的"在沿海的导弹部署"。只要双方均作出部分政策调整，开辟新的合作领域，增信释 疑，缩小分歧，两国在军控领域对抗的可能性才会逐步减少。 潘振强 主编：《国际裁军与军备控制》，国防大学出版社，1996年版，第410页。 参见拙文《影响冷战后美国军控政策的若干因素》，将刊于《世界经济与政治》2001年第9期。 Evan S. Medeiros: Rebuilding Bilateral Consensus: Assessing US-China Arms Control and Nonproliferation Achievements, The Nonproliferation Review, Spring 2001, p.132. 《中美两国元首关于杀伤人员地雷问题的联合声明》，《中美两国元首关于〈生物武器公约〉议定书的联 合声明》，《人民日报》，1998年6月28日。 王晓琳：《中美在军控、裁军与不扩散领域的合作：成就与经验教训》，提交第三届中美军控、裁军和不 扩散研讨会的发言， 2000年9月13-15日。 中国国务院新闻办公室：《中国的国防》，1998年7月，第157页。消极安全保证是指承诺不对无核国家 使用或者威胁使用核武器；积极安全保证是指在无核国家遭受使用核武器的侵略和威胁时，有关方面向其 提供援助。 转引自David Shambaugh：Sino-American Relations：Cooperation and Competition， article submitted to the Third Sino-US Arms Control，Disarmament and Nonproliferation Conference，Beijing，Sept.14-15, 2000.