美国对中东战略的最新调整：从维持稳定到推进民主化中国社会科学院美国研究所研究员 周琪2012-11-27 16:03:48　　　来源：《美国问题研究报告.2012: 美国全球及亚洲战略调整》（《美国蓝皮书（2012）》　　　　内容摘要：奥巴马政府改变了布什时期的对中东政策，回到了美国30多年来坚持的在中东地区维持和平与稳定的政策。然而，突然爆发的“阿拉伯之春”运动对奥巴马的中东政策形成了强烈冲击。由于无法确定哪些政治势力最终能主导这些国家的政权，奥巴马政府在运动初期仍然沿用其既定的中东政策，倾向于支持当地政权，同时敦促它们进行改革，而非全力支持抗议者。但随着形势的发展，美国担心，当阿拉伯国家内部产生变革动力时，如果美国不站在抗议民众一边，就会被视为当地独裁政权的支持者。经过一番艰难抉择，奥巴马最终改变了其原有的对中东地区的政策，从追求稳定变为追求民主。然而，要在中东建立稳定的新秩序，可能需要一个漫长的过程。美国支持中东民主化的政策在新的地区形势下仍将面临一系列新的挑战。 　　关 键 词：阿拉伯之春 美国中东政策 民主化 　　从2010年底开始，中东和北非的许多阿拉伯国家爆发了来势迅猛的大规模民众抗议运动，震惊了世界媒体。这场突然之间出现的“阿拉伯之春”运动也令美国政府深感意外和不安，政府官员和智库人士为此紧张地连续开会探讨其原因和美国应采取的对策。在阿拉伯世界的民众抗议运动浪潮中第一个倒台的是突尼斯的本•阿里政权，以此为起点，统治该地区长达数十年之久的诸多政治强人接二连三地倒下。运动的多米诺骨牌效应随后扩展到了埃及、利比亚、叙利亚、也门等国。沙特阿拉伯、巴林、约旦、阿曼、黎巴嫩、科威特、卡塔尔等国以及一些其他非阿拉伯国家也受到了不同程度的影响。由于政治动荡主要发生在亲美国的阿拉伯国家，如埃及、巴林、沙特阿拉伯、约旦和突尼斯等，而且这些国家几十年来一直是美国的重要盟友和美国中东政策的支持者，因此，美国极其担心如果这些国家发生政权更迭，其政权会落入伊斯兰激进势力或伊朗代理人之手。另一方面，美国也担心当阿拉伯国家内部出现变革动力之际，如果美国表现得犹豫不决、裹足不前，会被当地民众视为该地区独裁政权的支持者。在这种情况下，奥巴马政府经历了一番艰难抉择，最终做出决定，改变其原有的对中东地区的政策。 　　一 “阿拉伯之春”爆发前奥巴马政府的中东战略 　　“9•11”事件之后，小布什政府很大程度上把其战略重点放在了中东地区。美国先是用武力推翻了伊拉克政权，随后又加大了对伊朗的制裁。此后不久，布什政府出台了一个“大中东民主计划”，大力推行中东地区的民主化进程。根据“大中东民主计划”的战略设想，美国竭力推动阿拉伯国家的民主改革，埃及和沙特阿拉伯等美国重要的中东战略伙伴也不例外。[1] 然而，这一政策不但收效甚微，而且耗费了美国大量的战略资源。[2] 奥巴马政府执政初期就一心要改变小布什政府的中东战略，认为这一战略给美国带来了外交上的失败和全球信誉的下降。奥巴马能够当选为美国总统虽然主要是由于美国经济状况的恶化，但美国民众对美国正在进行的两场战争的严重不满，也是共和党在2008年大选中失利的主要原因之一。[3] 　　奥巴马执政后，在他的第一次正式的电视采访中，就表达了对穆斯林世界的善意，表示美国不是穆斯林世界的敌人。他还许诺将改变对伊朗的政策，声言：正如他在其就职演说中所说，“如果伊朗这样的国家愿意松开它们的拳头，就会发现我们伸向它们的手。”[4] 奥巴马还于2009年6月4日在开罗发表了针对整个伊斯兰世界的演讲，表达了美国同伊斯兰世界和睦相处和共同发展的愿望。这次演讲是他对中东政策的一次标志性表态。[5] 他说“我来到开罗，是为了在美国和穆斯林世界之间寻求一种以共同利益和相互尊重为基础的新开端──基于美国和伊斯兰教并不相互排斥、不必相互竞争的真情。”他还对伊朗说，“我没有选择自陷于过去，我已经向伊朗领导人和伊朗人民表明，美国已做好向前迈进的准备。”[6] 　　总的来说，奥巴马政府在中东地区沿续了依靠埃及、沙特、约旦等为代表的温和派国家的政策，同时继续防范并遏制以伊朗、叙利亚、黎巴嫩真主党为代表的强硬派国家和政党。他放弃了小布什政府的“大中东民主计划”，重新把地区稳定的目标置于比民主化目标更重要的位置上，以减少中东地区对美国全球战略形成的制约。此外，他用“打击暴力极端势力”的提法取代了布什政府的“反恐战争”的提法。经过一些年的努力，奥巴马政府逐渐撤出了美国在伊拉克的驻军。在巴勒斯坦和以色列问题上，他加大了对以色列的压力，要求以色列停止在约旦河西岸建立犹太人定居点，还力促以巴恢复和谈。对于伊朗，奥巴马政府与内贾德政府进行了试探性的外交接触，力图改变布什政府僵化的对抗政策。但这一尝试遭到了伊朗的拒绝，之后他再次加大了对伊朗的制裁力度。 　　奥巴马政府想要在中东实现稳定伊拉克新政权、巩固与温和国家的友好关系、遏制伊朗的核计划及其地区影响力、推进巴以和平进程等多重政策目标。[7] 在中东地区与在全球其它地区一样，美国都想要尽力维护其国家利益的三个层次，即国家安全、经济利益和美国的价值观。[8] 具体而言，美国在中东的核心安全利益是维护以色列的安全、打击伊斯兰恐怖主义。美国的经济利益主要体现在为了保持稳定的石油价格和保障石油自由流动，必须维护中东地区的稳定，而且不允许任何一个大国独自控制中东地区。在价值观方面，美国依然要推广人权、自由等美国核心价值观。在战略目标的优先选择上，可以说，奥巴马最初是把国家安全和经济利益放在优先地位，而不是像小布什政府那样把民主化目标放在首位。 　　二 美国的中东政策受到的冲击 　　正当奥巴马政府开始执行在西亚和北非追求地区稳定的主要战略目标以巩固美国已取得的利益时，阿拉伯国家却于2010年底爆发了声势浩大的“阿拉伯之春”运动。西亚和北非各国局势的动荡虽然有多种原因，各国的情况也存在着差别，但这并不能掩盖该地区存在的一些共同问题：大部分国家长期处于经济、政治和社会发展的严重失衡状态、制度建设和改革相对滞后。尽管近年来一些国家的经济发展状况尚佳，但普通民众却未能分享经济发展带来的好处，因此，他们对政府抱有强烈的不满。 　　在中东变局发生初期，奥巴马政府的反应更多地是一种权宜之计，而不是基于深思熟虑的战略考量。奥巴马政府首先希望支持当地政府维持稳定，而不是全力支持抗议者。这是因为：首先，中东国家政治局势的演进还处于初始阶段，存在着极大的不确定性，也无法确定哪些政治势力能够在尘埃落定后主导它们的政权；其次，奥巴马政府受财力所限，无力在中东地区采取需要重新投入大规模资源的行动。 　　例如在埃及，在“阿拉伯之春”爆发之前，美国实际上对1978年以色列和埃及两国签订《戴维营协定》后的中东和平局面感到相对满意。为了刺激埃及和以色列遵守《戴维营协定》，美国在1978年之后的30多年里，每年都把其经济援助的最大份额给了这两个国家，其数量占到美国对外援助总额的百分之30%至40%，从1975年到2010年总计达到290亿美元。[9] 这些援助确实有效地刺激了埃及同以色列和解，并在美国的中东政策上同它进行合作。由于此，自1978年以来，阿拉伯世界同以色列之间没有再次发生大规模的战争，[10] 埃及也被视为美国确保以色列的安全、维持沙特阿拉伯的稳定以及遏制伊朗的地区影响力等目标的有力支持者和美国政策的代理人。对于美国来说，埃及还是以色列与巴勒斯坦之间，以及巴勒斯坦内部哈马斯派与法塔赫派之间的中间人。 　　为此，当2011年1月份埃及爆发大规模的示威游行时，奥巴马于1月26日发表书面声明称：“穆巴拉克在很多关键性问题上都是美国的盟友”，“埃及政府应当顺应民意，进行政治、经济和社会等各个方面的改革，以提高人民的生活质量，并实现埃及的长期繁荣。”“为了实现这些目标，美国政府将与埃及政府和埃及人民进行共同努力。”[11] 1月28日，美国国务卿希拉里•克林顿先是表示，“对于埃及警方及保安部队针对反对者所采取的暴力措施，我们深表担忧，我们呼吁埃及政府采取一切措施控制保安部队，同时反对者也不应当采取暴力措施，而是以和平的方式表达观点。”穆巴拉克政权应“寻求以各种方式来回应埃及人民的合理要求和正当利益”。然后她又重申，埃及“向来是美国在广泛的区域议题上的重要伙伴”，“在许多关键问题上一直是美国的盟友”。[12] 对美国来说，埃及作为美国长期盟友和阿拉伯国家联盟中的重要成员，其政权的突然变更无疑是美国中东政策的一个重大挫折。因此，在埃及政局动荡期间，美国政府始终希望穆巴拉克政权能够通过与民众对话和改革来缓和国内局势。 　　2月10日，奥巴马再次就埃及局势发表声明，这时他的态度进一步向埃及民众倾斜，他说“埃及政府有责任向埃及人民以及世界表明自己的清晰立场。埃及政府必须拿出一份真实可信的，具体的、清晰的民主过渡办法，而目前埃及政府还没有任何具体的举措”。“埃及人民清楚地证明了埃及政府必须回应他们的诉求，满足他们的最高愿望，挖掘他们的无限潜力。在这艰难的时刻，我坚信埃及人民将会不屈不挠地坚持最后的胜利，并且埃及人民必须知道他们并不是孤立无援，美国和埃及人民始终站在一起。”但他也仍表示，“我们认为埃及政府与埃及反对党派，社会团体进行谈判可以帮助找到关于埃及未来关键问题的解决办法。”[13] 尽管美国的态度是尽力保全穆巴拉克，但是后者还是于次日宣布了辞职。 　　另一个例子是美国对利比亚卡扎菲政权的态度变化。2003年，在经过权衡利益之后，向来与美国誓不两立的卡扎菲总统做出了两项重要决定：第一，2003年3月11日，利比亚与美国和英国达成了承担洛克比空难的民事责任的协议，同意支付给每名遇难者家属高达1000万美元的赔偿金；[14] 第二，利比亚宣布放弃发展大规模杀伤性武器的计划，并同意接受国际社会对利比亚进行武器核查。这两项决定改变了利比亚与西方对抗的政策，成为利比亚与美国关系出现转机的关键。卡扎菲的举动促使美国于2004年6月28日宣布与利比亚正式恢复外交关系。鉴于核扩散和核武器对美国国家安全方面的威胁日益严峻，利比亚以弃核来换取经济援助的模式成为美国赞赏的样板。美国希望这一模式也被朝鲜所效仿，成为解决棘手的朝鲜核问题的方法。[15] 　　正因为卡扎菲政权已不再对美国的国家安全和中东和北非的地区稳定构成严重威胁，加之美国还未从两场战争中完全脱身，以及经济危机带来的沉重的财政压力，奥巴马政府开始对军事干预利比亚的倡议并不热衷。虽然设立禁飞区的想法得到了民主、共和两党议员的支持，并且奥巴马面临一些美国国会议员要求直接干预利比亚危机的压力，但为了竭力避免使美军陷入另一场新的战争，奥巴马政府对这一计划保持着谨慎的态度。为此。奥巴马的态度遭到了来自美国国内的激烈批评，指责他无视利比亚平民的安危，面对人道主义危机无所作为。[16] 关键的转折点发生在3月12日，这一天阿拉伯联盟宣布支持在利比亚建立禁飞区。[17] 正是阿拉伯联盟的这一表态对美国转变态度起到了决定性作用。考虑到卡扎菲甚至在阿拉伯世界也失去了人心，3天之后，奥巴马政府在国家安全委员会上做出了接受英国和法国在利比亚设立禁飞区建议的决定。[18] 　　此外，美国没有像在北约采取的历次军事行动中一样，把指挥权掌握在自己的手里，而是配合了北约的干预行动。在北约的干预行动以卡扎菲被击毙和反对派掌权而结束时，美国副总统拜登沾沾自喜地说，对于美国来说这是一场非常划算的战争，推翻一个独裁政权“只花费了美国20亿美元，而且美国没有损失一个士兵的生命（相比之下，截止2011年10月，美国为阿富汗战争开支了5000亿美元，为伊拉克战争支付了1万亿美元）。[19] 实际上，大部分空中行动的费用是美国的北约盟国负担的，美国只起了援助作用。拜登还表示，这场战争为美国创造了一个未来参与战争的模式——美国在幕后支持北约的行动。但这番话却令美国的北约盟国感到十分不快。 　　对于其他一些亲美中东国家，美国根据各国的不同情况采取了不同对策，力图在“扩大民主”和维护地区稳定两者之间寻找一种平衡。例如，对于巴林的阿勒哈利法国王用暴力手段镇压要求民主的什叶派抗议者，美国官员们只是发表了一些评论和温和的外交抗议。2月14日，在巴林局势发生动荡后，美国国防部长罗特特•盖茨（Robert Gates）依然前往那里访问。3月14日，美国默许了以沙特阿拉伯为首的多国部队出兵协助巴林政府镇压什叶派的抗议活动。奥巴马及其它美国外交官对美国的被动政策进行了辩解，强调要防止巴林的骚乱被伊朗所利用。众所周知，巴林虽然是波斯湾地区最小的国家，人口只有大约100万，但是其战略重要性却远远超过其国土面积和人口规模。美国的第五舰队就驻扎在这里，随时监视着伊朗的动态。如果占人口多数的巴林什叶派推翻了执政的逊尼派王室，以什叶派占主导地位的伊朗在巴林的影响力就会大增，从而严重威胁美国在巴林的传统利益。因此，在2011年5月19日的演讲中，奥巴马一方面称“巴林是一个长期合作伙伴，我们致力于保障它的安全。我们认识到伊朗试图利用那里的骚乱，认识到巴林政府有维护法治的合法权益。”另一方面，他也说，“我们在公开和非公开场合都表明，大规模逮捕和残酷的暴力与巴林公民的普世权利并不相容，这些做法不会使要求改革的合法呼声消失。唯一的出路是政府与反对派进行对话，而当和平争取权利的一些反对派人士身陷囹圄时，便无法进行真正的对话。政府必须创造对话的条件，而反对党则必须参与对话，以便为全体巴林人民缔造一个公正的未来。”[20] 　　同样，对于持相对积极的改革立场的摩洛哥和约旦等国，美国也不希望进行政权变更，而是希望能够实现反对派与政府之间的对话。[21] 美国为此通过多种途径与巴林、沙特、约旦等国进行“积极接触”，敦促这些国家提高普通百姓的生活水平，进行民主改革，并与反对派探讨改革的途径。 　　在美国的压力下，沙特阿拉伯国王阿卜杜拉于2月23日从美国完成康复治疗回国后，立即宣布了一系列改善国内民生的举措，总价值360亿美元，其中包括给公务员加薪15％、对学生和失业人员提供补助和增加政府无息住房贷款等。3月18日他又宣布了一系列涉及工资、医疗和住房等改善民生的措施，将向居民发放现金补助、军队和安全部门将新增6万个就业岗位、国家将投入2500亿里亚尔（约合670亿美元）新建50万套房、将公务员最低月工资水平提高到3000里亚尔（约合800美元）。还宣布将成立一个反腐败委员会，打击贪污受贿。[22] 科威特政府发给每户1000第纳尔（合3559美元）的补贴；[23] 巴林则向每个家庭发放了1000第纳尔（合2650美元）；[24] 约旦政府也宣布拨出2.83亿美元的专款用于提高职工的工资和退休人员的退休金。[25] 另一方面，美国抓住时机大力煽动伊朗和叙利亚两国的民众起来反对政府，并多次表示叙利亚人民应仿效埃及的榜样，希望把政治动荡引向这两个与美国敌对的国家。[26] 　　直至3月17日，当美国助理国务卿比尔•伯恩斯（Bill Burns）出席美国参议院关于中东地区局势的听证会时，他的证词仍然显示了美国政府在中东政策上尚未拿定主意。他说：在当前的中东局势下，“美国决策者将面临许多艰难的抉择，因为民众选举的政府有时给美国政策带来的尖锐问题会超过其专制的前任者，选举有时会产生令人不安的后果。”[27] 这番话表明，奥巴马政府面临着两难选择。它既不想表现为站在抗议运动的对立面，也不想大张旗鼓地支持抗议运动。在美国高层决策圈内部也存在着不同的意见，以美国国家安全顾问托马斯•多尼伦（Thomas Donilon）及其副手丹尼斯•麦克唐纳（Denis McDonough）为代表的谨慎派和以国防部长罗伯特•盖茨为首的国防部门，对国务卿希拉里•克林顿为首的外交班子主张积极干预中东事务（包括迫使穆巴拉克下台、轰炸利比亚等行动）持很大的保留态度。 　　三 美国中东、北非战略的根本调整 　　本•阿里和穆巴拉克等多位亲美领导人的垮台后，中东的民众抗议浪潮继续保持着蔓延的势头。[28] 美国政府感到不得不考虑改变其中东政策了。它认为当阿拉伯地区内部出现变革的动力时，美国不应再瞻前顾后，而应借机在该地区推动民主改革，否则如果被当地民众视为与该地区的独裁统治者站在一起的话，它注定会丧失这一地区人民的支持和对这一地区的影响力。它发现，此次中东变局主要是一次内生性的阿拉伯运动，其主旨不是反美而是反现政权，美国因此成为那些试图改变现状者求助的对象。美国政府感到如果对形势控制得当，中东局势不仅不会成为美国的拖累，反而可以变为其可资利用的大好机遇。此外，奥巴马政府瞻前顾后的态度和对不同国家采取“双重标准”的做法，遭到了国内外舆论特别是伊斯兰世界的质疑和批评。皮尤公司2011年5月份所做的一次民意调查表明，在“阿拉伯之春”运动爆发之后，美国在中东国家民众心目中的形象并没有得到改善。[29] 而在美国国内，新保守主义者们则认为“阿拉伯之春”运动是“布什主义”迟到的胜利，批评奥巴马政府对支持民主不积极。正是在这种严峻的形势下，奥巴马政府意识到，它必须对其中东政策做出适当调整和对伊斯兰世界发出明确信号。 　　2011年5月19日，奥巴马就美国的中东政策发表了重要演讲，它标志着美国对中东战略的根本调整。这也是奥巴马自2009年6月在埃及开罗发表演讲后再次就美国与穆斯林世界的关系发表的重要讲话。他说， 　　我们能够而且将会阐明一系列核心原则——指引我们对以往六个月发生的各种事件作出回应的原则：美国反对对该地区人民使用暴力与镇压手段。 　　美国支持一系列普世权利。这些权利包括：言论自由、和平集会的自由、宗教自由、法治之下的男女平等，以及选择自己的领导人的自由——无论在巴格达、大马士革，还是萨那或德黑兰。 　　我们支持发生在中东和北非的能够满足整个地区普通人民的合理愿望的政治与经济改革。 　　我们对这些原则的支持并不是我们的次要利益所在。今天，我要在这里明确宣布，将对这些原则的支持转化为实际行动是我们的当务之急，我们还将利用我们所掌握的所有外交、经济与战略手段予以支持。 　　我们面临一个历史机遇……毫无疑问，美国欢迎那种促进自决和机会的变化。然而，这一诺言会伴有危险。但是，在接受这一地区的现状几十年之后，我们终于有了机会来追求我们理想中的世界（黑体字系作者所加）。 　　促进整个地区的变革，支持向民主过渡将是美国的政策。这项努力始于埃及和突尼斯，那两个国家的成败利害攸关，因为突尼斯是掀起这场民主浪潮的先锋，而埃及既是我们的长期伙伴，也是阿拉伯世界最大的国家。这两个国家都能通过自由与公平的选举、充满活力的公民社会、实行问责与高效的民主机构，以及负责任的地区性领导作用树立优秀典范。但我们的支持还必须扩大到那些转型尚未开始的国家。[30] 　　布鲁金斯学会研究员李侃如（Kenneth Lieberthal）注意到，“全球民主计划并不是奥巴马总统任期的突出部分，但是这随着2011年的‘阿拉伯之春’而发生了重大变化。”这个判断对于美国的中东政策也是适用的。[31] 　　至此，美国不但把支持中东北非地区的政治改革和民主运动提升为美国外交的“首要任务”，还表示将采取措施推动有关国家的民主转型，通过教育、经济、科技和医疗等交流渠道把美国的价值观和民主原则推广到这一地区。奥巴马政府承诺将加强与当地民众特别是广大年轻人的接触。奥巴马一方面大力赞扬已经进行了民主转型的埃及和突尼斯，另一方面则强烈呼吁巴林、叙利亚等国政府积极回应民众的改革要求，他还重申卡扎菲必须下台。[32] 　　如果说在中东和北非地区追求稳定与美国的国家利益相一致，而在这一地区追求民主变革与美国的价值观相符的话，那么，美国从2011年5月以来就是在重新审视利益和价值观之间的关联性，其结合点正如美国国务卿克林顿2011年11月7日在国家民主研究所年度民主颁奖晚宴上所说：“中东和北非真正的民主变革是符合美国的国家利益的，”虽然有时支持民主与美国的利益相冲突，但民主和自由是长期稳定的最大保障，“如今中东不稳定的唯一最大来源不是对变革的要求，而是对变革的拒绝。”（黑体字系作者所加）[33] 　　奥巴马2011年5月的演讲给美国的中东政策提供了一致性、资源和方向。尽管美国仍然无法决定从利比亚到波斯湾的国内冲突和民主进程的后果，但其对新政策的有效执行会对正在演变中的历史事件产生重大影响。 　　另一方面，对于美国来说，从2011年3月持续至今的叙利亚局势动荡，既意味着机遇也意味着风险。到底是支持要求自由和改革的抗议者，还是支持阿萨德政府防止局势发生恶化？这个问题一直困扰着奥巴马政府，因为叙利亚无论从国家实力、战略地位，还是对于中东各国以及西方大国的重要性而言，都远胜于利比亚。叙利亚的阿萨德政府对民众的实施了两手政策，在采用强硬手段出动军警镇压反对派的同时，也用使用怀柔政策来安抚民众。随着叙利亚局势的恶化和美国中东政策的调整，美国对叙利亚当局的态度日趋强硬，由口头谴责升级为实际制裁。[34] 4月29日，奥巴马下令冻结部分叙利亚官员的海外资产以及与叙利亚的部分金融交易，并对叙利亚政府的某些经济活动实施额外制裁。受到制裁的官员包括总统阿萨德的弟弟、叙利亚共和国卫队司令马希尔、叙利亚情报总局局长马姆鲁克等人。[35] 5月18日，美国政府又对叙利亚总统巴沙尔•阿萨德和其他6名高官发布制裁措施。[36] 此外，美国财政部对叙利亚和伊朗的情报部门和负责人也采取了一些制裁措施。在5月19日的演讲中，奥巴马首次称阿萨德政权“选择了谋杀之路”，并要求阿萨德本人要么立即选择进行政治转型，要么选择下台。[37] 8月18日，奥巴马签署总统令，宣布冻结叙利亚政府在美国管辖范围内的所有资产，禁止美国公民在叙利亚投资，加强针对叙利亚的出口禁令，并明确要求阿萨德下台。[38] 奥巴马在2012年1月17日会见约旦国王阿卜杜拉后再次表示，叙利亚持续发生的屠杀平民事件“令人难以接受”，美国将与约旦保持密切磋商，以便创造能够鼓励叙利亚现政府下台的国际压力和氛围。[39] 　　四 美国新政策面临的挑战 　　总的来看，由于中东各国在政治进程的发展中难以摆脱本地区宗教、历史、社会和文化的影响，因此，不经历一个漫长的过程，稳定的新秩序可能很难建立起来。而同时，美国在中东地区的一些传统利益结构在短期内不会发生根本性改变，美国采取支持中东民主化的政策并存在风险，在新的地区形势下美国仍将面临挑战： 　　第一，这次发生动荡的阿拉伯国家在后革命时代的不稳定可能将来自部落、种族、政治和宗教的分裂，从而导致国家再次出现政治动荡。在这次“阿拉伯之春”运动中，伊斯兰势力在参与反政府抗议过程中虽然有意地淡化其宗教色彩，但这并不意味着它们会放弃参与未来的国家政治进程。“阿拉伯之春”开始时提出的民主口号，在某些情况下甚至可能会引发宗教原教旨主义的情绪。也门、巴林和叙利亚可能因教派之争而出现分裂，而利比亚的部族体制则具有很大的爆发冲突的潜在可能性。例如，自2011年10月利比亚“全国过渡委员会”宣布全国解放以来，全国各地的零星武装冲突并没有随之结束。一些地区的部族武装和民兵组织始终不愿上缴武器，接受整编。2012年以来，利比亚东南部城市库夫拉接连爆发部族冲突，利比亚政府不得不向该地区派出军队控制局势。利比亚部落众多，宗族利益盘根错节，一些部落间的矛盾由来已久，在如今国家安全体系尚在重建的过程中，一些部落试图通过暴力冲突的方式解决问题。针对上述问题，利比亚执政当局一直努力采取措施，加强对这些武装的控制，但其成效还有待观察。 　　第二，政权变更之后的阿拉伯国家的外交政策并不一定会像其前任独裁者那样唯美国马首是瞻。由于阿拉伯国家的民众普遍对以色列抱有反感，阿以矛盾一旦再次趋于激化，那么美国控制阿以矛盾的难度将比以前增大。在维持阿以关系的稳定方面，穆巴拉克曾起过非常重要的作用，而埃及的政权变更可能对巴以关系、约以关系、黎以关系、叙以关系产生难以估量的影响。因此，美国中东政策最优先的议程是确保埃及继续保持亲美路线。但埃及新政府可能不会像穆巴拉克时期那样对美国亦步亦趋。穆巴拉克政府曾经长期打压的“穆斯林兄弟会”在埃及未来政治框架中可能将发挥重要作用。埃及军方目前掌管着国家事务，对埃及今后局势走向发挥着重要作用。由于美国长期向埃及提供军事援助，许多埃及军官曾在美国学习和培训，两军关系密切。因此，美国试图借助美埃两军间的密切联系向埃及施加影响。埃及军方已承诺将遵守与以色列的和平协议，这背后的重要原因之一是不愿失去美国巨额的军事援助。奥巴马政府在加强与埃及军方关系的同时，加大了对埃及的经济援助。在穆巴拉克倒台一个月后，美国国务卿克林顿就于3月15日访问了埃及，承诺在此前1. 5亿美元援助的基础上，再向埃及追加9000万美元的紧急援助。同时，奥巴马政府还在与穆斯林兄弟会进行了接触，希望能影响埃及未来的政局走向。[40] 　　第三，伊斯兰极端势力可能会借助温和的伊斯兰政党的复兴而再次活跃起来，恐怖组织也可能在中东动荡的政局中找到可乘之机。[41] 而这正是冷战后美国历届政府所担忧的情况。为此，美国需要与该地区新建立的政权合作以防范恐怖主义势力的活动。一些人认为温和的伊斯兰政党将会削弱极端伊斯兰势力的活动空间。各国反对派的言论也似乎表明，他们并不会轻易与美国作对。例如美国人最担心的埃及穆斯林兄弟会并没有走向极端，而是力争把自己塑造成为遵守宪政规则的理性政党。它也没有公开反对美国和以色列。这一趋势似乎符合美国的利益和期待。但“伊拉克基地组织”和“阿拉伯半岛基地组织”等恐怖主义势力也在趁机制造更多的麻烦。 　　第四，很多阿拉伯国家领导人担心自己会步穆巴拉克和萨利赫的后尘，奥巴马政府需要安抚处于不安中的阿拉伯盟友。沙特阿拉伯国王阿卜杜拉就对奥巴马政府最终抛弃穆巴拉克感到十分不满。如果巴林政府发生变更，那么美国第五舰队基地的继续存在就会面临直接威胁。因此，如何重建美国与保守的阿拉伯政权之间的互信便成为奥巴马政府中东政策的重要议题。为此，美国避免过度谴责保守的阿拉伯政权，同时支持这些政权稳定国内政局的计划，并呼吁通过和平方式解决政治分歧。为了防止美国与沙特的关系出现问题，并对抗伊朗在这一地区的影响力，美国于2011年12月29日宣布向沙特阿拉伯销售总价值近300亿美元的军事设备，包括84架F－15SA型战斗机，并帮助沙特空军升级其现役的70架F－15S型战斗机。两国之间的协议还包括了零部件、培训、维护、后勤等内容。美国希望通过向沙特出售这些军事设备来加强美国在中东地区利益的安全。[42] 　　第五，能否帮助中东经济获得复苏，是美国能否争取到这一地区国家支持的又一关键。中东动荡的根源在于民生的恶化，因此美国试图通过推动区域经济发展来巩固民主改造的成果。奥巴马明确提出要把正在经历民主过渡的埃及和突尼斯树立为中东地区新的民主样板，并优先为两国提供多项经济援助。为此，美国希望着重于贸易、投资而不是援助。奥巴马曾在其中东政策演讲中推出了一系列相关措施，例如：提出了稳定和革新埃及与突尼斯经济的计划，敦促其它国家帮助埃及和突尼斯维持短期内的财政需要；减免埃及10亿美元债务，同时与埃及官员协同工作保证这些资源能够用于推动经济增长和创业；以借贷形式帮助埃及从全球资本市场筹集10亿美元资金，用于基础设施建设和创造就业机会；以当年柏林墙倒塌后支持东欧国家变革的基金为样板，设立企业基金向埃及与突尼斯投资；在中东和北非推出贸易和投资刺激计划等。奥巴马表示，除埃及和突尼斯，美国海外私人投资公司（OPIC）也会为整个中东和北非地区的私营企业提供20亿美元的财政援助。美国还将与欧盟合作，启动“贸易与投资伙伴合作计划”，推动中东和北非地区的商品出口，以及提高区域贸易一体化的程度。[43] 此外，如何避免新政权出现像以往政权那样的腐败，也是美国面临的一个难题。 　　第六，由于以埃及为首的温和的阿拉伯国家在中东的影响力出现了下降趋势，伊朗的战略地位可能会得到增强。伊朗在伊斯兰革命后一直追求建立一个伊斯兰世界，与中东地区的伊斯兰运动组织如黎巴嫩的“真主党”、巴勒斯坦的“哈马斯”和“杰哈德”等都保持着比较密切的联系。叙利亚是与伊朗关系密切的盟友，双方的同盟关系自上世纪70年代末就建立了起来。黎巴嫩真主党得到了伊朗的重要资助。此外，伊朗在巴勒斯坦的加沙地带以及巴林、也门、科威特、沙特的什叶派聚居地也具有一定影响，并且能在很大程度上影响阿富汗的局势。2003年，美国发动的推翻萨达姆政权的伊拉克战争使什叶派政治力量在伊拉克获得了主导地位。在美国看来，伊朗的周边环境由此得到了极大的改善，而这是美国所最不愿看到的。美国从伊拉克撤军后，伊朗与沙特的敌对关系有增无已。沙特宣称，如果发现有伊朗支持下的什叶派武装力量进行某种干预导致伊拉克逊尼派处于险境，沙特将进行必要的军事介入以保护伊拉克的逊尼派组织。沙特还将努力遏制伊朗日益上升的影响力。[44] 2011年，在穆巴拉克政权倒台后，伊朗军舰自1979年后首次通过苏伊士运河，显示了伊朗的地区影响力。[45] 伊朗近来频繁的军事和外交行动一方面是为了应对美国等西方国家的经济和军事压力，同时也是为了策应叙利亚，为叙利亚的当前困境解围。[46] 伊朗官方多次声明，反对任何外国势力干涉叙利亚局势，支持叙利亚总统进行改革，解决叙利亚危机最好的方式是进行对话。伊朗近来还多次召开会议讨论中东局势，并邀请哈马斯领导人赴伊参加革命33周年纪念活动，希望保持其在什叶派穆斯林中的影响力。 　　第七，由于中东局势动荡，以色列非常不确定阿拉伯国家正在经受的这场地震会不会威胁到其生存基础。伊朗和土耳其近一年来变得更为反以，而埃及的遽变又使以色列更为孤立。埃及政局的持续动荡，使“中东和平进程”更加难以推进。以色列对“后穆巴拉克时代”的阿以关系忧心忡忡。为此，以色列更加坚定了其依靠军事实力来保证自身安全的立场。在当前伊朗核问题变得更为紧迫的情况下，美国力图劝说以色列不要单独对伊朗采取行动。然而，以色列的政治精英们对犹太人在历史上遭受的灾难记忆深刻，绝不允许自己的命运掌握在别人的手中。以色列认为伊朗核危机的发展正在超出其控制范围，非常担心自己可能会被未来拥有核武器的伊朗一举消灭。如果以色列贸然发动对伊朗的军事行动，那么中东可能将出现美国也难以掌控的混乱局面。 　　注释： 　　1 Robin Wright and Glenn Kessler, “Bush Aims For 'Greater Mideast' Plan: Democracy Initiative To Be Aired at G-8 Talks,” The Washington Post, February 9, 2004, p. A01. 　　2 Oz Hassan, “American Democracy Promotion and the ‘Arab Spring’,” Report Presented to Former US Secretary of State Madeline Albright, The University of Warwick, December 2011, pp. 2-4. 　　3 Ibid. 　　4 “Obama Reaches out to Muslim World,” BBC News, http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/7852650.stm. 　　5 Remarks by the President on a New Beginning, June 4, 2009, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-cairo-university-6-04-09. 　　6 Obama’s Remarks in Cairo, June 4, 2009, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=86221&st=&st1=#axzz1nAeDzFZ4. 　　7 National Security Strategy, White House, Washington, May 2010, pp. 24-26, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf. 　　8 2010年5月，奥巴马签署的《国家安全战略》明确指出，美国在中东的重要利益包括：与亲密盟友以色列在众多事务上进行广泛合作，以及对以色列安全所做的坚定承诺；满足巴勒斯坦人民实现建国、获得机遇等合法诉求；伊拉克的安全、统一以及建立民主和重新融入地区社会；促使伊朗改变谋求拥核、支持恐怖主义、威胁邻国的政策；不扩散；推动反恐合作、获得能源并使该地区融人国际市场。参见The National Security Strategy, The White House, Washington, May 2010, pp. 24-26, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf. 　　9 美国对外援助署网站：http://www.usaid.gov/locations/middle_east/countries/egypt/. 　　10 Jeremy M. Sharp, “U.S. Foreign Assistance to the Middle East: Historical Background, Recent Trends, and the FY2011 Request,” CRS Report for Congress, RL32260, June 15, 2010. 　　11 Remarks by the President on the Situation in Egypt, January 28, 2011, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/28/remarks-president-situation-egypt. 　　12 Remarks by Secretary of State Hillary Rodham Clinton With Colombian Vice President Angelino Garzon after Their Meeting, Washington, DC, January 28, 2011, http://www.state.gov/secretary/rm/2011/01/155566.htm. 　　13 Statement on the Situation in Egypt, February 10, 2011, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=88980&st=&st1=#axzz1jK2MPDnn. 　　14 “Libya to Pay for Bombing,” New York Times, April 30, 2003, http://www.nytimes.com/2003/04/30/world/libya-to-pay-for-bombing.html?ref=panamflight103. 　　15 “Chronology of Libya's Disarmament and Relations with the United States,” http://www.armscontrol.org/factsheets/LibyaChronology. 　　16 Mark Landler, “For Obama, Some Vindication of Approach to War,” New York Times, October 20, 2011, http://www.nytimes.com/2011/10/21/world/africa/qaddafis-death-is-latest-victory-for-new-us-approach-to-war.html. 　　17 Dan Bilefsky and Mark Landler, “As U.N. Backs Military Action in Libya, U.S. Role Is Unclear,” New York Times, March 17, 2011, http://www.nytimes.com/2011/03/18/world/africa/18nations.html?pagewanted=all. 　　18 此后的半年多时间中，利比亚经历了政府军与反对派之间拉锯战的艰难历程。在北约的帮助下，利比亚反对派武装力量不仅起死回生，而且夺取了全国大部分地区和城市。8月22日，利比亚反对派武装进入了的黎波里市中心，“全国过渡委员会”宣布卡扎菲时代“已经终结”。10月20日，利比亚“全国过渡委员会”部队占领了苏尔特，前领导人卡扎菲被击毙。 　　19 By Kevin Baron, “For $1 Billion, One Dictator,” National Journal, http://www.nationaljournal.com/for-1-billion-one-dictator-muammar-el-qaddafi-20111020. 　　20 Remarks by the President on the Middle East and North Africa, May 19, 2011, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/05/19/remarks-president-middle-east-and-north-africa. 　　21 Jeremy M. Sharp, “Jordan: Background and U.S. Relations,” CRS Report for Congress, RL33546, November 21, 2011, p. 1. 　　22 Jason Benham, “Saudi King Orders More Handouts, Security Boost,” Reuters, March 18, 2011, http://www.reuters.com/article/2011/03/18/us-saudi-king-idUSTRE72H2UQ20110318. 　　23 Al Bawaba, “Kuwait Ruler Gifts Money and Food Coupons to All His Subjects!” January 29, 2011, Sott.net, http://www.sott.net/articles/show/222359-Kuwait-ruler-gifts-money-and-food-coupons-to-all-his-subjects-. 　　24 “Bahrain Doles out Money to Families,” Aljazeera, February 12, 2011, http://www.aljazeera.com/news/middleeast/2011/02/201121251854857192.html. 　　25 “Jordan Raises Salaries, Pensions in Face of Public Discontent,” Ahram Online, January 21, 2011, http://english.ahram.org.eg/News/4503.aspx. 　　26 5月19日，奥巴马说“到目前为止，叙利亚一直追随其伊朗盟友，并就镇压策略向德黑兰求助。这说明了伊朗政权的虚伪，它宣称支持其他国家抗议者的权利，却镇压本国人民。”参见Remarks by the President on the Middle East and North Africa, May 19, 2011, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/05/19/remarks-president-middle-east-and-north-africa. 　　27 “Developments in the Middle East,” Testimony by Under Secretary of State for Political Affairs William J. Burns, Senate Foreign Relations Committee, March 17, 2011. 　　28 2011年11月23日，也门总统萨利赫在沙特签署协议，将权利和平移交给副总统。这意味着也门长达33年之久的“萨利赫时代”也落下了帷幕。 　　29 Andrew Kohut et al., “Arab Spring Fails to Improve U.S. Image,” Pew Global Attitudes Project, May 17, 2011. 　　30 Remarks by the President on the Middle East and North Africa, May 19, 2011, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/05/19/remarks-president-middle-east-and-north-africa. 　　31 Kenneth Lieberthal, “The American Pivot to Asia, Why President Obama's Turn to the East Is Easier Said than Done,” December 21, 2011, http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/12/21/the_american_pivot_to_asia. 　　32 Remarks by the President on the Middle East and North Africa, May 19, 2011, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/05/19/remarks-president-middle-east-and-north-africa. 　　33 Keynote Address at the National Democratic Institute’s 2011 Democracy Awards Dinner by Secretary of State Hillary Rodham Clinton, November 7, 2011, http://www.state.gov/secretary/rm/2011/11/176750.htm. 　　34 2011年3月18日，奥巴马谴责叙利亚政府使用暴力，他强调美国支持民众享有广泛的权利，包括言论自由和集会自由的权利，他认为包括叙利亚在内的各国政府，应该倾听本国人民合法的诉求和心声。4月9日，奥巴马又表态称：“我强烈谴责叙利亚当局针对和平示威者在今天和过去几周所实施的持续的暴力行径，我同样谴责示威者们使用任何的暴力行为”。 　　35 Executive Order 13572: Blocking Property of Certain Persons with Respect to Human Rights Abuses in Syria, April 29, 2011. 　　36 Executive Order 13573: Blocking Property of Senior Officials of the Government of Syria, May 18, 2011. 　　37 Remarks by the President on the Middle East and North Africa, May 19, 2011, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/05/19/remarks-president-middle-east-and-north-africa. 　　38 Statement on the Situation in Syria, August 18, 2011, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=91105&st=&st1=#axzz1jn8YjBuO. 　　39 Remarks by President Obama and His Majesty King Abdullah of Jordan, January 17, 2012, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/01/17/remarks-president-obama-and-his-majesty-king-abdullah-jordan. 　　40 Shifting Sands: Political Transitions in the Middle East (Part 1), Hearing before the Subcommittee on the Middle East and South Asia of the Committee on Foreign Affairs, House of Representatives, 112th Congress, First Session, April 13, 2011, p. 13. 　　41 Johanna Somers, “EU Anti-terror Chief Highlights Arab Spring Risks,” Reuters, September 5, 2011, http://www.reuters.com/article/2011/09/05/us-eu-arabspring-risk-idUSTRE7843TV20110905. 　　42 Mark Landler and Steven Lee Myers, “With $30 Billion Arms Deal, U.S. Bolsters Saudi Ties,” New York Times, December 29, 2011, http://www.nytimes.com/2011/12/30/world/middleeast/with-30-billion-arms-deal-united-states-bolsters-ties-to-saudi-arabia.html. 　　43 Remarks by the President on the Middle East and North Africa, May 19, 2011, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/05/19/remarks-president-middle-east-and-north-africa. 　　44 Peter Alsis, Marissa Allison, and Anthony H. Cordesman, “U.S. and Iranian Strategic Competition in the Gulf States and Yemen,” November 21, 2011, pp. 10-18, http://csis.org/files/publication/111121_Iran_Ch5_GulfState.pdf. 　　45 “Egypt to Let Iranian Warships through Suez Canal,” CNN, February 18, 2011, http://articles.cnn.com/2011-02-18/world/egypt.iran.warships_1_suez-canal-iranian-warships-egypt?_s=PM:WORLD. 　　46 2011年12月24日，伊朗海军在霍尔木兹海峡举行了代号为“守卫 90”的大规模军事演习；2012年2月15日，伊朗将首批国产核燃料棒装载至德黑兰研究用反应堆，并生产出新一代用于提纯浓缩铀的国产离心机。此外，2012年2月18日，两艘伊朗军舰抵达叙利亚塔尔图斯港口。根据协议，伊朗军舰将向叙利亚海军提供必要的培训，两国将举行一次联合海军演习。参见Liam Stack, “Iran Warns U.S. as Syria Intensifies Crackdown,” New York Times, February 20, 2012, http://www.nytimes.com/2012/02/21/world/middleeast/iran-warns-us-over-sy ria-as-crackdown-intensifies.html.