第十章 执行缓和战略 基辛格的战略在多大程度上获得了成功？到福特离任的时候，这已经成了激烈辩论的话题。知识分子和学术界的批评家们从未打算轻易原谅基辛格和拙劣的尼克松的交往，他们指责基辛格在概念前后不一，喜好表演，倾向于戴一副“苏联中心论”的近视眼镜观察世界。 重要的民主党人急于找到一个能让他们重返白宫的问题，一方面指责基辛格纵使美国军事力量衰退，另一方面又批评他对人权问题不敏感。 右翼共和党对此种抱怨也应声附和，甚至不顾他们微弱多数提名的候选人杰拉尔德·福特的反对，设法将其并入1976年竞选纲领。 因此，当1977年基辛格放弃对美国外交政策的指导时，缓和政策变得十分被动；但正如过去常出现的情况一样，竞选时提出的这些批评很大程度上成了吉米·卡特的新政府随后数年内阐释其处理世界问题方法的基础。 尽管不是所有的批评者都对每一个问题给予同等关注，但这些指责可以归结为四个要点：（1）“挂钩”并未带来政府所承诺的结果；（2）纵使全球军事平衡向苏联倾斜；（3）将精力过多集中在与苏联和中国的关系上，忽视或曲解了其它迫切问题；（4）没有采取必要措施，保持美国外交政策赖以建立的道德原则根基，使美国赢得国内支持和国外尊敬。 所有这些指责都需要逐个重新检视其合理性，但要这样做，人们需要谨记一定的指导原则。必须区分尼克松和基辛格所继承的和他们真正创造的事态。必须区分在他们控制力以内和以外的事件。必须考虑能够替代实际执行的行动路线之外的其他方案。尤其必须避免事后诸葛亮式的判断：比较公平的程序是根据设计者设立的目标评价战略，而不是根据他们自己无法施加影响的某些外部参照系。最后，还必须注意到人性复杂的一面：道德和非道德、理想主义和犬儒主义、坦诚和欺瞒，地缘政治智慧和腐败犯罪甚至在尼克松同一个人身上并存，还成了同一战略相互关联的因素。 I 任何对尼克松和基辛格遏制方针的反思都需要该方针的核心出发：其假设是，如果假以时日，通过“挂钩”——施压和引诱的复杂结合，可以使苏联接受一个稳定世界秩序的约束和责任。正如一个略微傲慢的批评家后来对这个战略的描述一样：“对待熊可以象对待B·F·斯金纳笔下的鸽子一样：可以对好的表现予以鼓励，如果表现好了就给与奖励，表现不好就给予惩罚”。 毫无疑问，尼克松和基辛格最初就是这样设想缓和战略的：尼克松写道，我们的想法就是“将苏联的利益卷入国际稳定和国际现状，增加苏联在其中的利害关系。并没有设想商业、技术、和科技关系会自行阻止对抗或战争，但只要苏联被诱使沉迷于国际冒险时，至少它们应当被计入受益和亏损的平衡表”。“无论苏联的意图是什么，我们力求”，基辛格1974年对参议院对外关系委员会说：“通过系统地对抗压力并对温和姿态做出调和反应以促进和平”。 然而，三年后福特和基辛格离任时，人们还是有理由质疑苏联行为到底改变了多少。到那时，苏联：（1）没有通知华盛顿就纵容埃及在1973年对以色列发起突袭；（2）1974年葡萄牙革命后，为该国共产党提供援助和鼓励；（3）没采取任何行动来阻止北越在1975年窜犯南越；（4）同年利用古巴部队作为代理人在安哥拉建立马克思主义政府；（5）加紧对国内犹太人和持不同政见者的控制。在接下来的三年里，它还将：（1）通过逮捕或强行流放，事实上铲除苏联剩余的持不同政见团体；（2）积极支持首先是索马里，然后是埃塞俄比亚的马克思主义政权；（3）策划南也门和阿富汗的马克思主义者政变；（4）1979年晚些时候，当它的庇护者似乎无法控制局面以后，就干脆直接入侵。通过这些活动，莫斯科稳步加强它的军事力量，同时（虔诚地）高呼共同遵守“和平共处”原则。从表面上看，如果尼克松——基辛格的行为修改战略象策划的那样起了作用，这很难说是人们期待的那种克制方式。 为了对战略的设计者公平一点，也应当指出，他们并未指望它一夜之间消除美苏竞争的所有方面。基辛格在1974年谨慎地指出：“缓和促进这样一种环境：竞争者调整并抑制它们的分歧，从而最终从对抗走向合作”。 然而，显然尼克松和基辛格的确希望通过他们的行为修改战略至少实现两方面的目标：在第三世界危机的“处理”上获得苏联的援助；将苏联并入一个经济关系网，是俄国在未来很难，如果不是不可能的话，采取有损西方工业化国家的行动。政府都没能在这两个领域实现其目标：这是为什么人们过多指责“挂钩”局限性的原因。 “挂钩”存在的第一个问题是，它假设俄罗斯会，或者将，帮助美国维持第三世界的稳定。正如美国外交政策史上的很多思想一样，这种想法建立在有限的经验与一厢情愿的基础之上。经验是指1970年至1972年间发生的一系列事件似乎显示出能通过“挂钩”诱使俄罗斯克制：1970年9月由于华盛顿的反对，莫斯科同意不在古巴建立潜艇基地；同月，基辛格对俄罗斯施压后，叙利亚同意从约旦撤军；1971年12月，基辛格威胁取消次年的莫斯科高层会晤后，印度同意不入侵西巴基斯坦；尤其令人信服的是，在尼克松和勃列日涅夫首脑会晤时，尼克松明确表示未来的“缓和”进程取决于越南和平谈判后，拖延已久的越南和谈终于取得重大突破。 一厢情愿是指，他们认为这些事件并非相互孤立的，而是显示了莫斯科方面大致愿意在第三世界放弃以美国为代价获益的机会，以便获得从经济联系、军备控制、与缓和相伴的紧张关系全面缓解中派生出的利益。 然而，实际上没有办法证明强有力但不对称的施压是否起了作用：如同二十年前艾森豪威尔的不对称威慑战略一样，很难在原因和结果之间建立关系。有可能苏联本来就从未打算挑战1962年肯尼迪——赫鲁晓夫有关禁止将战略武器引进古巴的“谅解”。叙利亚和印度也可能从未怀有尼克松政府赋予的那种坏念头。当然，基辛格后来及时认识到，俄罗斯一直说它在河内的影响很有限，这可能是实话。 奇怪的是，一个对国际共产主义运动内部分裂的证据如此印象深刻的政府竟然相信莫斯科有能力对其在世界其他地方的附庸发号施令。美苏合作“处理”第三世界危机的整套理论基础是双方都继续维持超级大国地位，而事实上双方的权威都在急剧下降。 问题就也就出来了：即使苏联能够与美国合作“处理”这种危机，它凭什么必须这样做？苏联并不讳言，缓和并不意味美苏在第三世界竞争的终结，缓和只不过是同意不允许这样的竞争升级至危险境地罢了。勃列日涅夫1972年写道： 苏共过去和现在都认为，资本主义和社会主义两种制度的阶级斗争在经济、政治领域，当然还有意识形态领域都将持续。这是预料之中的，因为资本主义和社会主义的世界观和阶级目标相互对立，不可协调。但我们将尽力将这种历史上无法避免的斗争转变到没有战争危险、没有危险冲突、没有失控的军备竞赛道路上来。 更重要的是，除了意识形态动因，几乎无法指望苏联会真心把美国从其短视导致的困境中解救出来。“越南战争持续的唯一受益者是苏联”，尼克松在1972年时对周恩来承认道：“它想把我们捆在那里”。 尽管如此，尼克松政府还是寻求莫斯科的帮助，阻止事态升级、美国被拖跨和尴尬局面。而克里姆林宫宫的领导人，正如尼克松相当准的猜测一样，不准备走那么远。 或者忽视有损于美国利益的第三世界危机，或者使之升级让苏联有足够的刺激以便有所克制，这两者之间还是可以选择的。尼克松政府更倾向于后者*，正如它在古巴、约旦，以及印巴战争问题上采取的行动所展示的那样——更明显的例子是1972年莫斯科峰会前夕海防布雷，和1973年阿以战争期间，尼克松授权全球军事警戒慑止勃列日涅夫采取单边行动强行停火。 尽管这些策略从短期来看可能是成功的，但它们造成了二十年前艾森豪威尔运用不对称反应战略时面临的一样的两难困境：诉诸升级以防止升级，如果另一方不让步，就要冒恰恰事与愿违的风险。 “挂钩”作为行为修改手段存在的第二个问题是，它对实施的一系列压力和诱因采取严格的控制。尽管尼克松和基辛格设法对行政机构实施前所未有的控制，但控制压力和诱因并不容易。官僚机构依然保持了各自的势头，其方向并不是总与白宫的政策一致。国会里的麻烦甚至更大，立法者坚持自己对经济让步的要价，其程度超过了尼克松和基辛格认为适合“挂钩”的限度，同时缩小总统使用军事手段迫使对手克制的权力。到1974年，水门危机---极具讽刺意味的是，这个一心保持总统权力的产物 ——却进一步削弱了白宫的地位，以至于“挂钩”战略最初赖以建立的基础“帝王般的总统”不复存在，“挂钩”战略的实施无以维系。 俄罗斯之所以走向缓和本来是希望通过从西方进口食品和技术，扶持臭名昭著的低效经济。尼克松和基辛格充分认识到莫斯科赋予这一目标的重要性，他们力图从中获得两个回报：使俄罗斯经济与西方经济融合到这样一种程度——俄罗斯没有多少动机颠覆国际现状受到牵制，并且有些自相矛盾地，给予经济让步仅仅当作表现好的酬赏，以此诱使苏联进行政治合作。因此，他们决心使粮食出售、延长最惠国待遇（MFN）、进出口银行贷款成为可能，但这些仅仅换回1972年5月峰会一项成果。正如基辛格后来所言，白宫决心“让贸易紧随而不是超越政治进展”。 这种战略几乎马上就陷入了困境。商务部坚决拒绝对贸易附加任何条件，他们倾向于认为贸易本身就是目的，这反映出商界一心关注对苏联出口。1972年夏天，农业部默许苏联以议价大量购进美国小麦，此举取悦了农场主，但却切断了把销售与政治挂钩的任何可能。因此，“挂钩”需要的官僚内部的密切合作甚至超过了高度集权的尼克松政府能够达到的程度。但最严重的问题是国会，同年10月参议员亨利·杰克逊提出一项间接针对苏联的《贸易改革法》修正案，要求不能给予那些限制本国移民或者对本国移民征税的“非市场经济”国家以最惠国待遇和进出口银行贷款。 担心以任何形势援助苏联的保守派和决心在莫斯科对犹太人和持不同政见者问题上做文章的自由派相互勾结，使杰克逊修正案成了他们强加自己的“挂钩”方式的一次笨拙尝试，毫不顾忌这将如何影响美苏关系的大模式。基辛格与苏联会谈结束后抱怨说，提出的修正案注定会让莫斯科质疑美国谈判的可信度。这似乎使“国内包容”成了缓和取得进展的条件，而事实上，缓和的进展就是旨在建立一个容忍国内差异的国际框架。当“缓和”有希望带来苏联社会变革的时候，这就冒险将缓和当成苏联社会变革的人质。基辛格在1974年评论道：“问题不是我们是否宽恕苏联在国内的做法”： “问题是我们是否，以及在多大程度上为了苏联的国内变革而让其它目标——尤其是建立一个和平结构——面临风险。我相信我们不能那样做，因为那样做将模糊、并从长期来看将挫败仍就是我们优先考虑的目标——防止核战争”。 尽管白宫强烈反对，国会最终还是通过了经过修改的杰克逊修订案，于是，苏联在1975年初断然拒绝了两年前拟定的整套经济安排，理由是修正的贸易法案包含了苏联无法接受的对其内部事务的干涉。 国会流产的“挂钩”尝试从几方面破坏了尼克松——基辛格战略。从另一方看来，要求的让步超出了回报的价值，从而使“挂钩”机制“超载”。这就不可能检验基辛格关于经济相互依赖会促使俄罗斯进行政治克制的理论。莫斯科也会辩称，既然华盛顿没有遵守这个协议，它就有理由不再严格遵守其他联合协议。1973年以后，苏联的犹太人移民比例实际下降了；到1975年，人数已下降了一半。*一言以蔽之，杰克逊修正案最后在缓和、贸易和人权问题等各方面都失败了。 尼克松和基辛格发现，像他们的经济“胡萝卜”一样，很难将军事“大棒”与国会干预隔离开来。他们加快从越南撤出军队这个决定的副产品是，它无意间助长了国会山限制总统战争决策权的决心。政府在降级过程的每一个阶段都设法要比通过立法决定撤军提前一步，但在1973年夏天，就在越南停火六个月后，而美国还继续轰炸柬埔寨的时候，国会最终推翻了总统的否决，强行终止所有美国作战部队在印度支那的介入。同年晚些时候，国会再次推翻了总统的否决，以《战争权力法案》的形式将这一限制推广开来，规定如果以后没有国会的同意，海外军事部署只能限定在60天。 对于依靠动武作为可信威胁手段促使苏联在第三世界地区有所克制的一项战略而言，这种限制的影响太大了。 。。。。。。。。。。 II 具有讽刺意味的是，尼克松政府在任期间因为过度依赖权势的军事成分而受到相当程度的攻击。反战者、学界防务专家、国会中持批评意见的人、约翰逊政府的前官员等相当一批人都指责尼克松和基辛格试图使因越战而产生的高水平军事开支永久化，从而使国家无法获得因逐步渐少军事行动而带来的“和平红利”。当时具有象征意义的事情是，1971年参议院值得尊敬的多数党领袖迈克·曼斯菲尔德出的一项修正案几乎获得通过，该修正案提议将美国对北约承担的义务削减一半——组织这项激烈措施通过的是保守的外交政策当权派的最后呼吁，和最后时刻勃列日涅夫就共同削减欧洲军队开始对话的提议。反映批评政府一派意见的布鲁金斯学会在七十年代初期定期提出了“替代”预算方案，该方案按年均15%的速度降低国防拨款。1972年大选时，尼克松的对手、参议员乔治·麦戈文甚至更为激进，允诺到1975财年将军费开支削减35%。 尽管如此，事实上较苏联而言，尼克松——福特时代美国的军事能力经历了整个战后时期最为实质性的削减。在那个时期华盛顿仅仅部署了两套新的战略武器系统——民兵三型多弹头分导洲际弹道导弹和海神潜射弹道导弹——而苏联却部署或更新了八套洲际弹道导弹，两套新的潜射弹道导弹和逆火式轰炸机，据估计，逆火式轰炸机能够打击美国的目标。1970年到1977年间，美国可部署的地面部队削减了207，000人；苏联本已两倍于美国的部队同期增加了262，000人。苏联海军，虽然在航空母舰方面依然远远落后于美国，到1977年时在其它种类的水面作战单位接近与美国持平，并在攻击潜艇方面长期维持了领先地位。美国军费开支占国民生产总值的百分比从1970财年的8.2%缩减到1977年的5.2%；同期苏联的可比数字（诚然，这种统计依据的信息并不完全）维持在11%到13%之间。根据通货膨胀调整后，美国军费支出在1970 年至1975年间实际以年均4.5%的比例下降；相应的估计表明，苏联年增幅在3%左右。 那么，军国主义根本不成立的。未来的历史学家更可能对七十年代中后期比较常见的责难印象深刻：尼克松、福特和基辛格主持了美国军事机器的拆卸而不是扩大；他们自二战以来第一次默认了实际在各类军事竞争力方面一个重要的美国竞争对手的出现。罗纳德·里根在1976年竞选期间声称：“在基辛格和福特的领导下，美国成了二号国家，在这个世界上居第二位如果不是致命的，也是危险的。我看到的即世界上其它国家所看到的：美国意志崩溃了，美国力量后退了”。 基辛格有关苏联军事实力增长的声明有一种屈从接受的味道。他在尼克松年度外交政策报告中写道：“七十年代无法逃避的现实是，苏联拥有强大而复杂的战略力量，它在数量和能力方面正在接近，在某些种类上，正在超过我们”。他强调，这种形势是尼克松政府继承的遗产之一：这是六十年代苏联决策的产物，古巴导弹危机之后苏联就决心不再仅仅求助于口头武器，到约翰逊政府时期，美国断定鉴于越南战争的约束，美国试图与苏联的军事建设进行竞赛或者超过苏联既不可取也不可行。基辛格在1976年强调说：“不是我们的政策或决定导致了这样的结果，我们阻止不了。我们现在也无法消除这种结果”。 国会中强烈的反战情绪使麻烦更大，尽管很大程度上是由于约翰逊政府介入越南造成的，不过，这种情绪在尼克松政府时期达到顶点。1950 年到1969年间，国会削减国防开支的要求年均只有17亿美元，非国防开支的削减要求为92亿美元。接下来的六年中，情况颠倒过来，国防预算要求遭到年均60亿美元的削减，而非国防预算年均增加47亿美元。结果，国防开支在政府总支出中所占的百分比发生了戏剧性的下降——从1970财年的40.8%下降到1977财年的24.3%，这是二战前后的最低水平。在这样的政治气候下，通过对称手段——试图与苏联一对一进行武器竞赛——恢复军事平衡显然是不可能的。基辛格回忆道：“在越战掀起的反战狂潮下，想挑战国会中压倒性的“国内优先”情绪几乎注定是徒劳的”。 因此，政府决定不与国会直接对抗，而着手分两阶段实施“限制损失”行动。政府知道紧接下来的几年将是“歉收”年，“限制损失”旨在保持美国军事实力中的基本成分，同时为长期扩张军事实力做好准备，这对于抗衡苏联是很必要的。这个项目包括：（1）安抚国会，以便尽可能缓和国会中日益增长的反战情绪；（2）和苏联谈判，旨在尽可能限制其军事建设，同时不能严重限制一旦越南狂热逐渐减弱后美国可能采取的类似措施。 安抚国会战略的主要设计师是国防部部长梅尔文·莱尔德，他曾是国会议员和负责国家安全的尼克松内阁成员，曾设法规避白宫的严格控制。莱尔德把推动美国军队适应越战后严峻的现实环境，而同时不会重创其士气或战斗力作为其首要任务。他深谙政界游戏规则，这给基辛格留下了深刻印象并在后来受到基辛格的称赞。*他认为国会削减预算在所难免，和国会对抗徒劳无益。然而，诀窍在于预计可能的削减，如果有可能，预算送到国会之前削减国防需求以赢得先机，如果有必要，甚至可以和国会领袖合作作出进一步的削减以最大程度减少损害。这个痛苦的过程中，莱尔德在相当程度上设法维持了职业军人的支持，并最大程度上减少了国会的敌意。基辛格后来承认：“他保护了我们力量的主要支柱，并为后来公众情绪转变后的扩张打下了基础……这是一个重大的成就”。 莱尔德的技巧使美国可能筹划几个新的战略武器系统——B-1轰炸机、三叉戟潜艇、巡航导弹——担负出的代价是常规军事力量的实质性削减，这部分占据了“可控制的”国防开支的一大块。 空军中队从1968财年的169个下降到1974财年的110个；同期陆军师和海军师从23个下降到16个。海军舰艇（包括潜艇）从976下降到495。 当然，简单的数字容易让人误解，毫无疑问质量的提高部分地弥补了数量的急剧削减。越南之后，随着从“两个半战争”到“一个半战争”标准的过渡，某些削减在任何情况下都会出现，这也是确定无疑的。*即便如此，削减的程度和幅度还是相当惊人的：毫无疑问，当苏联的能力在世界其他地区不断增长时，这些削减严重限制了美国向这些地区投射常规军力的能力。 回忆时，基辛格怀疑安抚国会的做法是否明智：“迁就没能平息批评，也许还挫伤了那些支持加强防务的那些人；……迁就国会似乎等于承认了批评者的方案，而政府实际并不同意这些方案，这还使得辩论转向协议设想的实施”。另外，促进该项政策的那些措施——国防预算削减，还有从越南撤军并逐步制订草案——一旦实施通常难以扭转，因此难于配合基辛格的努力，安抚盟国或与敌手就可以接受的解决方案进行谈判。而且，基辛格又还指出：“总统演说中回响着防务的重要性……这在媒体和国会中遭遇到了嘲弄和羞辱……支持防务的人……不再冲锋陷阵”。 对付后越战反战主义的唯一办法也许是由政府自己接纳反战主义的某些方面。 政府越战后“限制损失”战略的第二要素是寻求与苏联达成军备控制协议，这种协议将限制苏联自身的军事建设，同时不会严重限制美国未来为升级自身能力所采取的可行措施。通过假意的不关心、挂钩、讨价还价以及纯粹的虚张声势等一系列引人注目的组合，1972年尼克松和基辛格设法谈成了恰恰能达到这种目的的战略武器协议。《第一阶段限制战略武器条约》禁止双方部署全面的反弹道导弹系统，而国会不论如何都行将扼杀美国的反弹道导弹项目。《第一阶段限制战略武器会谈临时协议》对洲际弹道导弹和潜射弹道导弹“发射架”进行数量限制——就是在这些领域近年来苏联最为活跃，而美国的能力自六十年代中期以后一直比较稳定。《第一阶段限制战略武器条约》没有远程轰炸机，美国驻扎在欧洲的战斗轰炸机具有压倒性优势地位，能够携带核武器打击苏联目标，在发展新的更精确战略武器方面，美国也具有压倒性优势地位，在这个领域美国拥有复杂的技术，可望胜过苏联。在华盛顿看来，临时协议的一个不利之处是它将苏联的导弹力量冻结在远远高于美国的水平上（1330比1054 洲际弹道导弹，950比656潜射弹道导弹），但是，美国的导弹更为精确而且多数都是多弹头分导，这说明不对称是合理的。 总体而言，考虑到此前十年战略武器的发展趋势，《第一阶段限制战略武器条约》显然对美国有利。 然而，限制战略武器会谈不能保证美国利用因此提供的基于维持与苏联的对等。面对限制战略武器会谈的数量限制，苏联很快将其重点转移到提升质量上，包括部署它们自己的多弹头分导洲际弹道导弹。它还利用临时协议的含糊性建造新一代“重型”洲际弹道导弹，其摧毁力似乎只用于破坏美国的陆基导弹，现在由于禁止反弹道导弹系统，这种导弹就容易受到攻击。 显然，《第一阶段限制战略武器条约》没有任何地方限制美国进一步提升其战略系统的质量，基辛格决定从此入手。1972年峰会后不久，基辛格对莱尔德说：“利用冻结这个办法是为了让我们迎头赶上，如果们不这样做，我们就不配当这个官”。莱尔德表示同意，并异常大胆地使五角大楼对《第一阶段限制战略武器条约》的支持取决于国会首先批准B-1轰炸机和三叉戟潜艇。接下来的一年中，政府又增加了建造机动陆基洲际弹道导弹和亚音速掠地飞行巡航导弹的计划。基辛格后来回忆道：“我们下决心避免再次陷入只有苏联研制战略项目的局面”。 但到1977年10月《第一阶段限制战略武器条约临时协议》到期时，所有这些系统没有一项到位，或者甚至接近部署。造成这种问题的部分原因是发展新武器系统无法避免的耽搁，但国会和行政部门也应该对此承担部分责任。尼克松和基辛格都没有预见到俄国会在很大程度上曲解限制战略武器会谈的限制：相反，他们只是把这一协议描绘成双方相互打交道的时候都显示克制的更大构想的一部分。 这就很难解释清楚这种想法，即《第一阶段限制战略武器条约》应被当作追赶苏联的一个机会：这种论证是，如果克制是未来的一种模式，为什么增加国防开支会危及克制？如果政府判断错误，国会也会判断错误。经过多年终止越南战争的努力，经过最近水门事件的创伤，国会山有很多人在关注“帝王般的”总统和外交政策，这就没有机会关注没有帝王般总统威胁也可能从内部产生这样的问题（……left little room for the possibility that threats might still come from without as well as within）。迟至1975年，苏联军事开支趋势已经太过明显而不容忽视，国会依然将军费预算削减了70亿美元。 * 因为政府不能一贯地按照苏联的理解描绘缓和战略——缓和是一种持续的竞争关系——而且因为国会以未来的威胁为代价，沉迷于清算过去的弊端，美国没能充分利用《第一阶段限制战略武器条约》提供的机会重建其军事能力。从狭义上讲，限制战略武器会谈的确实现了基辛格的预想：它限制了近来苏联发展武器的那些领域，同时又没有不适当地限制那些美国近期打算发展的领域。 但仅靠这些并不能保证持续的战略稳定：为了达到这个目标，像苏联一样，美国需要建立限制战略武器会谈允许的武器系统。正是因为在此事上的拖延，而不是《第一阶段限制战略武器条约》本身的条款，才使俄罗斯在福特政府离任时赢得了战略优势。 现在已经很清楚，《第一阶段限制战略武器条约》产生于技术和政治趋势的罕见契合，它的延续性以后无法保证。从技术意义上讲，这一协议的不同寻常之处在于，两个超级大国都很想限制的洲际弹道导弹和反弹道导弹系统的部署可以很容易地通过卫星或其他侦察手段进行监视。签署《第一阶段限制战略武器条约》之后，两国武器的质量改善都转向其他领域，美国发展简单而高度精确的巡航导弹，苏联将其“重型”洲际弹道导弹多弹头话，并部署了逆火式轰炸机，质量改善没有及时为他们提供《第一阶段限制战略武器条约》所依赖的非侵入性远程传感器核查手段。这就使得将此协议延伸到其它武器系统的任务变得十分复杂。 同样，尽管1972年国会以压倒性多数通过了《第一阶段限制战略武器条约》，但这个条约在美国赖以存在的政治基础仍然不牢固。*限制战略武器会谈涉及可以容忍的不对称——美国在洲际弹道导弹和潜射弹道导弹方面的质量优势换取苏联的数量优势。但是，不管不对称有多么合理，它都可能造成不安全，《第一阶段限制战略武器条约》中的不对称也不例外。批准《第一阶段限制战略武器条约》后不久，国会也通过了参议员亨利·杰克逊提出的一项决议案，规定在以后限制战略武器会谈的谈判中，应该保持与苏联数量对等的原则。杰克逊的关切在于，美国的质量优势可能是暂时的，国家需要数量对等赋予的额外保证。美国的质量优势的确被证明是脆弱的——部分是因为杰克逊国会同事们的吝啬——但要求诉诸数量对等只是处理这个问题过于简单的方法。苏联没有打算在所有领域都允许对等，他们不无道理地说，美国和苏联的防御任务本身就不对称。五角大楼也不想在所有领域都保持对等——它蓄意选择不与苏联部署的巨大的、液体燃料的“重型”导弹进行竞赛，而坚持说，较轻的、更精确的固体燃料同样可以。 这些政治难题增加了核查的难度，使扩展限制战略武器会谈进程到新领域的任务极其艰巨。 1974年，在双方的同意下，《第一阶段限制战略武器条约》中的《反弹道导弹条约》被修改，允许每一方只部署一处反弹道导弹系统，而不是最初规定的两处。同年晚些时候，福特——勃列日涅夫在符拉迪沃斯托克峰会其间，双方同意进一步将战略运载系统限制在2，400个，包括洲际弹道导弹、潜射弹道导弹和重型轰炸机，将配备多弹头分导的洲际弹道导弹和潜射弹道导弹封顶在1，320枚。这代表向数量对等方向迈进了一步，但仅仅是总量对等，而不是单个种类武器系统的对等。接下来的两年里，谈判主要围绕美国的巡航导弹和苏联的逆火式轰炸机是否应包括在《第二阶段限制战略武器条约》中，如果是，怎样核查对这些武器系统的限制。1977年初福特离任时双方还没有达成协议。 那么，限制战略武器会谈显然没有达到发起者的愿望；但是，值得问一问，如果没有限制战略武器会谈，是否美国的境况就会更好呢？没有限制战略武器会谈就没有办法让苏联将洲际弹道导弹、潜射弹道导弹和反弹道导弹系统削减到现在的程度，国会也不可能为美国相应增加的项目提供资金。限制战略武器会谈并没有让美国的国防脆弱不堪：战略不平衡从未达到过这样的程度，即苏联不必担忧遭受毁灭性的报复而对美国的导弹装置发起先发制人的攻击。当然，如果没有限制战略武器会谈，监视苏联战略能力的难度将更大：美苏在这些高度敏感问题上史无前例的延续对话为美国提供了关于苏联战略系统的非常有价值的信息，其他方式根本不可能获得这些信息。最后，但并非最不重要的，降低核战争危险的全面目标太重要了，它足以证明为了朝着这个目标前进有理由接受合理的风险。 限制战略武器会谈受到了批评，因为它与苏联崛起为一个羽翼丰满的美国对手在时间上是重合的。然而，不是会谈造成了这种状况。限制战略武器会谈既不是为了维持也不是为了恢复美国的主导地位：正如基辛格在1976年所作的评论一样：“任何一位负责人的领导人都不会鼓励这样的幻想——美国能再次夺回战后初期的战略优势。” 战略武器会谈更象莱尔德的预算削减，是一个“限制损害”行动，它旨在使美国从优越地位到平等地位的过渡尽可能安全和没有痛苦。这是在不适宜的环境中和不利的地位上运用某种技巧适应现实。 在尼克松和基辛格1969年所处的形势下，任何政府都会发现很难维持军事势力均衡。苏联前所未有的扩张和国内前所未有的反战情绪同时出现，这不是一个容易克服的问题。值得称道的是，他们从一开始就明白了这些相互交错趋势的让人烦恼的含义，并且通过既现实又具有想象力的手段努力对付这些问题。他们没能完全成功不是洞察力有限，而是力量有限，对于一个频繁用“帝国”来形容的政府，力量有限是一个不寻常的困难。然而，事实上尼克松政府从来没能在防务问题上控制国会；确切地说，情况是相反的，总统的权威在水门事件之后遭到侵蚀后，情况更是如此。 是国会应对发生在七十年代的美国军事力量相对衰落负主要责任。困难只不过是不能够（或者说是不愿意）区别对国家安全的现实威胁和想象的威胁。到尼克松就任的时候，国会山的立法者们在东南亚进行的战争问题上已经受骗多次，对于行政部门发出的如果他们不能按照期望的水平为国防预算要求拨款就会发生什么问题的警告，他们有理由用怀疑的态度来对待。本来，在国会民主党多数那里尼克松的信用度从来都不高，随着时间的发展，他的信用变得更低也没什么奇怪的。但是，在对苏联军备建设的分析中，要说有什么不同的话，那就是政府没有充分说明这些威胁：国会仍然想把这些警告当作仅仅是又一次的“狼来了”。直到1975年，多数立法者才开始认真看待苏联军备建设的含义；即使那时，唯一的反应不过是扭转国防预算的稳步下降，而不是大幅增加国防预算。 长远来看，这也许没有什么区别。在现代世界中，基辛格是第一个承认权势有很多组成部分，军事只是其中之一的人。基辛格战略的整个基础是容忍不对称，假定一个领域的不足能够在另一个领域得到补偿。但这个战略也依赖于不能让某一个不对称走得太远而不协调，这是他所谓的国会带着越南之后对军方的敌意所干的事情。只有时间能说明谁对谁错，但是，到福特政府离任的时候，美国自从1945年以来享受到的全面军事优势地位——它从1961年开始意识到这一点——已经从舞台上消失了，可能是永远消失了，这应该是没有疑问的。 。。。。。。。 尼克松和基辛格致力于“清除”外交政策中的“感伤情绪”时，是真诚地相信唯有在这一基础上才能达成缓和冷战紧张局面的协议，对此没有多少理由可以怀疑。但问题——以及基辛格外交中“非道德”依赖的那个点——是：他是否在这一过程中走得太远，以致于损害了执行自信的并得到广泛支持的外交政策所必需的意识形态基础？ 到1976年底，“非道德”问题已引起了非常广泛的关注，这一事实说明答案确实如此，不管这些关注是基于逻辑分析，政治盘算或是感情冲动。尽管他进行了煞费苦心的努力，但基辛格从未能成功地在公众中建立起维持其战略所需的共识，这种战略就是通过“秩序”来实现“正义”，并将人权与地缘政治稳定的要求结合在一起。基辛格本人在1968年已预见到这种困难：“均衡的目的不是让我们对这个世界的苦难作出回应。” 然而，在以往战后历届政府优先考虑的问题中，“正义”的要求并未占据一个突出的位置，虽然它们得应付更缺乏“秩序”的国际环境；某种程度上应归功于基辛格及其所服务的总统，他们成功地——不论时间多么短——赋予世界事务以足够的“秩序”，使美国人民可以尽情享受加诸于他们身上的、非同寻常的“正义”标准奢侈品。