9•11事件与美国移民政策 姬 虹 摘要：9•11事件"改变了一切"，如何打击恐怖主义，如何加强安全防范措施、将恐怖 分子拒之国门外，这些无疑是美国所面临的最迫切问题，也引发了美国国内新一轮的移民政 策大讨论。9•11后美国政府出台了什么严格的移民和边境安全政策？今后美国的移民政策 走势如何？这是本文试图解决的问题。 美国 9•11 恐怖主义 移民政策 移民政策历来是美国政府和社会关注的一个重要问题，从1996年移民法颁布以后，一直 变化不大。布什上台后，移民政策总的趋势是比较宽松，布什2001年7月10日在纽约埃利 斯岛参加移民入籍仪式上发表讲话，认为移民不是美国一个亟待解决的问题，它是一个自信 和成功国家的标志。作为移民政策松动的标志之一，7月布什在墨西哥总统福克斯的请求下， 打算通过扩大临时工计划的方式给予在美的3百万墨西哥非法移民以永久居留权，直至最后 使其归化成为公民。 　　而9?11事件"改变了一切"，如何打击恐怖主义，如何加强安全防范措施、将恐怖分 子拒之国门外，这些无疑是美国所面临的最迫切的问题，也引发了美国国内新一轮的移民政 策大讨论。 综合9?11后美国报刊对移民政策的讨论，持反对移民态度的人认为，9?11至少暴露 了移民政策的明显漏洞：（1）边境巡逻和执法力量薄弱。（2）外国人进出美国缺乏记录，也 没有跟踪外国人的系统。（3）联邦政府各机构信息彼此不共享，也无各种层面的协调和合作。 （4）国会屈服于亲移民集团和工商业界的游说，通过的移民法太宽松。（5）目前每年的移 民数量太大，有人警告说，如果不改变现行政策，美国在未来十年中将接受1300万合法和 非法移民。 而主张保持移民政策不变的人士则认为，9?11不能改变美国向外国人开放的优 良传统，保持向世界开放的最好办法就是采取严厉措施，改善目前移民法执法松弛的状况。 美国社会公众舆论对移民的态度有了较大的转变，如CNN/USA Today在2001年6月的民 意调查显示，42%的受访者认为应该保持现行的移民数量，41%的人认为应降低移民数量， 9?11后不久再次调查，这两个数字相应变成了30%和58%。 移民在公众眼里不再是辛勤 工作、贡献经济和友善的家庭成员，而是一种致命的威胁。 在美国的一些地方也出现了反 移民的事件，如9?11后一星期，曼哈顿的电话亭就出现了40多条反移民标语，而针对阿 拉伯和穆斯林人的仇恨事件更是遍布全国。 　　在这种背景下，布什政府采取了以下措施，旨在加强国内安全。 一、 加强对外国学生的控制 由于19名劫机犯中有3名是以学生签证进入美国的，其中驾机撞上五角大楼的哈尼在加 州的一家语言学校报了名，交了申请费、学费和宿费后，从未在该校露过面。而另外两个劫 机犯谢赫和阿塔以旅游签证入境，在学生签证未得到批准的情况下，开始在佛州的一家飞行 学校学习。这都暴露了美国对外国留学生管理中的漏洞，在9?11后倍受批评。 1993年世贸中心爆炸案后，国会曾要求加强追踪外国人，包括留学生，命令移民局建立 系统，使外国人的入境和出境都能记录在案。1996年的《非法移民和移民责任改革法》第 一次用法律的形式，责成移民局建立跟踪外国人的制度，将到达和出境材料统一汇总，以防 止外国人逾期不归。倡议该制度的得州众议员拉马尔* 史密斯在1998年国会听证会上说， "如果没有这个制度，我们的政府就不知道谁来到美国和他们在该离开美国的时候是否离 开，这对于美国使他的人民免于恐怖主义是至关重要的。" 但该制度却没有能够执行下去。 原因来自多方面：首先是移民局已经不堪重负，每年约有3.5亿人次外国人进入美国，这意 味着移民局的数据库每年将增加7亿项出入境记录，也意味着将增加入境口岸的等待时间， 无疑就增加了移民局的工作强度。其次，国会对该动议的看法也有分歧，有的议员认为应该 跟踪所有入境的人，包括成千上万一日游的加拿大人，有的人则认为记录乘飞机入境的人就 行了。国会几次推迟建立该系统的时间，要求移民局的最后期限是2005年底，根据国会的 命令，移民局也就是在2000年12月5日前建立了一个行动小组，着手建立该系统的工作； 最后，建立跟踪外国人的系统的建议，遭到了来自商界和学校的强烈反对。商界害怕严格的 边境检查措施，会使入境手续时间增加，影响依赖加拿大人入境消费的城市的经济。而学校 更是害怕因此而丧失外国生员，影响学校的经济效益。2000年外国留学生占美国大学注册 率不到4%，但却花费了120亿美元的学费及其他费用。 9?11后，跟踪留学生的工作被立刻摆上了日程。来自加州的参议员范因斯坦建议国会通 过法律，暂停向外国学生发放签证6个月，以便移民局建立一个电脑系统，对进入美国的外 籍学生进行严格的背景调查，并给予监视。邦德参议员建议应该给予签证官2周的时间，以 便其对签证申请人背景进行调查。他们的动议一出台，就遭到教育机构的反对，他们认为， 仅占美国每年签发的签证2%的学生签证是最可靠的，因为学生签证需提交来自母国的各种 证明，大学不反对对学生签证的改革，但坚决反对停签学生签证。 停发学生签证的建议也 遭到布什政府的反对，2001年10月21日美国国务院负责领事事务的助理国务卿玛利*瑞 安在国会听证会上认为停发签证是个非常大的错误，在同次听证会上移民局代理副局长麦 克*贝卡瑞夫特也表明，"传授民主没有比让学生们亲身经历更好的方法了"。 在这种背景下，布什10月29日发布移民政策令，该命令责成有关部门制定更严格的控制 措施，确保学生签证的签发合乎要求，禁止培养和训练那些利用所受培养来危害美国及其盟 友的外国人。范因斯坦也放弃了停发学生签证的动议，而是联合其他几位参议员提出议案， 要求加强边境安全和严格审查签证申请。 而当劫机分子谢赫和阿塔在死后6个月，他们就读的飞行学校收到他们学生签证得到批准 的通知，移民局的工作备受谴责后，对留学生的控制进一步加强，采取了多项措施： 首先，2001年3月19日移民局局长齐勒格在众议院移民和上诉小组委员会举行的听证会 上，从签证程序和行政的角度，提出了一系列严管学生签证的措施，如改变持旅行签证的外 国人在美国合法逗留的时间从现在的6个月缩短为30天，禁止任何外国人以其他签证入境 而后改签学生签证入学，缩短学生签证的处理时间，在"学生和交换学者信息系统" （ SEVIS）网开通后，学校将通过电子数据得到学生的签证情况。 从另一个角度看，齐勒 格是为转移视线，为本局的错误开脱，但从法律上加强对留学生的控制和管理，看来是势在 必行了。 第二，美国现在有7.4万所学校被移民局核准有资格接受留学生，约有50万外国留学生 校学习。在9?11后联邦调查局和移民局的官员"造访"了其中的200多所学校，他们的调 查的目标是来自中东的留学生，他们向校方调查中东留学生的学科、表现和住址，同时也直 接与留学生谈话，内容从对本*拉登的看法到毕业后的去向。对于这种调查，学校认为这是 冷战以来对学校最大规模的调查，是史无前例的，"毕竟我们的从国家未象现在这样处于紧 急状况"， 尽管根据联邦法律，校方有责任向移民局用书面方式报告留学生的情况，但学 校还是担忧这种做法会损害对学生隐私权的保护，影响学校的声誉；中东留学生对于这种调 查的态度是，普遍是害怕，但对政府的行为表示理解，一位留学生说，"我不责怪他们，毕 竟几千名无辜的生命在短时间内消失了"。 第三，限制外国留学生就读敏感专业。2001年10月布什已经指示禁止外国学生学习敏感 专业，其中涉及大规模杀伤武器的发展和使用。对于这项措施，学校的态度是，认为学校有 责任与政府合作，但是不允许留学生进入特定领域学习听起来很容易，实际上防不胜防，很 难监控学生的课程，而且影响学术自由。美国得益于从外国到美国学习的人才，许多重大发 现是由外籍科学家完成的，目前在工程专业中，外国出生的科学家占了45%。 所以，这项 措施在实际操作上是否能够实行得下去也是个问题。 第四，用因特网追踪控制留学生。配合5月国会通过的《加强边境法案》有关留学生签 证管理制度，5月10日司法部长阿什克罗夫特宣布，从明年1月起通过因特网把美国所有 使领馆、所有移民出入境口岸和有资格招收留学生的7.4万学校连接起来，对外国学生进行 全程监控. 外国学生一旦获得签证，使领馆必须通知移民局的数据库，而该学生到达美国口 岸后，移民局即通知其接受的学校，如果该生在30日内未在学校露面，学校必须在24小时 内通知移民局。此外，学校有责任将留学生的情况输入移民局的数据库。阿什克罗夫特要求 这个系统在7月开始起用，到明年1月所有学校必须加入，否则将被取消招收留学生的资格。 他在宣布该决定时说，该系统的开通，将极大改善移民局的执法能力，迅速跟踪在美国的外 国人，获取有关信息。 以上的四项跟踪留学生的措施，在美国国内和国际上引起关注和争论，美国的学术机构 普遍持异议，如有关必须在明年1月前参加移民局数据库，不少有大量留学生的学校表示有 困难，没有足够人手输入数据。而参加数据库，外国学生必须交纳95美元的注册费，也无 疑增加了负担。 二、加强边境管理 美国海岸线9.5万英里，有361个港口，陆地北部与加拿大接壤，边界线5千英里，南部 与墨西哥相邻，边界线1951英里。每年进出美国人数众多，2000财政年度共有3.5亿人次 进入美国，这包括各类短期签证，以及来往加拿大和墨西哥的临时边境通行证，几乎每天有 1百万人进入美国，此外还有29个国家可以豁免签证，进入美国，逗留90天，2001年1710 万来自日本、英国、德国、法国等国的外国人享受这种待遇。 因此，如何看紧门户，也确 实是个大问题，以下的措施从一定程度上加强了边境的管理，改变了以往的松懈状况。 第一，与加拿大和墨西哥两国协调，签定协议，守住南北边境。在袭击发生两周后。9月 25日国会通过一个修正案，要求动用军队守卫美墨和美加边界，该修正案的提出者众议员 詹姆士*特拉菲茨特说，"如果我们的前后门都敞开着，我们怎么保卫我们的祖国"？ 10 月29日布什在其行政命令中，也强调要更好地同加拿大和墨西哥协调移民和海关政策，力 求制止潜在的恐怖分子从加拿大和墨西哥轻易入境，但同时确保合法的旅行和商务活动在尽 可能少的限制下继续进行。 12月初，美加两国的司法部长在底特律签定协议，成立联合 边境治安和执法力量，由美国的边境巡逻队和加拿大的皇家警察组成，具体的措施包括检查 来往边境的人员和物资，共享指纹数据库，疏导边境的交通阻塞等。 与加拿大的合作，堵 塞了恐怖分子从北部边境进入美国的可能，1993年世贸中心爆炸案中的嫌疑分子就是利用 加拿大的移民身份进入美国的。 与美加边境相比，由于非法移民和贩毒的原因，美国一直重视美墨边境，边境巡逻队有 8000名（美加边境仅300名） ，美国和墨西哥两国也一直在商讨边境之间的合作。而9?11 无疑加快了这种合作，加大了合作的力度。2002年3月布什和墨西哥总统福克斯共同宣 布了两国边境合作协定，协定条文包括：联合调查边境基础设施，使之利于边境经济的发 展和免于恐怖分子的袭击；协调采取行动，阻止第三国人口走私，建立高级信息交流系统； 在入境口岸等地建立高科技检查系统，确保边境地区的安全。 第二，增加移民局和海关的执法人员，并动用了国民警备队其协助工作。9?11发生36 小时后，移民局的边境巡逻队马上指派了318名人员到9个机场，在南北边境的入境口岸 也增加了人员。2002年1月又派了100名人员到人员薄弱的美加边境，在2002年财政年 度在美加边境将补充245名移民局的执法人员，较2001年增加67%。 4月移民局又宣布， 增加边境人员6000名，9月底增加至8000名，到2003年9月希望再雇4000名，这样移 民局的总人数增加了三分之一，达4.9万人。同时隶属于财政部的海关也1200名巡查员， 加强在港口和北部边境的力量。 布什在国情咨文中，强调要加强边境安全，因此为弥补移民局力量不足的情况，2002 年2月国土安全办公室主任里奇宣布，将在3周内在边境上布置1500名国民警备队员， 协助移民局和海关的工作。此举加强了边境的警力，而且是训练有素人员，但也遭到国会 的一些议员的反对，认为增加了联邦政府的财政开支。 第三，增加相关部门的财政开支。布什2002年1月宣布，计划给海岸警备队、移民局 和海关增加经费，其中给海岸警备队追加2.8亿美元，使其财政预算达29亿美元，移民 局增加12亿美元，海关增加6.1亿美元，增加部分用于雇佣人员、更新设备和建立跟踪 管理外国人的数据库。 第四，通过《加强边境安全和签证改革法案》，从法律上确定了边境安全的框架。经过 国会参众两院的多次讨论，最终形成《加强边境安全法案》（the Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act），5月14日布什总统签署了该法案，使之生效。该法案的要点 是：增加200名边境巡查员，在2002年至2006财政年度里，每年均增加人员；额外给移 民局拨款1.5亿美元，用于改善边境安全的技术设施；要求使领馆用电子数据的方式通知 移民局官员签证情况，以便入境口岸知晓入境外国人的情况；要求颁发具有生物特征，可 机读、仿伪的签证和护照；禁止被列入恐怖主义国家名单的人获得签证，除非经国务卿和 司法部长认定该人对美国安全不构成威胁；所有来自外国的飞机，达到前必须提供乘客的 情况，废除45分钟内为国际旅客办完入境手续的时间限制；建立留学生数据库。 6月4 日众议院又以口头表决的方式，通过了《港口安全法案》，授权海岸警备队检查进入美国 海港的集装箱，以防恐怖分子用集装箱运送人员或武器, 同时美国海关还将派人员到新加 坡、荷兰、加拿大等国的港口参与检查运往美国的集装箱，确保进入美国货物的安全度。 上述四项措施，使得美国的门户安全得到了保证，也使得加强边境执法成为移民法的 一个重要目标，同时也成为反恐斗争的一个组成部分， 但是也遭到一些机构的反对。如 缩短外国人的逗留时间，就遭到来自旅游、商业部门和以旅游为重要产业的州的反对，布 什的弟弟佛州州长杰布*布什也在其中之列。他4月给移民局局长的信中，陈述去年8 百万外国游客在佛州消费了55亿美元，创造了5亿美元的消费税，认为移民局的行动损 害了佛州的地方经济。 三、拆分移民局 9?11事件后，美国的移民政策和签证程序受到国人普遍的攻击和批评，而美国移民政策 的执行机关美国移民归化局更是成为众矢之的，该局隶属于美国司法部，专门负责处理移民 和非移民申请案、外国人的入境与出境、边界巡逻、逮捕并驱除非法外国人、难民审查、惩 罚非法雇佣等事务，是美国最有权力的机构之一。美国移民局效率低下、服务不佳、官僚作 风十足，而且不负责任，是人所共知的，而且移民局集审批服务和执法于一身，已经不能符 合新千年后美国对移民的需求。国会曾建议将移民局重组为两个机构，将其服务和执法的功 能分开，最后由于没有得到克林顿的支持和司法部的力保，国会的动议未能实现。所以改组 移民局有其历史原因，但9?11加快了重组进程。 如果平心而论，移民局也确有自己的苦衷。美国签证种类约有50余种，目前从一些国家 入境还无需签证，入境者又如此之多，追踪入境者和分辨他们是否改头换面的工作甚是困难。 9?11后，为了加强边境巡逻，边境巡逻队几乎是在超负荷工作。但公众舆论，尤其是国会， 对移民局的工作进行了猛烈的抨击，而这种抨击导致了移民局的拆分。 2001年10月17日国会的总审计局 (United States General Accounting Office)负责司法事务 的主任在众议院司法委员会的移民和上诉小组委员会作证，并提交了相关的报告，在国会引 起强烈的反映。该报告在开头就提出，在9?11事件的背景下，移民局存在的问题可能会妨 碍移民局在政府反恐怖战争中的作用。该报告认为移民局预算和人员近年来已经有了较大的 提高，如2001财政年度预算是48亿美元，较1993年增加了220%，相应人员从1.8万增加 到3.3万，增加了83%，而且2002年还将继续增加。但移民局未能解决其自身存在的管理 上的问题，如机构设置重复，领导不得力；移民局执法和服务功能均未能很好完成，工作效 率低下；各部门之间缺乏信息沟通和协调，信息系统技术老化，得不到精确数字，1999年 就因为计算机出事故，移民局多发了H-1B工作签证，超出了国会11.5万的限额，等等。报 告最后的结论是，如果移民局在上述问题上不进行改善，移民局再改组也无济于事。 11月6日，众议院司法委员会主席共和党人森森布伦纳联合另一位同僚格卡斯提出动议， 建议将移民局肢解，一分为二，一个负责执法工作，另一个负责移民事务，两个部门隶属司 法部，由一位助理部长领导。在重压下，11月14日司法部部长阿什克罗夫特宣布对移民局 进行重大重组，将其两个不同功能的部门严格区分开来，他认为这种重组工作"将为我们的 朋友提供更好的服务，为我们的敌人设置更大的障碍"。显然，国会与司法部的做法是不一 样的，国会要求的是彻底改革，将移民局拆分，而司法部主张的是进行移民局内部的行政改 革，保持移民局的完整，这也说明了在任何处置移民局上，立法和行政机构有着分歧。 2002年3月11日劫机犯阿塔和谢赫在死后半年后，他们就读的飞行学校受到了移民局发 放的签证，这一事件引起全国哗然，给移民局未来的命运起了决定作用，加快了国会的立法 工作。此外，不久又发生了移民局官员违反批准程序，给四名巴基斯坦海员上岸签证，导致 他们在美国失踪。5月20日美国社会保障管理局发布一份新报告，称由于移民局工作不得 力和不合作，导致该局2000年10万个社会保障号错误地发给了非美国公民，而且每12个 获得社保号的外国人就有1个伪造移民局的文件。 这些事件无疑是雪上加霜，直接导致了 移民局的瓦解。 对于如何处置移民局，国会与政府、参议院与众议院、民主党人与共和党人都有着分歧。 首先，国会要求撤消移民局，而且态度坚决。签证事件后，森森布伦纳在国会说，"这个系 统完蛋了，这个机构也完蛋了"，其他议员也表示移民局比无能还糟糕，需要从头到底的彻 底改革。而政府，从总统布什到阿什克罗夫特，都力保移民局，尽管事发后，布什非常震怒， 但还是寄希望于移民局的自身改革，并表示要给移民局机会和一定的时间。移民局局长齐勒 格在国会做证时表示将对移民局进行彻底的行政改革，分清责任，改善领导能力。而国土安 全办公室主任里奇则提出了另一种合并方案，将移民局的执法部门、海关、海岸警备队、农 业部的相关部门合并，成立一个内阁级别的独立部门，里奇也清楚这种合并有一定的阻力， 被合并的部门将失去大量的人力和财政预算。 而里奇的建议却成为布什6月6日组建"国 土安全部"建议的雏形，移民局的执法部门将成为未来"国土安全部"边境局的一部分，与 海关、海岸警备队等一起担负边境安全的责任。 其次，国会在处置移民局问题上，两院的态度基本是一致的，但在具体操作上有些区别， 如在有关新产生的机构的领导权上。众议院认为，任命一位司法部的助理部长负责这两个部 门，他将是司法部的第三把手。而参议院则希望由总统任命一位新的领导来打理这两个新机 构 。另外，众议院还有议员提出了新的议案，将移民局的执法部门留在司法部，而将签证 和公民申请放在国务院，移民的劳工申请放在劳工部。 最后，两党在移民局的拆分上表现了空前的一致，如在众议院的小组表决上是32：2，最 后全院在4月26日以409：9通过了该议案，但民主党人还是觉着改革力度还不够，如一位 民主党议员认为是用两个无效的机构代替了一个无效的机构。 在众议院通过议案前夕，布什政府最终给予了支持，只是希望国会不要限制总统对负责该 两个部门新官员的任命，因为新议案对该官员的任命提出了限制，如需有5年负责大型机构 的经验等。 四、对未来移民政策走势的看法 9?11事件使移民政策的修订成为泡影，从目前形势来看，今年移民政策不会有根本的变 化，有这样两个事情可以说明。在国会酝酿通过《边境安全法案》时，众议院的版本是附加 了一个有关延长245(i)款有效时限的议案。245(i)主要是针对非法入境及签证失效者留在美 国境内调整为永久居民身份的问题。但参议院的《边境安全法案》因为伯德参议员的反对， 而无该附加议案，他认为这种做法是鼓励非法移民，造成安全隐患。最后由布什签署的《边 境安全法案》，则没有了该议案；此外，2002年5月18日，由国会两党议员组成的代表团 与墨西哥政府会谈时，表示今年不会有移民政策的重大改革，安全考虑主导了民众情绪。 之所以移民政策最近不会有重大变化，主要原因是因恐怖主义而产生的对国内安全的考 虑，移民政策的变化依赖反恐斗争的进程。此外，中期选举是个因素，布什不愿意得罪党内 保守势力。而经济复苏的快慢，也多少影响移民政策的走势。 　　美国的移民政策历来是一个复杂问题，其中有许多微妙的政治和种族因素。由于近年来 西班牙裔人口急剧增加，据2000年人口普查的资料，西班牙裔人口为3530万，占美国总人 口的12.5%，使得两党不得不正视其潜在的力量了。在2000年总统选举中，西班牙裔选民 占了总选民的7% ，约有7百万西班牙裔参加了投票。据估计，2004年将有1100万西班牙 裔参加投票。为了2002年的中期选举和2004年总统选举，布什认为，抓住西班牙裔选民是 "我们的任务和目标"，而西班牙裔人最关切的问题是移民，布什从争取选民的角度，支持 移民政策改革，他在签署《边境安全法案》时表示对该法案没有附加移民条款表示遗憾，表 示将力促国会进行移民政策改革。但是，共和党有不少人反对移民政策改革，主张严格限制 移民，同时公众对移民法改革的热情也在减弱。布什不愿意得罪党内保守势力，也不愿意看 见大批共和党选民不去投票，影响到共和党对国会的控制。白宫的国内政策顾问曾被要求提 供有关移民政策的评论，用于总统的国情咨文， 但布什最后在国情咨文中未提及该问题。 　　此外经济恢复也是一个重要因素。有分析说明，美国经济的健康发展也将对移民法案的 出台起关键作用，如果经济恢复活力，对外国廉价劳力需求增加，制造业和旅馆、餐饮业等 行业就会游说国会，国会通过新移民法案的压力也将减少。 总之，正如一位美国移民专家所预测的，移民法在明年将会有较大的动作，那时离9?11 已经有了很长一段时间，民众有了心理准备。因此可以预见，在9?11的冲击下，已经出台 和即将出台一些严格的移民政策，影响是短期和局部的，从长远看，美国的移民政策不会发 生根本性的变化， 吸收一定数量的移民是美国的既定方针。据移民与归化局最新公布的资 料，2000年美国接受了约85万的移民，2001年估计是150万人，在可预见的未来，这个水 平不会发生太大的变化。 Yahoo News, Oct. 2, 2001 The San Diego Union-Tribune, Oct. 15, 2001 National Review on Line, Oct. 20, 2001. 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