不确定的前景：布什政府军控政策展望 樊吉社 　　[摘要]布什就任总统给本已非常脆弱的国际军控机制带来了很多变数。布什 在竞选期间发表了不少有关军控的言论，流露出一意孤行、不顾其他国家合理安 全关切的单边主义倾向，对国际军控机制构成了更多、更严峻的挑战。布什政府 的军控政策仍在制定之中，并将受到三个因素的影响：一是美国已经开始的全面 战略评估的结果；二是布什政府同其他相关国家谈判、磋商的结果；三是布什能 否在国会获得两党对其军控政策的支持。这三个因素将很大程度上塑造布什政府 未来四年的军控政策。美俄有关《反导条约》和NMD的谈判对国际军控机制的 未来至关重要，一般而言，两国的谈判可能会出现三种结果：一种是美国不修改 《反导条约》、不部署NMD，军控机制不会遭受破坏；一种是美俄在这些问题上 达不成妥协，美国退出《反导条约》、部署NMD，军控机制崩溃；最后一种是美 俄能够在修约和部署导弹防御系统的问题上达成妥协，军控机制受到损害，但不 至于崩溃。 　　 　　经过多年的辩论，尤其是1998年7月美国公布拉姆斯菲尔德报告 、同年8 月底朝鲜使用"大埔洞-1"号发射卫星之后，美国政府面临的部署NMD的压力 愈加强大。1999年10月13日，共和党控制的国会否决了历经多年谈判达成的 《全面禁止核试验条约》（CTBT）；1998年5月，印巴相继进行核试验。这些事 态沉重打击了本已十分脆弱的国际军控和不扩散机制。由于近年来的这些挫折， 军控机制的前景难以确定，而现在美国新任总统明确表示坚决支持部署NMD， 并且不会推动国会批准《全面禁止核试验条约》。与克林顿政府相比，新政府的 军控政策更可能给国际军控和不扩散机制带来挑战而不是机遇，可以说布什政府 的军控政策将很大程度上决定国际军控机制的未来。国际军控机制将何去何从？ 国际社会正密切关注军控事态的发展，试图根据新政府的政策动向来判断国际军 控机制的走向。 　　 　　布什总统的军控主张与当前的军控机制 一位美国军控专家认为，当前的核军控机制主要由四个部分组成，每一个部 分都是多年艰辛谈判达成的结果。这四个部分分别是：美俄系列《战略武器削减 条约》（START）和《反导条约》（ABM Treaty），《全面禁止核试验条约》 （CTBT）和《核不扩散条约》（NPT）。 《战略武器削减条约》不断削减美俄 战略核武库，使得两大核国之间爆发一场毁灭性核战争的危险逐步减少；《反导 条约》限制美俄任何一方在进攻性战略武器方面获得优势，使得有关削减战略武 器的谈判得以进行并付诸实施；《核不扩散条约》有效地限制了"核俱乐部"的 成员数量，并致力于最终彻底消除核武器；而《全面禁止核试验条约》使得那些 企图获得核武器的国家比以前更难以得逞。 　　在九十年代，全球军控和不扩散的努力到底是成功还是失败，很难用一句话 概括。一方面，克林顿总统对国际军控机制的加强做出了较大贡献，尤其是在 1995年积极推动了《核不扩散条约》的无条件、无限期延长和1994年到1996 年的《全面禁止核试验条约》谈判；另一方面，由于各种复杂的原因，军控机制 在克林顿时代同样遭遇了重大的挫折。美国研发并考虑部署导弹防御系统以及在 其他地区安全问题上的政策态度导致俄罗斯杜马多年来数次推迟《第二阶段削减 战略武器条约》的批约工作，并严重影响了俄罗斯在军控问题上的政策立场。美 国参议院否决《全面禁止核试验条约》不仅使得条约生效的希望遥遥无期，而且 动摇了其他国家对核不扩散的支持。自此，冷战结束后美国在军控和不扩散领域 的领导地位不断动摇，全球军控机制的前景日趋黯淡。 乔治*布什宣誓就任美国第43任总统使得国际军控的前景更加渺茫。他的 军控主张如果得以实施，很可能动摇当前军控机制的四个支柱并对国际军控机制 的存续构成挑战。2000年9月，总统候选人乔治*布什接受了美国军控协会的 采访，他明确无误地阐明了他的军控主张。他表示，如果当选总统，他将尽快选 择一个有效的NMD进行部署，部署地点将不限于阿拉斯加一处，部署形式不仅 包括陆基，还将包括海基和空基。他不会推动国会批准《全面禁止核试验条约》， 因为该条约"无法核查"、"不能制止扩散"。 他还暗示，如果俄罗斯拒绝修改《反 导条约》以允许美国部署NMD，美国将选择退出条约。虽然布什的政策主张中 也有一些积极的方面，比如他表示将进一步削减美国的战略武库并降低战略武器 的战备状态，但是，总的来看，布什宣布的军控主张政策对当前军控机制构成的 挑战多于提供的机遇。当然，竞选期间宣布的主张并不等同于当选后实施的政策， 但国际社会有理由担忧布什总统将把国际军控引向何处。 影响布什政府军控政策的三个因素 到目前为止，有三个因素将对布什政府的军控政策产生重大影响，也可以说， 这三个因素将塑造其军控政策。第一个也是最重要的因素是布什政府多项战略评 估的结果，这些评估包括美国军事战略、军事使命、军事现代化优先顺序和核态 势。布什总统在参观华盛顿一所公立学校时说："对我们来说，对军事力量的使 命、军费开支的重点做一个彻底的评估是很重要的。我认为，在我们仓促得出结 论之前，完成这些评估至关重要。" 毫无疑问，布什总统必然将其军控政策奠 基于诸项战略评估的结果，尤其是他的极具争议的NMD和战略武库削减政策。 美国面临的安全环境将是评估的第一项内容。实际上，经过多年的辩论，美 国国内对于美国面临的安全威胁的性质并没有多少分歧，在国会、行政部门和智 囊机构近年来撰写的战略报告中，它们基本上达成了一个共识：安全威胁来源于 所谓的"流氓国家"、恐怖主义组织以及致力于获得大规模杀伤性武器及其运载 工具的那些敌对国家。然而，那些战略家们的确对于此类安全威胁的严重程度以 及应对方式存有不同看法。 一般而言，美国国内对此类问题的看法分为两类。一类观点认为国家间的合 作至关重要，有效的合作可以在大规模杀伤性武器扩散出现之前就予以制止；即 使出现了扩散，美国也可以利用其可信的战略威慑能力慑止这些武器的使用。他 们认为，由于党派政治斗争，美国面临的导弹威胁被严重夸大了。 鉴于目前导 弹防御的技术可行性仍不确定，导弹防御涉及的开支比较庞大，导弹威胁是否真 正那么严重仍然存在分歧，以及美国部署导弹防御系统对军控机制的潜在负面影 响，美国不应该过早地做出部署该系统的决定。 另一类观点则从根本上怀疑军控机制的有效性。他们认为大规模杀伤性武器及其运载攻击的扩散不可避免，传 统的不扩散机制无法有效防止扩散；无论是采取政治、经济还是外交手段，那些 决心获得这类武器的国家是无法制止的。 这些悲观主义者热心支持研发并部署 NMD、立即废除《反导条约》。正如参议员阿伦*斯佩克特（共和党，来自宾夕 法尼亚州）所言："我的一些同事的哲学是反对军备控制，他们只想为美国筑起 堡垒。" 根据布什总统竞选期间以及就任后发表的一些言论，不难看出布什更倾向于 后一派观点。因此，一旦战略评估完成，布什总统非常可能支持任何一项推进 NMD的政策建议，那么剩下的问题就是：它将是什么样的NMD，如果决定部 署，多快即可完成部署？至于战略武器削减，战略评估必定会提出很多疑问。布 什在竞选期间辩称，美国已经没有必要再依赖核"恐怖平衡"，为了适应新的安 全环境，他将寻求最大程度上削减美国的战略核武库而不使美国的安全受到影 响。他可能达到多大程度的削减？布什没有说明，也没人能够知道这种削减的规 模有多大。战略评估的结果对布什政府军控政策的制定至关重要。 第二个影响因素将是美国与俄罗斯就NMD进行的谈判，与欧洲和中国就此 问题的磋商。尽管布什总统的言论引起了国际社会很多的忧虑，但他显然不会置 各国的反对于不顾，单边兑现竞选承诺，迅速推进NMD进而危及国际军控机制。 布什总统提出了"美国特色的国际主义"（A Distinctly American Internationalism），表示"传统和意愿将使美国继续参与国际事务"。 国务卿科 林*鲍威尔也声称："绝对无意使我们的国家缩进保护主义的堡垒或退到孤立主 义的岛屿而变得与世界脱离。" 如果布什总统决心继续参与国际事务，他就没有理由无视俄罗斯、中国和欧 洲各国在NMD问题上合理的安全关切。目前，相关国家在NMD问题上已经表 明了他们的政策立场，布什政府在NMD问题上要和其他国家磋商的信号也得到 了各国的积极回应。俄罗斯希望同美国进行磋商，解决美国关注的导弹威胁；欧 洲各国希望美国听一听它们对导弹防御系统的看法；中国也表示同美国讨论 NMD问题。 至关重要的是布什政府对"战略稳定基石"--《反导条约》的政策，如果 美国继续推进NMD，布什政府要么选择同俄罗斯谈判修改《反导条约》，要么选 择退出条约。他已经表示愿意同俄罗斯讨论《反导条约》的修改问题。有关修约 谈判的结果将不仅影响他的NMD政策，还将直接或间接地影响到其他军控政策， 尤其是美国政府支持的、旨在解除前苏联国家的核武器装置，降低意外或者未经 授权导弹发射危险的"合作削减威胁计划"（Cooperative Threat Reduction）和战 略武库规模的削减、战略武器战备状态的降低等。虽然布什总统表示不需要同俄 罗斯进行持久的谈判就带头单边削减并降低战略武库的战备状态，但是，如果俄 罗斯拒绝采取相应的政策举措（如果美俄在修改《反导条约》问题上的分歧不能 获致解决，俄罗斯几乎不可能采取相应的削减和降低战备状态的行动），布什总 统的军控政策将因此难以获得国内的必要支持而无法付诸实施。二十多年的军控 发展史表明，任何条约或者协定都是奠基于平等和互惠的基础之上，虽然美国在 1991年曾经成功地邀请俄罗斯一起消除战略武库中的战术核武器，但这个先例 并不意味着现在布什总统能够如法炮制。毕竟由于美俄在NMD上存在难以弥和 的分歧，美俄关系已经发生了实质性的变化。 第三个影响因素在于布什总统能否获得国会对其军控政策的两党一致的支 持。克林顿总统的八年任期内，他在军控问题上同国会中的保守力量进行了艰苦 卓绝的斗争。1997年《化学武器公约》在参议院涉险过关，但他付出的代价是 解散裁军与军控控制署；1999年《全面禁止核试验条约》在国会惨遭否决。当 克林顿总统试图削减用于NMD的经费时，众议院却大幅度地增加这些费用；当 他寻求同俄罗斯谈判修改《反导条约》时，两院的共和党督促他迅速做出部署 NMD的决定而不要考虑俄罗斯的安全关切。党派政治几乎在所有有关军控的决 定中都起到了决定性的作用。如果布什总统也想成功地贯彻他的军控政策，他需 要同国会达成共识并争取两党一致的支持。为此，他需要采取的措施包括：1， 向国会澄清他想干什么，在关键问题上他的推进步骤是什么？2，在军控政策出 现争议之前向公众和国会解释他的政策；3，同国会的重要议员建立私人关系， 汲取克林顿总统的前车之鉴。 第一个因素将决定布什政府军控政策的基本内容，第二、三个因素将决定布 什政府的军控政策是否可行，是否能够付诸实施。如果不考虑后两个因素，布什 政府的军控政策只能更多地体现他的意愿，而无法得到实施，他也只能以"雄心 勃勃"开端，以"垂头丧气"告终。 布什政府军控政策的前景：三种可能 布什总统希望削减战略武库的同时部署导弹防御系统；而普京总统期望削减 战略武库但不损及《反导条约》并维持战略稳定。如果两国在修约、部署NMD 和战略武器削减问题上不能达成妥协，目前军控和裁军领域的僵局不仅可能继续 下去，还可能恶化。 就这些关键问题进行的谈判可能会有三种结果，这三种结果对于国际军控和 不扩散机制的影响各不相同。第一种可能是美国不部署NMD，也不修改《反导 条约》，军控和不扩散机制不会遭到重大破坏。如前文所述，对于大规模杀伤性 武器及其运载工具的扩散有各种各样的应对措施，俄罗斯希望综合国际外交、政 治和军事手段并建立全球控制系统（Global Control System），永久性地监控并解 决当前不断发展的导弹威胁。在双边层次上，美国和俄罗斯已经达成了一个监控 和通知导弹发射的协定；对于欧洲，俄罗斯一直积极推动建立一个不违背《反导 条约》的非战略导弹防御系统。这些倡议似乎能够解决美国的安全需要，然而， 克林顿和布什政府的官员均曾表示这不足以解决美国的关切，只能作为NMD的 补充。撇开细节不谈，假设美国接受俄罗斯的倡议，军控和不扩散机制完全可以 得到加强。这种结果的前提是：美国从政治上接受大规模杀伤性武器及其运载工 具扩散能够通过逐步加强的措施获致解决，或者至少能够有效遏阻这些扩散，并 且美国的安全关切能够得到照顾，而不会因为合作和谈判受到限制。目前看来， 这种可能性最小。 第二种可能是双方在这些军控问题上无法达成协议，俄罗斯拒绝对《反导条 约》做出任何修改，美国决意放弃条约并部署NMD。如果出现这种情况，美国 部署什么样的NMD对俄罗斯来说已经没有太大区别。未同俄罗斯磋商的NMD 部署将从更本上改变俄罗斯的战略思想，俄罗斯将重新考虑采取措施以确保其核 威慑的可行性，这也许会涉及到俄罗斯退出此前签署的所有军控和裁军条约。俄 罗斯杜马在批准《第二阶段削减战略武器条约》的时候已经将条约的生效同其他 军控协议挂钩，尤其是同《反导条约》挂钩。 一旦美国放弃《反导条约》，俄 罗斯将从所有它签署的军控协议中退出并非是妄加揣测，俄罗斯的高级官员近年 来不断警告美国这种最糟糕结果的可能性。 如果这种可能成为现实，国际军控机制将从此崩溃瓦解，大规模杀伤性武器 的扩散难以制止，各国陷入人人自危的状态。近二十多年的军控和裁军都是通过 国际合作和谈判达成的，合作与协商能够有效地建立防止扩散的制度。如果美俄 之间的军控谈判崩溃，多边军控机制将因此丧失根基或者动力，横向扩散和纵向 扩散将急剧增加。企图获取大规模杀伤性武器的那些国家更容易通过非法购买武 器级裂变材料以及相关国家间的合作，最终获得这类武器。没有美国的资助，俄 罗斯将缺少解除核弹头并保障多余核材料安全所需的巨额费用，它也不会降低战 略武器的战备状态；俄罗斯针对NMD的对策还可能包括部署多弹头分导再入运 载工具（MIRVs）、将战略武器置于高度战备状态。因此，意外或未经授权导弹 发射的可能性将大大增加。俄罗斯显然有权力捍卫起国家安全。这是最糟糕的结 果，但并非不可能。 除了上述两种可能以外，许多西方学者还提出了第三种可能，那就是美国和 俄罗斯能够在NMD问题上达成妥协，军控机制也因此得以维持下去。他们的观 点基于四个因素：第一，在实际拥有一套能够部署的、技术上可行的导弹防御系 统之前，布什总统显然不会冒着破坏国际军控机制的危险做出一个NMD部署决 定。布什总统曾表示要"启动一个核安全的新时代，这是一个在扩散和核安全方 面进行合作的时代。" 如果美国退出《反导条约》，布什启动的也许是一个相反 的时代，它将是在核安全和不扩散方面没有任何合作的时代。第二，目前美国和 俄罗斯仍然有较强的动机和原因--无论是战略上的还是经济上的--谈判进 一步削减战略武器的第三个条约。一些专家估计，由于俄罗斯经济形势和后勤方 面的原因，在下一个十年内，俄罗斯的战略武器将从几千枚急剧降低到几百枚， 俄罗斯具有削减战略武库的意愿。1997年的美俄首脑会晤中，克林顿和叶利钦 总统曾经同意将《第三阶段削减战略武器条约》的限额定在2000到2500枚，现 在俄罗斯更愿意将这个限额进一步降低到1000到1500枚。虽然克林顿总统反对 俄罗斯的倡议，但由于布什总统积极主张深度削减战略武器，他也许有意同俄罗 斯探讨重新确定《第三阶段削减战略武器条约》的限额。第三，2000年6月美 俄首脑会晤后发表的联合公报中，美俄均承认"国际社会的确面临着危险的、不 断增长的大规模杀伤性武器及其运载工具包括导弹和导弹技术的扩散"，并承诺 保持《反导条约》的生命力、根据国际安全环境的变化对条约做出适当的调整。 2001年2月，俄罗斯外长在日内瓦裁军谈判会议表示，俄罗斯准备尽快同美国 展开"积极的和富有成效的"对话， 美俄修约的可能性仍然存在。第四，如果 我们回顾一下关于《反导条约》和《美苏限制战略武器条约》（SALT I）谈判， 显然两国谈判成功的主要原因就在于双方将进攻性战略武器的限制与防御性战 略武器的限制相互挂钩，从而有效地维持了两国的战略平衡。鉴于俄罗斯的核武 库不断缩减，双方仍然有谈判解决分歧的意愿，美俄也可能再次将进攻性战略武 器的削减同防御性战略武器的研发部署相互挂钩，因此打开军控谈判中的僵局， 国际军控机制也能够得到挽救。最关键和最困难的问题在于，这种挂钩能否持久，能否有效地限制NMD的部署规模和拦截能力。 结论：挑战与机遇 没有任何国家否认美国可能会面临大规模杀伤性武器扩散造成的安全威胁； 也没有任何国家能够阻止美国保卫其安全。然而，其他国家的安全关切对美国同 样重要，多年的军控发展说明国际合作对于全球性和地区性安全问题的解决至关 重要。布什总统军控政策主张已经使得摇摇欲坠的国际军控机制面临严重挑战， 其政策中唯一一个亮点--削减战略武库--仍然不确定，我们无法排除军控机 制崩溃的可能。国际军控机制的崩溃对任何国家的安全都没有好处，布什政府也许不会冒这样的风险并遭受国际社会的谴责。 美国需要做一个负责任的大国，如果它想修复并维护国际军控机制，最好的 办法是减缓研发并部署NMD的步伐，重新审议《全面禁止核试验条约》并提交 国会批准；美国还应该遵守并加强其他重要的全球性军控协议，例如《核不扩散 条约》。在地区安全问题上，例如朝鲜半岛，谈判要比采取强硬政策成功的可能 性更大；孤立、威胁、制裁无助于扩散问题的解决。 去年，一位资深军控问题专家撰文写道，在军控问题上，"共和党做得更好", 我们希望他的判断是正确的。然而，这位专家还认为，"在布什最终选定他的安 全班子、完成战略评估、实施他的军控政策之前，我们不知道军控制机制将要死 亡，还是获得新生。" Report of the Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States, July 15, 1998. 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