美国国会对美国军控与不扩散政策的影响 樊吉社 中国社会科学院美国研究所 北京市东城区张自忠路3号东院 Email: fanjishe@yahoo.com 引言 冷战结束以来，美国的军控与不扩散政策历经跌宕起伏。1972年签署的《反导条约》明确禁止发展或者部署具备覆盖全国能力的导弹防御系统，冷战结束后，共和党主导的国会积极推动国家导弹防御系统，并经过近10年的再次争论，最终美国决定发展并部署国家导弹防御系统，并直接到导致维系国际军控和裁军的重要基石——《反导条约》的废弃。世界各国历经多年谈判达成的《全面禁止核试验条约》在美国国会遭到冷遇，1999年10月13日美国参议院拒绝批准该条约。经历国会多年的搁置之后，《化学武器公约》在1997年4月勉强通过并附带将独立的军备控制与裁军署合并到国务院，从而大大削弱了军控在美国外交政策中的地位。由于国会积极推动发展并部署国家导弹防御系统，以及该政策与削减战略武器条约的关联，冷战后美俄签署的《第二阶段削减战略武器条约》未能生效即寿终正寝。《核不扩散条约》得以在1995年无限期延长这样一个国际军控领域的唯一亮点也因为美国大幅调整其核政策而遭到严峻挑战。美国军控和不扩散政策的变化与美国外部安全环境变化以及由此种变化而引发的安全政策调整一脉相承，而在这种政策变迁的背后可以明显感觉到国会影响的大幅度加强。因此，要理解美国军控与不扩散政策的变迁，对国会影响的研究必不可少。本文拟从国会影响的变迁、国会用以影响军控和不扩散政策手段以及影响的后果几个方面探讨国会对美国军控与不扩散政策的影响。 国会对美国军控与不扩散政策影响的变迁 一般而言，国会并不直接指定美国的军控与不扩散政策，军控条约的谈判、武器系统的配置、军控政策执行都是行政部门负责的领域，但国会可以通过各种正式和非正式的手段将其政策偏好注入政策之中，并影响军控政策的实施。也存在非常例外的情况，诸如最初在美俄之间实施后来推及到前苏联各共和国的“合作削减威胁”政策，就是由于国会议员积极推动并主导的。回顾过去国会在军控政策中的作用，大致可以看到这种影响变化的三个阶段。 1、二战结束到六十年代末，国会更多地认同行政部门在军控和不扩散问题上的主导权，同行政部门的合作较多。形成这种状况的主要原因包括：在外交政策方面，国会与行政部门之间的信任度较大，总统几乎拥有“帝王般”的权力，当然具体到军控和不扩散政策也不例外。冷战初期，行政部门几乎垄断了军控和不扩散政策的制订与执行。其次，国会本身的制度安排也决定了只有较少的委员会和较少的议员介入军控和不扩散问题。有关武器的研究开发、试验、评估、采购和部署受到参众两院军事委员会、拨款委员会监管，与他国的谈判则受到参议院外交委员会和众议院国际关系委员会的影响，同时两院的军事委员会也有相当发言权。多数情况下行政部门在重大的军控和不扩散政策上要与资深议员、党派领袖以及委员会主席进行沟通，而这种沟通几乎等同于国会与行政部门之间必要咨商。由于当时国会架构中资深议员的权力很大，几乎可以代表整个委员会，资历浅的议员很难挑战委员会主席的权力，因此行政部门同资深议员进行磋商就减少同国会中多种声音打交道的麻烦。在当时，国会对军控政策影响主要体现为批准军控和不扩散条约。国会也曾经扮演过积极的作用，例如，国会曾经积极推动军备控制和裁军署的成立、支持签署《部分禁止核试验条约》和《核不扩散条约》。国会在军控和不扩散问题上影响不大的另一个原因是国会 获取信息的能力有限，行政部门在军控和不扩散问题上更有权威。 2、六十年代末以及整个七十年代属于过渡时期，国会逐渐伸张在军控问题上的发言权。造成这种转变的背景是越南战争。越南战争极大损害了行政部门和立法部门之间的信任，这场战争“使国会得以在国家安全决策过程中发挥更大的作用┅┅国会不仅就越战问题与政府分庭抗礼，甚至敢于就其它安全问题与政府唱对台戏”。 1969年8月，国会就是否在美国部署反弹道导弹系统激烈辩论是国会伸张其发言权的标志性事件。游说反对部署反导系统的汤姆·霍尔斯特德精确地概括了当时的气氛：“反导系统的辩论带来了某些永久性的变化。很大程度上公众开始介入国家安全决策。国会作为橡皮图章的时代可能一去不返了。” 随后的水门事件则进一步使得行政部门的形象受到损害，立法部门和行政部门的信任遭到重大危机，国会不再可能任由总统完全主导外交与安全政策。其次，国会在七十年代的内部改革让更多的委员会和议员获得了在军控问题的发言权。尽管超过半数以上的国会委员会在外交和安全问题上拥有发言权，但真正在军控和不扩散问题上发挥重要作用的有八个，他们分别是：参议院的外交关系委员会和众议院的国际关系委员会，参众两院的军事委员会、拨款委员会和情报委员会（参众两院的情报委员会分别成立于1976年和1977年）。改革之前，参议院外交关系委员会曾经在军控和不扩散问题上影响最大，因为它拥有批准军控和不扩散条约的权力，但经过改革之后，其重要性已经不如军事委员会和拨款委员会。改革的另一个后果是权力逐步从资深委员会主席向小组委员会主席下放，行政部门在试图通过与资深议员咨商来解决行政部门与立法部门之间的分歧不再可行。另外，新近当选的年轻议员的成长背景是越南战争和水门事件，他们更倾向于挑战行政部门的政策，也更敢于挑战资深议员的观点并籍此塑造自己的形象。造成国会在军控和不扩散问题上积极主动的第三个原因是国会具备了更强的信息获取能力。General Accounting Office 和国会研究处的加强可以让国会议员获得更好的政策分析，从1969年到1978年，国会研究处的人员增加了50%。国会还于1972年创立技术评估局（Office of Technology Assessment），该局主要为国会提供技术支持。1974年成立了国会预算局Congressional Budget Office。不仅如此，外部智力支持也得到了加强，诸如军控协会、 美国科学家联盟、争取可生存世界理事会、国防信息中心等重要的智囊机构、学术界以及利益集团为促进其政策倾向，向国会议员提供大量的政策分析或者技术分析。此外，在七十年代，分配给参议员和众议员以及相关委员会的助手也有了大幅增加，这些助手大都是某个专门领域的专家，他们的作用不可低估。这种，到七十年代末，国会议员不仅具备了在军控和不扩散问题上同行政部门分庭抗礼的意愿，而且也具备了相应的能力。这一时期，国会参与了第二阶段限制战略武器条约的谈判，召集过很多的听证，并通过了很多议案。尽管如此，由于尼克松总统的任期内，军控和安全问题上的决策过程非同寻常，尼克松和善于秘密外交的总统国家安全事务助理基辛格极力将国务院等官僚机构排除在外，国会更不可能真正影响军控和不扩散政策。 3、七十年代末之后，国会为美国的每一项军控和不扩散政策打上印记。经过七十年代国会的改革，国会议员获得了更强的智力支持，对安全问题更加敏感，并且乐于在此类问题上施加自己的影响。经过多年对军控和不扩散问题的关注，一些议员几乎成了相关领域的专家，他们的能力得到了其它议员的认可，他们的政策立场能够影响那些犹豫不决的议员。另外，进入八十年代以后，行政部门提出的不少军控、不扩散政策引起了较大争议，国会更有意愿介入这些争议问题并施加自己的影响。可以说，七十年代末之后，国会在每一项军控和不扩散政策上都试图大上自己的印记。虽然此后国会对军控和不扩散政策的影响并不是恒定的，但其影响的增强是无可置疑的。国会通过各种正式和非正式的手段对美国的军控和不扩散政策施加影响。 国会影响军控和不扩散政策的手段 美国的军控和不扩散政策多数是有行政部门倡导、制定并执行的，虽然国会无法起到主导作用，但国会拥有很多影响政策的手段。国会影响美国军控和不扩散政策的正式手段来源于宪法，宪法赋予国会在外交政策方面的权力包括：提供共同防御、提供幷维持一支海军力量、界定幷惩罚公海上的海盗和抢劫行为、宣战、控制同外国的商务往来、供养幷维持军队、为政府制定规章幷为海军和陆军制定条例、参议院对所有的条约提出建议及同意，批准条约和大使的任命、批准政府支出和内阁级官员。国会在外交政策方面拥有的、宪法所赋予的宽泛权力决定了在具体涉及军控和不扩散问题所采取的正式手段，这些手段包括： 1、批准军控和不扩散条约。美国宪法第二节授权总统，“根据参议院之意见并取得同意，有权缔结条约，惟需由该院出席议员三分之二之赞同。” 因此条约的权力实际上是由总统和参议院分享的，总统缔结的条约需要参议院三分之二多数的通过。这是参议院一项传统的权力，多数情况下条约都能够在参议院获得通过。参议院对条约的审议可以产生三种结果：批准条约、搁置或者否决条约、以谅解、保留条款或者修正案的形式修改条约。在美国的军控和不扩散政策史上，军控和不扩散条约的命运多种多样。诸如《部分禁止核试验条约》、《核不扩散条约》等具有广泛共识的条约都能够在参议院获得通过；有一些条约经过妥协和讨价还价涉险通过，例如《化学武器公约》，条约通过的代价是将军备控制和裁军署合并到国务院；另外一些条约则或被否决或因为通过的希望不大被撤回，例如《第二阶段限制战略武器条约》因为苏联入侵阿富汗之后国家安全环境发生的变化导致该条约在参议院通过的希望非常渺茫，卡特政府撤回了该条约，而《全面禁止核试验条约》则于1999年10月13日在参议院遭到否决。条约缔结之后送交参议院批准只是国会在军控和不扩散条约问题上影响美国政策的最后手段。一般而言，一旦条约达成，参议院将面临要么批准要么否决的选择，如果否决一个经过长期谈判达成的条约，必将对多边或者双边关系产生非常严重的消极影响。行政部门在谈判条约的时候也不会轻易谈成一个参议院不容易通过的条约，因此参议院在条约问题上的影响实际上贯彻条约的谈判过程之中。行政部门在谈判条约的时候必然要考虑该条约能否在参议院获得支持，国会中对某项条约的政策倾向是行政部门谈判条约的时候要考虑的因素之一。国会还可以通过立法为条约设定前提，或者强行要求参与谈判。例如，国会不满行政部门在谈判《第一阶段限制战略武器条约》的时候不与国会进行充分的沟通，在通过该条约的时候，同时通过了杰克逊修正案，该修正案明确规定，在未来关于限制战略武器条约的谈判中不可使美国洲际战略力量的水平低于苏联的限额。这项原则在后来的《第二阶段限制战略武器条约》的谈判中得到了贯彻。 国会还曾经参与了不少军控和不扩散条约的谈判。1977年，国会的一些议员被任命为第二阶段限制战略武器谈判顾问，参加了日内瓦的谈判。虽然参议院在军控和不扩散条约的批约问题上权力较大，但这种权力随着时间的推移正逐步被架空，行政部门为了规避某项协议在国会遭遇麻烦，往往采取“行政协定”的方式确定美国对某项军控或者不扩散义务的承诺。这类行政协定远远超出了正式的多边或者双边军控和不扩散条约。国会在条约问题上的另一权力是条约的修改或者废除需要国会的批准。这项权力是有争议的，在九十年代有关《反导条约》的分歧就是因为权力的界定比较模糊，而行政部门和立法部门充分利用的这种模糊界限分别作出有利于自己的解释。 2、拨付款项。国会最大的权力体现在钱袋子上，由于国会负责批准总统的各项预算，因此国会可以通过增加或者减少拨款来鼓励或者阻挠某种武器系统的发展、某个条约的履行。七十年代之前，由于信息不足，导致国会在国防预算方面几乎无所作为。有关那种武器系统需要发展、那种武器系统需要削减，应该通过那些军控形式最大程度地保卫美国的安全利益，在这些问题上，国会根本不可能同拥有无数专家的行政部门相抗衡。1974年国会预算委员会成立之前，大约不到50人处理国防预算。参院15个常设委员会中，武装委员会人员规模排在14位，众院武装委员会处于20个委员会的第13位，参院外交委员会指派一个人处理有关战略军控问题。每个议院24人不到的职员规模远不足以处理军事政策立法问题。 1974年之后，国会通过《预算法案》，加强了对拨款的控制。一般而言，防务相关的预算首先要获得相关委员会的授权，然后才是拨款。与军控和不扩散问题直接相关的委员会是两院的军事委员会和拨款委员会。军事委员会在军控问题上的作用是逐步扩大的，以前该委员会主要关注军事建设的授权，主要的预算问题都是通过拨款委员会完成的。但现在军事委员会逐步将起触角伸到国防相关的各个领域，成为防务问题上的领头羊。拨款委员会当中的能源和水发展小组委员会负责核弹头相关的拨款，也直接关系到军控政策形成。军事委员会在军控和不扩散问题上权力增大的原因之一是一些影响较大的委员会主席的出现。在八十年代中期，后来成为克林顿政府国防部长的阿斯平成为众议院军事委员会主席，后来倡导“合作削减威胁”项目的纳恩成为参议院军事委员会主席。两人在军控和不扩散问题上立场鲜明，积极利用各种手段促进他们对军控和不扩散问题的政策倾向。里根总统为了发展星球大战计划，需要对《反导条约》的条款进行广义解释以避免该计划违背条约内容，当时纳恩为主席的军事委员会积极行动通过国防预算的授权法案阻止里根总统对条约进行广义解释。同样在导弹防御问题上，1992年7月参议院军事委员会修正了1991年导弹防御法案，将布什总统用于星球大战计划的预算大幅削减11亿美元，并将部署一个初始反导系统的时间从1996年调整到2002年，重新确立了国防部的采购标准，从而延缓反导系统的发展。 3、批准军控与不扩散相关的内阁成员的任命。根据宪法，总统有权提名重要阁员，而这些阁员要想在行政部门行使权力必须经由参议院的批准，负责军控与不扩散问题的重要阁员也不例外。参议院可以通过这项权力批准或者否决总统提名的重要阁员，这在很大程度上表达国会对某个阁员政策偏好的认可或者否定。在1999年4月1日军备控制与裁军署正式并入国务院之前，军备控制与裁军署主要负责军控和不扩散政策制订，军控署署长提名需经参议院批准；军控署并入国务院之后，负责军控和不扩散问题的副国务卿和助理国务卿也需要参议院的批准。参议院往往通过批准总统的提名影响美国的军控与不扩散政策。1977年卡特总统提名的军备控制和裁军署署长兼《第二阶段限制战略武器条约》的谈判大使保罗·沃恩克经曾经在参议院就其提名进行的听证会上遭到“寒流”。卡特总统提名并大力支持这位积极主张进行军备控制的沃恩克，甚至亲自在国会为沃恩克的提名进行游说。参议院中的自由派和温和派都支持沃恩克，参议院外交委员会也支持他。同样，参议院中的保守派和部分温和派则强烈反对他的提名，甚至没有权力就沃恩克提名进行听证的参议院军事委员会也要求举行听证。有关他提名的听证会进行了多次，在听证会上沃恩克受到百般诘问，最终有关他作为军控署署长的提名以70票赞成、29票反对获得通过，他作为《第二阶段限制战略武器条约》谈判大使的提名仅仅以58票赞成40票反对的微弱多数获得通过，这同时预示了他主导谈成的《第二阶段限制战略武器条约》在参议院的命运不佳。 尽管沃恩克就任后积极修复同国会的关系，定时就谈判进展通过会沟通，但仍然无法修补一些委员会对他的嫌恶，尤其是参议院军控小组委员会主席杰克逊参议员对他的偏见始终无法消除。沃恩克在其职位上工作不到两年就请求辞职，这与行政部门期望《第二阶段限制战略武器条约》能够在参议院顺利通过不无关系。 在克林顿政府负责不扩散事务的助理国务卿罗伯特·艾因霍恩的提名也遭到了较多波折。 4、改变行政部门的结构，增加或者减少负责军控和不扩散问题的部门或者人员。这包括创建或者取消某个行政部门。例如，国会曾经积极推动成立了军控和裁军署，因为在当时国会认为需要强化军控政策，籍此促进美国的安全利益。同样，冷战结束后，由于苏联解体，美国在冷战时期面临的主要敌人消失，不少保守派国会议员开始质疑是否有必要继续推动军备控制，是否有必要重新调整负责外交事务的政府结构。结果是，军备控制与裁军署、新闻署和国际开发署都成为裁减的目标，经过同行政部门的讨价还价，军备控制与裁军署被并入国务院。军控署作为一个独立的声音消失，军控问题成为从属于其他外交问题的事务。1983年国会还推动成立了作战试验和评估处长办公室，意在确保国防部从事新武器作战试验是合理的。国会还可以增加军控和不扩散问题的决策者。1990年，国会通过立法规定，如果国会的欧洲安全与合作委员成员不被纳入有关欧洲常规武器的会谈的美国代表团，将禁止行政部门为欧安会属下的任何会议活动提供经费。为了监管军控条约的谈判不致损害美国安全利益，国会还曾直接介入军控谈判，例如在1977年国会的部分议员被任命为《第二阶段限制战略武器条约》的谈判顾问，赴日内瓦了解谈判的进展，甚至谈判当中具体的条款，会见苏联的谈判代表，表达国会议员的关切。 除了这些影响美国军控和不扩散政策的直接手段，国会还通过一些间接的手段对军控与不扩散政策产生影响。这些手段虽然不如那些直接的手段效果显而易见，但其重要性也不可小觑。这些间接手段包括：1，获取信息，了解军控政策的形成进程幷影响这个进程。这主要是向行政部门致函要求了解某项政策相关的一些信息、要求分享中央情报局的非公开情报，要求行政部门就某个问题向国会提供报告。国会向行政部门要求的报告多种多样，有的是要求在实施某项政策之前通知国会，有的是要求行政部门定期提供报告，有的是就某个问题提交报告。这些要求往往对行政部门构成相当压力，迫使行政部门在决策的时候必须考虑如何向国会交待。2，塑造公众舆论。在这方面国会可用手段比较多，可以通过国会听证、向行政部门要求的报告、在国会发表演讲、为报纸撰写文章、接受电视媒体采访等方式塑造公众对某个军控问题的认识，吸引媒体的关注，将某个军控或不扩散问题包装成事关重大的议题，迫使行政部门进行澄清。3，充分利用程序影响政策。 国会对军控和不扩散政策产生的影响 当国会具备了影响美国军控和不扩散政策的意愿并具有影响手段之后，美国每项军控和不扩散政策均可能打上国会的印记。通过这些影响手段，国会能够对美国的军控和不扩散政策产生以下影响。 对军控和不扩散问题在美国外交政策中的分量产生影响。这种影响既包括增加军控和不扩散政策重要性，也包括减少或者降低军控和不扩散政策在美国外交政策中的比重。最为显著的例子是军备控制和裁军署的命运。在军控和裁军署成立之前，美国主要通过一些非正式小组来处理面临的军控和不扩散问题，只在1955年3月19日到1958年2月间，艾森豪威尔总统曾经任命哈罗德·史塔生负责军控问题，但后来因为国务卿杜勒斯和史塔生的矛盾导致史塔生辞职，此后直到军备控制和裁军成立，一直没有专门的机构或者人员负责军控政策。史塔生辞职后，国会的若干议员曾经质疑美国的裁军努力是否有效，而且多数的批评是针对美国的机构性的缺失，其中参议员外交委员会裁军小组委员会主席参议员休伯特·汉弗莱的批评尤其引人注目。1959年秋发生的一件事情更是表明非正式小组在处理军控和不扩散问题上的缺陷。波士顿的一位律师查尔斯·库利奇受命组织一批人评估美国的裁军政策，最后提交的这份库利奇报告被参议员汉弗莱评价为“毫无用处，国务院必须从头开始形成一项政策，而这距离同其他国家的高层会谈只有数天时间”。 因此，国会不少议员认为应该适当提高军控政策的重要性并且有必要成立一个主管军控事务的机构。汉弗莱和约翰·肯尼迪都是当时积极推动此事的著名参议员。1960年1月众议员查尔斯·贝内特提出了建立国家和平署的议案，同样的议案在参议院也由参议院汉弗莱提出，很多议员提出类似议案并表示支持这一动议。肯尼迪就任总统后继续其建立主管军控事务机构的努力，并得到了汉弗莱等议员的支持合作。1961年参议院外交委员会的一份报告认为：“美国有关控制和削减军备的准备远远不够”。 五十年代末和六十年代初的国际形势发展也让很多国会议员认识到实施军备控制的重要性，因此导致H.R. 9118的产生，军控和裁军署终于在1961年9月26日正式成立。军控署通过从事军控问题的研究、准备并处理美国同其他国家的军控和裁军谈判、参与多边国际军控和裁军论坛，协调各部门之间的政策，的确很大程度上使美国的政策更加明确、更加协调一致。 与军控和裁军署成立相对应的是该署的合并。最初裁撤军控署的倡议是由国务院的一份报告提出的，但因为当时民主党控制国会，这项提议遭到了广泛的反对。1994年中期选举之后，共和党控制了国会，军控署的裁撤问题成为国会共和党的重要议题。参议员外交委员会主席杰西·赫尔姆斯认为冷战结束后，冷战时期美国的外交机构设置过于庞杂，不能适应新形势的需要，因此提出改革外交机构的倡议，并认为冷战后的重点应该是防止大规模杀伤性武器的扩散，而不是军备控制。苏联解体后，美国没有必要再进行军备控制。赫尔姆斯利用其外交委员会主席的权力将《化学武器公约》的批准以及《第二阶段削减战略武器条约》的批准当成筹码，迫使政府执行重组计划。1995年12月，国会在预算问题上遭遇危机，众议院通过立法要求解散军控署、新闻署和国际开发署，众议院的法案遭到总统否决；参议院赫尔姆斯通民主党凯利谈判妥协，同意五年内削减国务院和三个署的预算17亿美元。这项妥协在两院的联合委员会中转变为1996到1997财年国务院拨款法案的修正案，明确要求总统要裁减一个部门。军控署因为规模小、人员少、预算少而容易成为裁减对象。军控署的命运因为《化学武器公约》生效日期的临近而更加麻烦。1997年重新当选外交委员会主席的赫尔姆斯再次提出外交机构重组的问题，并提出在总统提交机构重组方案之前，他不会考虑《化学武器公约》的批准问题。根据《化学武器公约》的生效规定，匈牙利在1996年10月批准条约后，《化武公约》的生效时间将是1997年4月29日。克林顿总统希望在公约生效之前批准条约，以成为禁止化学武器条约组织(OPCW)的成员，因此时间非常紧迫。最后，克林顿总统协同多数党领袖洛特和少数党领袖达斯勒迫使赫尔姆斯采取行动，付出的代价是同意在两年内进行外交机构重组，其中军控署将合并到国务院。至此，军控署的命运已定，直到1999年4月1日作为独立机构正式消失。 军控署合并到国务院后，人员、预算、规模上的缩小和地位的降低导致军控和不扩散问题容易湮没在国务院众多的外交事务当中，军控的重要性受到极大削弱。 国会还可以通过种种手段对美国的军事力量结构产生重要影响。任何一项武器系统的研究、开发、试验、评估、采购、部署都需要经费，而经费来源于每个财政年度的预算，这些行政部门提出的预算都需要经过国会的批准，国会通过控制钱包来影响美国的军事力量结构。有关武器费用的支出主要受到参众两院军事委员会和拨款委员会的影响。军事委员会主要负责各项武器费用的授权，然后由拨款委员会提供拨款。另外，预算委员会则负责为每年的防务支出确定一个限额。七十年代国会改革之前，国会基本上没有专业能力挑战行政部门提出的国防预算，但此后通过创建技术评估局和国会预算局，国会相关委员会就可以得到立场中立的深度武器系统分析，借此辨别那些武器研发、试验、评估、采购和部署是必要的，哪些是可以削减或者限制的。例如，1970年，参议院通过了brooke resolution，要求停止多弹头分导再入运载工具的试验。在八十年代，国会取消了海军和陆军发展新一代战术核导弹的计划，阻止发展反卫星武器，限制MX导弹的部署，迫使空军发展侏儒导弹。在九十年代，导弹防御系统的发展过程是一个更好的例证。克林顿总统主张发展战区导弹防御系统而不主张发展国家导弹防御系统，但共和党在1994年中期选举控制参众两院后，积极推动国家导弹防御系统的研发以及未来的部署，拨款就成为一种非常有效的、加速导弹防御系统研发并进而为部署作准备的手段。在1996财年，克林顿向国会提出的国防预算中用于国家导弹防御系统的费用是3.71亿美元，而国会最终拨付的则达到了7.46亿美元，呈现出101%的增幅； 1997财年提出的相关预算是5.08亿美元，而最终拨款是8.33亿美元，有64%的增加；1998财年的拨款则比提出的预算增加了94%；1999财年也有81%的增幅。 通过拨款，国会当中主张发展导弹防御系统的多数议员基本上达到了推动行政部门加速发展其不愿意发展武器系统。 国会还可以确保其政策偏好在美国军控和不扩散政策中得到体现。如果国会认为行政部门进行的军控谈判有可能规避国会的监管，它可能通过立法或者通过决议案的方式使国会介入军控谈判，也可以为军控谈判设定某种前提。例如国会在批准《第一阶段限制战略武器条约》的同时通过的杰克逊修正案就明确规定，在未来关于限制战略武器条约的谈判中不可使美国洲际战略力量的水平低于苏联的限额。国会还曾介入第二个限制战略武器条约的谈判。对于军控条约，如果国会认为当前的军控条约有利于美国的国家安全，它可以阻止行政部门破坏或者规避条约。1987年，当里根政府为了发展星球大战计划，要求广义解释《反导条约》条款的时候，军事委员会在国防授权法案中明确限制空军从事的相关试验不得违背《反导条约》的狭义解释。1993年国会修改了1991年导弹防御法案，强调美国要信守《反导条约》，并督促行政部门同俄罗斯谈判澄清反弹道导弹系统与战区导弹防御系统之前的区别。而1995年之后，参议院的共和党议员则进行种种努力，反对克林顿加强《反导条约》的努力，并要求任何对条约的修改必须交付国会的批准，意在废除该条约。 国会还可以通过种种手段强化不扩散政策。防止大规模杀伤性武器扩散在国会基本上存在共识，通过倡导不扩散政策、立法、修正案、拨款等形式，国会推动美国的不扩散政策逐步得到加强。由于国会不少议员非常关切南亚的扩散危险，共和党议员拉里·普雷斯勒曾在1985年提出了普雷斯勒修正案，要求总统在向巴基斯坦提供援助之前必须向国会证实该国并不拥有任何核设施。这项政策得到了实施，并的确影响到了美国对巴基斯坦的军事援助，布什总统就任后，由于显然巴基斯坦正从事相关的核活动，总统无法向国会证明巴基斯坦没有核设施，因此也就无法向巴基斯坦提供军事援助。九十年代，国会一度怀疑俄罗斯和伊朗之间从事较为频繁的核合作而行政部门迟迟不采取行动遏制这种核能力的扩散，所以在2000年初通过了2000年伊朗不扩散法案，要求总统定期向国会提交报告，了解哪些个人或团体向伊朗提供了违禁物品，并据此要求政府对相关个人或团体实施制裁。这些措施都是旨在推动国会认为不愿意采取行动的行政部门，同时国会为了强化美国的不扩散政策，曾经在1991年苏联解体前后推动“合作削减威胁”项目，该项目最后成为美国持续时间最久、获得支持最为广泛的不扩散政策，这就是纳恩——卢加法案。