第四章 中国地方政府绩效管理 第一节 构建中国地方政府绩效管理的制度基础 改革开放20多年来,政治体制改革伴随着经济体制改革的深入正在逐步展开。迄今为止,转变政府职能、进行机构调整仍是改革的重点,随着改革的不断发展,进行改革政府管理方式，提高管理水平、建立行为规范，运转协调、公正透明、高效廉洁政府的管理模式创新已势在必行。其中，政府绩效管理构成了政府管理方式创新的的重要内容。　 中国地方政府绩效管理研究是近几年出现的新事物。所谓政府绩效管理，是指用科学的方法、标准和程序对政府的业绩和成就做出尽可能的准确评价并在此基础上对政府的绩效进行改进和提高。作为一种改进和评价政府绩效的实用性管理工具，政府绩效与政府行政模式所奠定的制度基础有着必然的联系。它是影响政府绩效改进的重要原因。随着中国加入世界贸易组织和社会主义市场经济体制的不断完善，特别是全球化、信息化的巨大冲击，我国的社会主义现代建设面临着实现工业化和信息化的双重任务,提高政府绩效对于推动政府有效实施经济发展战略计划、实现小康既定目标和可持续发展，保持政府行政运行畅通，提高政府行政效率具有至关重要的作用。因此，探讨中国地方政府实施绩效管理的必要性，用新公共管理的绩效概念取代传统行政模式下的效率概念，建立实施政府绩效管理的制度基础、设计出适合于新形势的战略化的绩效管理框架和系统的绩效评估方法就成为改革传统行政模式，提高政府绩效的关键所在。　 一、 传统行政模式下的绩效管理局限 （一） 传统行政模式的主要问题 1． 中国地方政府传统行政模式运行的内外环境 传统行政模式在实现工业化的历史进程中，曾发挥了不可替代的作用，它的正常运行需要特定的社会历史条件。传统行政模式是指自 19世纪英国文官制度改革开始实施，以官僚制为核心的现代行政模式。构成传统行政模式主要内容的政治-行政两分法、官僚制度和科学管理方法，对于适应工业化发展和塑造世界各国现行行政模式产生了重要影响。在西方，传统行政模式的基本指导思想被表述为：政治领导通过选举或任命控制行政部门，在官僚制下，行政部门由中立的、常任的、无个性官员组成，不折不扣地执行执政党政策，行政部门内部的正常运行与行政效率由官僚制的的机构、程序、行为规则等诸方面予以保证，外部则依赖简单化一与节奏缓慢的社会环境为有效运作的前提。尽管现代各国的社会制度、政治体制和民主形式不同，但是，传统行政模式符合生产力发展要求，有利于工业化发展，被各国政府普遍采用。随着公务员制度普遍建立，各国政府结构和行政模式有了极大的相似性。在中国，中共十一届三中会确立以经济建设为中心的大政方针，开始了改革开放和现代化建设的进程。作为实现工业化、现代化的必然要求，我国开始在20世纪80年代实行党政分开，并于1993年正式实施国家公务员制度。传统行政模式遂成为中国地方政府的惟一选择。 随着内外条件的变化，传统行政模式中不适应后工业化和信息化形势发展的弊端也在包括中国在内的各国行政实践中显现出来。特别值得一提的是：对于今天中国地方政府而言，它曾长期处于党政不分、高度计划体制的历史条件下，地方政府的基本职能，在于执行中央在地方的政治意图，在全国一盘棋的前提下，进行极为有限的地方经济、文化、社会建设任务。传统行政模式无存在的必要。因此，在改革开放条件下，以公务员制度为核心的传统行政模式在中国地方仍是一个新事物，在工业化和信息化的双重冲击下，中国地方政府处在既无西方传统行政模式下保证政府高效运转的娴熟管理技能和经验，却要适应信息化要求改革传统行政模式弊端的两难之中，因而实行政府管理创新就更为艰难。因而，对于传统行政模式的内外环境分析具备了特殊的意义。 ① 内部环境。无论中外，官僚制内部环境包括：政府的组织结构、程序、行为特征、运行和行政管理的技术手段等几个方面。 从组织结构上看，官僚制在理性和法制的框架内，组织结构遵循下列原则： ——结构法定； ——结构中行政职务及相应的行政权力等级化； ——行政管理建立在档案基础上； ——行政机构由官员办公设备和档案组成； ——履行政府行政管理职务已全面训练为前提； ——行政管理的完善，要求官员有充分的工作能力： ——政府公职的管理是稳定的、全面的、可以学习的。 根据上述原则，在结构上政府行政具有专门化、等级化、知识化和稳定化的基本特征。它以知识技能的管理代替传统的政治控制，用组织的合法性代替非理性的个人权威。具体而言，官僚制在结构上根据政府要完成的目标进行劳动分工和权威分配。通过等级化的权威协调专业化的职位活动，政府机构由单一权威所领导（即行政首长负责制）。个人成员通过不同专业和层级以年资和功绩为依据晋升。政府机构长久存续，不随成员进出改变，政府机构的结构遭到破坏运转不灵，社会就会陷入混乱。 从程序上看，由于官僚制的结构，行政程序具有去人性化、形式主义、规则限制、高度纪律化的特点。 从行政行为上看，官僚制具有高度效率性、权威性和持续扩张性的特征。 从行政运行上看,在整个工业化时期，官僚制发挥了巨大作用，它以严密性、合理性、稳定性和适用性在纯技术层面取得最好的效率，在这个意义上，官僚制是实现对人员控制的最理性的方式。官僚制为指令的传递提供了最严格的权威结构，并使指令发布者更好地预测效果。 从管理技术上看。20世纪初美国人佛雷德里克.泰勒倡导的科学管理运动对公共管理产生了重要影响，科学管理理论的三个组成部分，即确定工作标准的动作和时间、计件工资制和实行责任明确的任务管理制度。与官僚制的结构与运行特点相互补充，科学管理运动把重点放在提高工作程序的实际运作效率上，其标准化和系统控制的思想非常适合官僚制的等级、过程和惯例。从而为官僚制的组织运作。提供了极好的方式。并被大量运用到行政活动中。行政不仅被看作是一门艺术更是一门科学，是一般管理技术和方法普遍适用的科学。 通过对行政机构内部环境的分析可以看到：由于中外政府的同构性，无论哪一级政府，其行政运行的内核是一致的，即行政是一个行政组织内部的管理问题，行政是一个单独的过程，行政机构是一个封闭的组织。这个组织的运行特征是：政府可以在稳定的条件下完成常规任务，明确的分工是政府行政的主要手段；行政强调方式，自上而下解决内部冲突；强调工作责任，成员不得越权；成员效忠于隶属的部门，内部实行信息信息垄断，只有最高行政首长知道一切；成员之间基本关系是发布与接受命令，管理与服从的纵向关系而极少横向的联系；机构中个人的地位由其官位决定。 这种封闭式内部环境的好处在于，组织的运行的所有结果都可以通过内部运作获得，与外部无关。人们通过政府机构设定的目标即可预测结果，在封闭的条件下，政府机构的效率问题只要通过具有上述特征的操作，就可以达到最好的状态。 ② 外部环境。同行政的内部环境相适应，传统行政模式适用于社会生活节奏比较缓慢、社会结构和社会关系比较简单的外部环境。 2．传统行政模式的的内外困境及其表现 ① 外部困境。在西方，行政两分法理论的根本目的，在于根据政治与行政的相对分离的原则建立政治中立的公务员队伍以减少由于政党轮替造成的政治分肥和政府行政的不稳定。两分法理论、官僚制和科学管理运动提供的管理技术曾有效地提高了政府的工作效率。但是，随着社会发展，传统行政模式面临着日益尖锐的环境挑战。工业化的进程，使社会关系发生了极为复杂的变化，在当代中国，改革开放带来的新因素是：中国特色的社会主义制度不断创新，市场经济体制已经建立并不断完善；中国加入世界贸易组织，全球化、信息化冲击中国；宪法随着市场经济的发展需要，经过不断的修改,对于公民财产权和人权的保护日益完备；司法的正当程序初步确立，人民群众的法治观念和维权意识加强。层直接选举得到普及；地方发展经济的自主权得到扩大，地区间的经济合作与竞争加强；现代企业制度初步建立；群众对政府的服务要求提高，社会利益多元化，政府财政压力越来越大。一言以蔽之，计划经济条件下，单一趋同的社会条件已不复存在。新因素的出现对政府行政提出了新要求：第一，政府的行政活动需要更多的与社会各方面进行持续合作。第二，政府行政受到整个社会更多的制约。第三，政府的行政活动的重点由体现国家意志的政治控制转向向社会提供公共产品。第四，作为全社会层次最高的公共组织，政府已无法忽视环境的高度不确定性，政府必须兼顾行政活动的封闭与开放，适应多变、多样的外部环境之间的联系。通过对传统行政模式的内部环境分析，可以看到传统行政模式下的组织形态的封闭性已无法应对外部环境变化的挑战，在计划色彩十分浓重的20世纪80年代，中国东北某些城市为解决市民的吃早餐问题，各级政府纷纷设立“馒头办公室” 用行政手段和计划方式极为有效地解决了问题。在群众生活水平不高，消费选择不大，社会贫富分化不明显的条件下，这的确是政府关心群众生活的一个典型。今天，同样的办法就无法调整多元化的需求，反而造成政府行政资源的巨大浪费。 ② 内部困境。通过对行政机构的外部因素的分析可见，传统行政模式难以应付迅速变化的外部条件，在信息化、全球化的双重冲击下，其固有的弊端在地方政府行政中表现为： ——没有以群众利益为导向。冗繁不堪的行政程序和庞大的机构设置束缚了政府官员的手脚，降低了工作效率，群众获得服务的成本极为高昂，群众由政府的主人变为政府的依附，为人民服务的宗旨在部分官员那里已经变为惟程序是从，到了不是为人民服务而是人民为政府服务，不是在做工作而是在制造工作。 ——没有以结果为导向。对社会不同需求的反映千篇一律照本宣科，更无法根据需求提供服务。例如，某直辖市下属的区国土资源管理局的小区管理办公室，在办理一件业主委员会成立的审批过程中，对物业管理瘫痪3年的小区居民的成立业委会的请求不予批准，原因是，虽然原有的业主委员会已经三年无法运行，但是按照现行的规定它的任期未满，虽然已有超过70%居民签名要求改选业主委员会，但当地小区物业管理条例对此情况没有明文规定，小区办对居民重新选举业主委员会的要求就是不予批准,在听任小区物业继续瘫痪一年后，问题反映到该部门的上级单位——某直辖市国土局局长那里问题才得到解决。 ——没有市场为导向，行政行为难以统筹兼顾。 行政机构的封闭性导致政府各个部门条块分割，由于政府部门独此一家别无分店，行政机构缺少面向市场的压力与动力，政府政策效果没有及时直接的反馈，缺少责任与监督机制。行政运行无法做到城乡、区域、经济社会、人与自然及国内发展与对外开放的全面统筹。从统筹的角度看，行政运行变得日益容易犯错误，行政运行中采取的措施达不到使这种措施不妨害其他措施正常发挥作用的效果，最后采取的行政措施不是缓解而是恶化了形势,资源浪费严重。这一点，在我国的城市中最常见的例子就是马路像装了拉链，挖了填填了又挖。同时，由于政府部门的管理者不拥有对机构和工作的所有权，因而缺乏类似企业的激励机制，公务员尽量少做工作，积极推卸责任，短期行为大行其道。例如，在政府部门经常听到的一句话就是：“这事不归我管，该找谁找谁去”。行政首长在任期间更热衷于兴建一些华而不实的政绩工程、形象工程。在日益加剧的财政压力下，政府部门支出与实际需要相差甚远，而专款专用政策使年终突击花钱成为常态。现阶段，群众对政府部门的监督通常由纪律检查委员会、监察部门人大、政协、新闻媒体间接执行，间接监督很难转化为对政府部门直接有效的压力，加之传统行政模式在中国地方的运行时间不长，与西方政府的运行相比，行政的规范性、管理技术的熟练性还有相当的差距，地方政府的行政行为还存在相当相当程度的政治控制与行政治理不分的色彩。地方政府行政首长的行为对政绩的考量远远超出了对实际的考量，而缺少以市场为导向的统筹兼顾。例如,在２０世纪８０年代中期以后的一段时间内，南方一些蚕茧生产大省面对南方沿海的某些经济强省高价收购蚕茧与本省加工企业争夺原料的局面，禁止蚕茧出口省外，甚至动用武警部队封锁边境线。结果，这种旨在谋求本省经济利益的举措，却导致该本省加工能力无法消化本省的蚕茧，产区的禁运行为，使国内拥有主要加工能力的某些经济强省因原料不足而停工待料，这项牵一发而动全身的措施涉及了城乡、区域、经济社会诸方面的统筹协调，成为当时轰动全国的重大新闻。 ——行政目标多元化下价值相互冲突影响效率。 从理论上讲，地方政府行政必须有自己清晰的目标，它是地方政府进行绩效评估的标准和控制政府活动的基础，又是判断行政运作是否合理，是否免于失误的依据。目标有助于确定政府行政的技术的手段的性质，影响政府的组织的结构，并向外界表明政府组织的真实面貌和特点，是改革传统行政行政模式的出发点与基础。如果，地方政府的社会经济发展目标清晰，并逻辑地勾勒出这些目标的实现程度，它的效率就可以通过对目标的衡量来实现。通常，组织的规模愈小，目标愈单一，对它效率的衡量就相对容易，反之，组织规模愈大，结构和面临环境越复杂。它的目标就趋向模糊，对它效率的衡量就困难。 作为全社会层次最高的组织，政府对全社会负有责任，从政治统治的层面讲。政府要确保统治者的利益，照顾到同盟者的利益。敷衍一下被统治者非本质的社会要求，这本身已使政府的社会政治目标多化，从行政治理角度讲政府的社会管理和经济文化建设职能就更加复杂化、多元性并相互冲突。在现代社会，政府管理的经济社会的目标权重远远超过政治目标权重，因此，对中国地方政府而言，现实中的目标多元化与价值的相互冲突主要体现在特定时期和特定事项的不同价值的优先选择次序。例如，据《深圳法制报》记者刘开明的多年调查，深圳特区在大量引进外资促进积极发展的同时，外来农民工权益保护，特别是龙岗、保安两区农民工工伤赔偿问题极为突出。经济发展中的效率与公平目标不可避免地发生冲突。在这些冲突面前，与中央政府相比较，地方政府行政目标一般更为笼统难以清晰，原因在于某一级地方政府的领导人要受制于外部各种政治、行政因素，地方政府面临经济发展和社会公平的竞争性价值取向的冲突时，必然有不同的优先选择。 此外，即使某一个地方政府的行政目标可以清晰地加以确定，目标的多样性也会引起内部的政策冲突。常见的例子有：在为经济发展服务共同目标下，各政府部门的的角度不同就会发生歧见，税收部门支持设立路边农贸市场，而城管部门担心破坏市容。交管和公安部门担心交通和治安秩序得不到保证而加以反对，相互冲突的例子在在政府部门中数不胜数。 因此， 目标多元化对中国地方政府效率的影响是多方面的。首先，目标多元化影响价值的衡量。第一，同中央政府一样，地方政府的行政目标表述应符合政府全心全意为人民服务的终极目的。而终极目的往往通过价值表述得以反映，价值是抽象的，目标是具体的，很难用具体的目标去描述行政组织追求的抽象价值。对地方政府所关心的价值无法在特定问题上设计出非常具体的指标，例如，某省新一届政府在宣布新政府的经济发展目标时，我们决不能说，新一届政府把年经济增长率定位在8%就是为人民服务而定位在7%就不是为人民服务，同样，为避免这种状况而采用中间指标，目的可能就会被更具体的手段取代。第二，效率与价值无可比性。效率是指一定投入下的投入产出比，但是效率解决不了不同方案在同等效率下对实现价值的比较问题，即，在使用了相同资源后，不同的方案之间，可以统一标准衡量成本但无法用同一的价值标准衡量效益。例如，20世纪90年代末期，天津市妇联（妇联名义上属非政府组织，但在中国特殊的国情下，仍应将它作为政府组织）在联合国开发计划署驻中国代表处的援助下，开始以小额信贷的方式帮助失业下岗女工再就业，假如，同样额度的资金不是以小额信贷的方式投入，而是以慰问金的方式发给同样数目的失业下岗女工，从效率上讲，小额信贷的效率要优于发放慰问金。但我们决不能由此得出发放慰问金就不是帮助失业女工的价值判断。 其次，目标多元化使地方政府难以解决效率的排序问题，不同的价值标准会导致不同的效率评判标准，在目标多元化的情况下，为了兼顾政府内外各种利益集团间的利益分布与平衡，地方政府不得不在多种目标中进行取舍。因此行政机构的目标多元化必然带来行政机构内外对组织效率所体现价值的不同认识，但传统行政模式下的效率模式无法反映这一特点，适用于企业的效率研究方法无法反映行政机构的多元价值观。这一点在上海产业发展结构上表现极为突出。按照产业比较优势，上海发展粮食种植业的经济效益要远远低于新疆，上海市政府也有意与新疆合作，给予新疆一定数量的粮食生产补贴。由新疆解决上海的粮食供应，上海放弃大部分粮食生产。从经济角度讲。这无疑是一个双赢的方针，但是从防止耕地数量减少和平衡粮食品种种类的考虑出发，上海和新疆有关粮食生产的合作至今无法完成。 ——投入产出难以评价 地方政府在效率的投入上是容易计算的。信息、人、财、物都可以换算为金钱加以衡量,但是,衡量地方政府的产出却存在着难以克服的困难。一般来讲，公共产品的非排他性和非竞争性使地方政府不可能像企业那样，通过及时获取信息，调整自己的产品和服务，事实上，不仅公共部门难以掌握充足的信息，公共产品的消费者也难以判断政府公共产品的产出（服务的好坏及为服务付出的成本）。在信息比较缺乏的情况下，衡量政府公共产品产出极为困难。例如，作为公共产品，地方政府市政部门提供的街道照明服务，由于公共产品使用的非排他性，政府无法从晚上很少外出的一个十口之家和一个每晚都要散步两口之家对照明系统的使用中比较出产出的大小。这就导致地方政府常常把支出量作为产出量进行衡量，经常见诸于媒体报道的“某某省某某年完成固定投资某某亿元”新闻消息就是最好的印证。结果，不同部门之间的相对生产力永远得不到确定，即使通过完善内部的信息系统可以改善信息获得能力。却因为这些信息来地方政府内部而不是外部，造成行政府产出衡量不能自证的困境。作为补救，在小范围内，政府可以通过对群众进行个别访谈的方法，以主观评价的方式可以解决产出的衡量问题，但在特大的范围之内就无能为力。例如，在一个省的范围之内，省长不可能得到每一个公民对省公安部门便民服务反映的一手信息。省长主要依靠下属的报告，如果这些报告不包括对产出的衡量，省长们就会做出增加非生产力的决策。此外，地方政府对于效率的衡量往往用活动纪录代替对产出的衡量。政府的许多活动是以无纪录纪录方式进行的，例如，防疫部门例行的检查，即使对这类活动加以纪录大多数也不是对产出的衡量。因此,如果纪录活动没有与产出相比较，就没人能够准确地评估政府的生产力。 除公共产品的价的非排他性导致的政府产出效率难以确定外，政府产出的非市场化特征也导致一般群众更关心公共产品或服务的产出，更关心公共产品或服务的质量，而对产品的投入和成本缺乏兴趣。，因为这些成本不是由某个公民直接来支付，作为生产部门的政府也很少感到亏损的压力。因此，不同时考虑投入和产出的比例并加以控制，衡量效率就失去了基础。 缺乏标准化是行政机构难以衡量产出的另一障碍。行政活动具有劳动密集性的特点，没有形成标准化衡量标准，人们不能像检验产品那样，对领导人的领导协调能力以完全客观的标准进行评价。客观上这种评价也是非常艰难的。 ——程序化束缚产出评估。 行政程序规则化是传统行政模式下的主要特征之一。它强调以强制和教育的方法管理社会，这种管理手段和政治统治的方法极为相似，具有高度的强制性。以强制手段迫使全社会立足于公共利益的基点上。以规则为基础的行政模式成为地方政府行政连续性和能力的惟一途径。这种规则至上的行政模式与政府效率结果之间存在着逻辑上的矛盾, 因为，行政责任体现在行政规则和行政程序中,行政人员只对程序负责不对结果负责.。干多干少一个样，干好干坏一个样，管理者只是一个照章办事的执行者,他的义务就是就是执行规则，只要不违背规则就不会犯错，结果如何，无关紧要。因此，政府对自身产出的衡量自然从以投入代替产出，以活动纪录代替产出最终落实到主要根据程序是否合法，行为是否合乎既定要求衡量产出。 与此相伴随，公务员在冗繁固化的规则统治下创造力遭到极大扼杀，在遏制人的不良行为的同时，将人的主动性和创造性同时予以扼杀。如果规则有重大的缺陷，严格执行必定产生与政府既定目标相矛盾的结果。如果规则可以自动达到好的结果，发挥公务员的主动性创造性就会影响对公务员的监督，在规则至上的情况下，公务员顺理成章地变为漠视群众疾苦，没有人性的机器人。哪怕一事物对于自己的“仕途”毫无损害，也决不“违规”解决群众困难。群众评价说：“有了官性就没了人性”。但是，从另一方面讲。在规则至上，权责划定的情况下，坚持不违规地为群众利益奔走，就意味着自己要拿出自己的资源作无私奉献，更可怕的是，它会被视为越权而被上下左右的同僚所排斥。极而言之，与行政首长负责制相联系，规则至上甚至发展到为谋私利而遵守摆不到桌面的潜规则，即使极小的事务性工作也是如此。以下是一个见怪不怪的例子。1997年4月24日，国务院某部委办公厅化费两万元举办本单位内部扶贫展览，配合北京市扶贫济困宣传周活动。这是一个依靠国家财政全额拨款运行的部委，办公经费极为紧张，再过六天就是这个部委建立25周年纪念日，如果不把扶贫展览立即摆出去，必然和建部25周年招待国务院领导同志的展览撞车。而庆祝活动过后，时间错过，再办扶贫展览将无意义，就是这样一个可以两头兼顾的事务性小事，该部办公厅副主任害怕“自作主张”毁坏仕途，便以主管副部长不在家无人为请示负责为由，拖着不办，不明事理的年轻办事员心痛办公经费，不断催告被骂得狗血淋头。小人物如此，大人物也无法例外。山西省政协副主席吕日周同志在担任长治市委书记期间，同当地公务员队伍中照章办事推诿扯皮不关心群众疾苦的行为进行了极为艰苦的斗争，吕日周是当地的一把手，又得到当时山西省委主要领导的支持，仍被不断地诬告、攻击，甚至被逼到“委屈的眼眶湿润” 发出“想当个好官咋就比当个坏官还难”的感叹。 二、 地方政府绩效管理的制度基础 （一）绩效管理的理论依据 1．借鉴新的公共管理思想 改革开放的实践证明，初步实现了党政分开，建立了适应市场经济和工业化的需要的传统行政模式后，中国地方政府面临着全球化和信息化的挑战，社会发展呈现出技术发展迅速，信息技术的运用对地方经济发展的影响作用迅速加大的新趋势。地方政府肩负着实行工业化和信息化的双重任务。目前，中国公务员制度和行政制度的其他部分还不完善。与西方公务员相比，地方政府公务员对于传统行政体制中合乎生产力发展要求的内容还不能熟练掌握。加之政治体制改革还不配套，做事无规则，执行潜规则、法外行政的现象还很严重。在传统行政模式中优秀内容被侵蚀的同时，传统行政模式的弊端在不断阻碍着经济社会的全面快速协调发展。这是中国地方政府管理改革种需要特别注意的现象。 在加快完善公务员制度建设的基础上彻底改革传统行政模式，确立新的公共管理模式已成为中国地方政府管理改革创新的双重任务。在这里，后者是我们着重讨论的内容。其主旨，就是借鉴新公共管理思想推进政府管理创新，以经济学和企业部门管理理论为基础，在政府中推行绩效管理，引入市场机制，借鉴企业部门的管理经验和激励机制，强调行政活动的群众利益导向、结果导向，把中国地方政府建设成为低成本高效率的回应性政府。 确立新公共管理的思想，应注意公共管理和公共行政两个概念的区别，一般来说，与行政相比，管理的内涵更加广泛。然而，传统行政模式下，公共行政被赋予了更广泛的含义，它曾被公共行政学派确定为运用管理、政治法律的理论和过程来实现立法、行政及司法的指令，为整个社会或其社会的的局部提供所管理与服务的功能。而公共管理只是行政的一个分支和层次较低技术领域。效率、责任、目标实现以及其他管理和技术问题是它关注的重点。它与新公共管理的区别在于公共行政关心的是过程、程序和符合规定，新公共管理更注重结果,目前传统的公共行政模式下，管理的理念并没有在中国地方政府的工作中体现出真正的含义，党政分开和公务员制度的组织前提下，管理仍然是技术层面上机械教条的理性工具。并没有提高政府的工作效率，管理仍然附属于行政机构内部结构与传统行政模式的结合。改革开放以来，虽然经历了政府机构的精简、政府职能的转变，但寻找有效的治理工具提高政府的行政管理水平仍是政府工作的紧迫任务。实践证明，各先进国家在政府管理创新过程中，借用新古典经济学的有关理论，（如公共选择、成本交易理论）以及企业经管理实践取得的新经验形成了政府创新理论——新公共管理思想。经各国政府管理创新的不断实践，已经成为系统成熟的理论。管理不再是对行政机构内部实行传统模式中的技术管理和方法，而是在树立新型政府政治理念，改变原有组织结构模式的基础上，对旧管理理论的重新审视和价值的再发现。是解决传统行政模式下难以解决的政府产出质量、效率、回应性等问题的新途径。它不只是对政府部门进行改革，而是转换模式，并变革政府与社会的关系。这一思路包含着四项主要的内容。在中国地方政府管理创新缺少理论指导和行政实践的今天，了解其内容作为借鉴是非常必要的。 ① 利用市场价值。与其他西方国家普遍存在的的情况类似，处在传统行政模式 下的中国地方政府也面临着政府职能和规模不断扩大绩效不高的的问题，地方政府处于一种机构精简、膨胀，再精简，再膨胀循环中。它既是一种现状，也是传统行政模式的起因。同西方国家的不同之处在于：改革开放前，中国地方政府实行党的一元化领导，在以党代政和计划经济的历史条件下，地方政府的主要职能是按照党中央国务院的政治部署，执行中央在地方的政治职能，并按照国家计划完成相应的经济建设任务。地方政府自主发展地方经济的职能极为有限。地方政府的职能被弱化，传统的行政模式的弊端对地方政府的行政活动的影响也不明显。随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立。党政分开适应了市场经济需要，解决了政府归位问题，使政府发挥了应有的作用。随着自主发展地方社会经济的权限不断扩大和社会生活日益复杂，中国地方政府的职能触及到社会生活的各个方面，政府规模也随之扩大。职能和规模的扩大，在促进地方经济社会文化发展的同时，也出现了“政府失灵”——绩效不高现象。因此，只有在精简机构，转变政府职能的同时，对传统行政模式的运行方式进行创新，才能达到提高地方政府绩效的根本目的。各国实践证明，借鉴企业管理的成功经验，在政府管理活动中引入市场机制，利用市场价值成为一种可行的选择。在政府创新过程中，市场机制对内能够提供更有效的激励，对外可以为公众带来更多选择的自由。按照马克思主义的观点，政府作为上层建筑，它要服务于所依赖的经济基础，但上层建筑从来就不是经济基础的仆人，政府会以各种方式强制经济服从它的控制，直到这种控制无计可施。因此，政府本身存在限制增长和经济自由的问题。在单一趋同的经济社会条件消失后，主动压缩政府规模，改善政府管理才能提高社会经济效率，扩大社会总体福利。相反，政府事无巨细的管理与强制行为，难以推进社会经济文化发展。同时，通过引入市场机制弥补行政手段的不足，可以从根本上打破政府机构精简膨胀再精简再膨胀的怪圈。因此，反思传统行政模式下中国地方政府管理问题时，市场价值应成为中国地方政府的优先选择。在解决政府管理问题上，市场价值赋予管理主义的新内涵，它强调尊重市场力量、市场作用和市场机制，关注市场与政府的关系，减少政府的干预，充分发挥市场作用以解决政府面临困境。例如：对于各级地方政府极为头痛的财政压力，通过不同的制度安排提供公共产品和服务。包括：政府服务、政府间协议、政府出售、政府合同承包、政府补助、政府凭单、特许经营、设立市场、志愿服务和自我服务。上述项目大部分是由政府与市场共同承担的。可见市场价值的体现并非仅仅表现为压缩政府规模和政府职能的市场化，更重要的是市场价值和市场机制同时深入到公共组织的内部，并建立起政府组织与私营组织之间，政府组织之间以及政府之间的良好竞争与合作关系。在中国的广东省许多地方政府在自发地进行着这种实践 现在需要将它们挖掘出来，总结提高加以推广。 ② 实施政府重塑。“政府重塑”出现于20世纪90年代的美国，它是新管理运动中一个内容非常丰富的概念，其丰富的内涵不能以简单用某一个方面的单项改革措施来代替，在美国它包括：政府组织结构框架的重组，减少浪费、反对政治欺诈或权力滥用，缩减政府规模、实行私有化以提高政府效率，或对政府进行企业流程再造等等。他们认为，政府部门私营部门的相比存在着一种“去功能性”即存在着相互冲突的使命，政府很少直接面对竞争，并直接面对政府绩效所导致的后果，而且，极少对顾客负责。因此，需要对政府进行全新的改造，他们给政府重塑的定义是：通过企业化的方法，对政府进行根本性的转型改造，以大幅度提高政府效率、效益、适应性以及创新能力。通过重新确定组织目标，建立激励机制、责任机制，改革权力结构以及组织文化来完成这种转型，把政府塑造成一种具有创新习惯，持续改进政府工作质量和公共体制，并具有自我更新的机制。这些改革并不意味着政府与市场二者必居其一，市场价值的回归并不是放弃政府而选择市场，而是为解决政府自身的问题提供一条有效的途径。是一种既不迷恋传统大政府也不取消政府的新选择。是在借鉴私营企业的先进管理经验基础上对政府组织的重新塑造。政府重塑理论以其系统性和完整的管理方案以及兼具技术理性和工具理性的特点。对新管理主义的价值的体现注入了新的注解。在当代西方各国，尤其在美国，该理论已经成为政府改革的重要工具。 ③ 管理创新的手段。伴随这20世纪经济社会的飞速发展，经过几代管理学学者发展而成科学管理方式已大大落后于后工业化社会和信息社会，管理领域需要进行全面的再造。，管理变革的核心是为了使管理获取一种迅速改变政策和路线方向的自由（改变企业的战略、工作和管理流程）。变革战略的核心内容在于放权，即最好的掌权办法就是放权，把权力和责任分散到顾客所在的地方去。20世纪90 年代，新的管理见解对政府部门产生了重大影响，通过强调服务顾客、给雇员授权、实行有选择性的竞争，通过减少行政规章制度而改变公共项目，政府必须改变官僚型的规章制度约束、强调控制和没有灵活性。管理方法和理念上所发生的大变革同样也为政府治理带来了与传统行政模式完全不同的、有用的全新的工具。这些工具作为再造政府的手段，在新公共管理中发挥了巨大的作用。它们包括：绩效预算、灵活的绩效框架、竞标、公司化、企业基金、内部企业管理、竞争性选择制度、代金券和补偿计划、全面质量管理、企业流程再造、选择退出和特许制度、社区治理机构等等。 ④新的治理理念。在企业管理之外，管理主义更多地体现了一种治理理念和政治主张。新公共管理运动兴起的的主要原因，除了政府面临的经济、政治和社会等外部环境及政府自身的组织规模、结构、管理危机外，还和当时西方各国的主流政治理念有很大的关系。随着政府规模的不断扩大和职能的不断扩张，传统行政模式日益受到来自社会公众及理论界的质疑和挑战。公众对于政府的无能和低效的不满加剧，甚至演变为一种公愤。在理论界，公共选择理论提出的政府失灵论，新古典主义经济学派开始对庞大的政府规模进行抨击。委托--代理人理论提供了对责任机制的解决方法，交易成本理论提供了分权、合同签约和市场检验等方法，均被当时的西方领导人所吸收，成为政府政策。和政府改革的思想理念。，从一定意义上讲管理主义是一种意识形态运动，代表了新右派主张的以市场为基础的治理模式的出现。但是，管理主义除偏好私营部门管理外，其他部分并不具有明显的意识形态色彩。而更多地被视为在政府改革中注入管理的意图。管理主义或者新公共管理作为一个概念，当代西方各国政府治理变革中的新的主张和理念，目的在于和传统行政模式划清界限，解决传统行政模式下政府的“不可治理性”。 ２．新的公共管理的工具——绩效管理 管理主义认为，政府部门甚至每一个管理者都要为管理承担责任，并体现公共服务的结果。与传统行政模式下的听命于上级，严格照章办事的行为截然不同，政府领导和一般管理人员极为关心对自己的责任和结果的评价，注重改进自身的管理。因此，绩效管理作为一种新的管理工具，已经成为政府管理的重要内容。 绩效管理：一种新的观念和系统 传统行政模式下政府效率被视为政府能力的重要标志，从对管理活动的衡量和评估角度来看，如果将政府效率简单地定义为投入产出的比例关系，并将政府组织假设为封闭型组织，只要能够测出政府的输入和输出，政府的效率就可以很好地体现出来。但是，正如我们前面所分析，这种假设与现实的中国地方政府的管理实践相去甚远，管理主义针对社会发展的现状和趋势要求政府从原有的追求投入产出最大化的效率优先转向追求一种多重价值的绩效优先。追求可持续发展的目标，平衡来自不同利益群体的需求，解决相互冲突的的矛盾。因此，对政府的评价发生了根本性的变化，政府需要在日益复杂多变的情况下，从一个更宽泛和综合的角度寻找一个合适的效率替代概念，这个概念就是绩效。绩效在英语中是一个意义相当宽泛的词，原意为履行、执行、表现也可以引申为性能、成就、成绩等。它最早使用在工商业中，由于企业在当今的社会中组织日益庞大,结构日益复杂，机械效率已无法满足测量企业综合的表现及成就。效率的概念，遂被代表效率、财务指标、市场占有率、内部激励机制、企业文化等各种综合指标的绩效概念取代。并可以通过一定有效的途径综合成为可以衡量或评价企业行为的指标体系（即绩效管理）以反映企业的整体表现。可见，政府绩效可以理解为：政府系统管理中的成绩和效果，绩效管理可以理解为用科学的方法、标准和程序，对政府部门的行政行为、成就和实际工作做出合乎实际的评价，并在此基础上对政府绩效进行改进和提高。 绩效管理在政府部门中的作用 正如前面分析得到的结论，传统行政模式下，政府的绩效管理是欠缺的，传统行政模式假设在官僚制下会自动产结果。不需要对政府部门的行为进行诊断，也不用担心绩效问题，因为行政命令决定了一切。因此，现实行政管理活动中，政府部门令人失望的绩效表现被苛刻地概括为“可以保证它没有绩效，旦决不保证它有绩效”。导致地方政府绩效不佳的具体的表现是：第一，工作目标不切实际，同时做几件事不确定它们的先后顺序，结果处处落空；例如，在国家确立西部大开发政策以前的一段时间内，国家为沿海经济特区提供的政策优惠，中西部各省无法享用，许多地方政府为发展经济，摆脱为东部发展支付大量成本的不利地位，便不顾自己所在地区的基础设施，交通通讯、劳动力素质、人才储备条件，兴起一股开发区热，由于不具备必要的条件，一场轰轰烈烈的新圈地运动过后，大多数开发区成了荒草遍地无人区，被征用的耕地也难以复耕。第二，认为投入的越多，就越能解决问题，根本不顾投入产出比。20世纪90年代初，西部某省一个县为解决极为严重的财政问题，决定动工兴建生产能力为十万大箱的卷烟厂，事前，县政府中有人提醒主要领导，与这个县临近的一个国内大都市及邻省的卷烟生产大厂的生产能力已超过三百万大箱，加上进口走私卷烟和各地蜂拥而起的小卷烟厂的生产数量，西北卷烟市场已经饱和，而且兴建卷烟厂在当时烟叶大战的情况下，无法解决原料问题。建议不要上这个项目。但是县领导和地区行署的主要领导却认为：没有大网抓不到大鱼，只要投入规模够大，就有成本优势，与其长期发不出工资等着受穷，不如冒险一搏，杀出血路。于是，进北京请当年在此打游击的老领导批条子向国家烟草管理局申请立项，找上级强令银行贷款，发动全县的机关干部，学校学生义务劳动建厂，用行政手段强迫全县农民种植规定数量的烟叶低价收购以解决原料问题。卷烟厂建成后，一切忠告都不幸言中。而更始料不及的是。作为被国家严格控制的产业，国家烟草管理局鉴于国内烟草产业生产能力膨胀，早已停止批准新建卷烟厂，加之，在局内已有十几位老领导送来的条子，管理局左右为难，因此，新建的卷烟厂始终未被批准，成了黑户。最后的结果是：直至县卷烟厂五年后被出售给国内一家著名卷烟厂成为该厂的分厂前，全县的干部每人每月两箱香烟的推销任务，完成任务领工资，完不成任务香烟就是工资。至于该县的农民，在被强迫种植烟叶的同时还要承受被搭售本地的劣质种子化肥并被低价收购的额外负担。 第三，超负荷运转导致成员疲于奔命，而忘记了政府部门本身的目的是什么。政府部门的管理者的本职工作，就是照章办事执行命令。教条主义是通行的准则；成员不能从经验中学到什么，不需要从成功或失败吸取教训，因为这对成员无关紧要；政府的摊子越铺越大不知道自己究竟擅长做什么。例如，上述例子中提到的县，在建卷烟厂前，县政府兴办过有色金属和贵金属开采及金属冶炼业等许多项目，由于决策管理水平，远离市场等诸多因素全部失败。但必须指出；除传统行政模式的因素外，在中国特殊国情下，大多数贫困地区市场发育极不成熟，地方政府不得不通过行政手段引进项目，甚至直接兴办项目以维持地方经济，这在一段时间内无法避免。地方政府在运行中被迫管了许多它不该管的事，造成管理事项上的超负荷运转，官员工作量极大，薪酬无保证。陷于俞是落后,政府直接兴办项目的欲望俞是强烈，越是直接插手经济，摊子越大失败越惨，失败越惨就更加迸发出急于“翻本”情绪的怪圈内不能自拔，教训自然不能汲取。 改变政府管理无绩效惟一的方法就是对组织进行改革与重塑。在工业化和信息化的潮流中，地方政府已经难以维持传统的行政模式。必须注入各种管理主义因素进行改革。例如，分权化的改革，责任机制、群众利益导向、结果为本等等。而这些都可以通过绩效管理的框架加以体现，并通过绩效标准加以检验衡量。可以说，绩效管理既是企业管理中一种综合多种管理理念和系统的工具框架。又是推动政府管理改革的有效工具。如果地方政府在维持对执行政策的控制同时保证对对日常事务实施有效监督,那么,绩效指标就成为一个基本工具。因此，必须了解绩效管理作用的两个方面才能准确地在政府管理中加以运用 ——作为实施变革和改善公共管理的工具 追求成为高绩效组织是今天地方政府应有的行政运行目标，作为高绩效组织，一般应具有以下八个特点：一是行动目标清楚，强调办事效果。二是灵活并能够在机制上轻松、积极改进工作程序，适应新环境及群众的需要。三是能够进行有效的组织自治和，能发扬企业精神在创造绩效方面有竞争力。四是把人看作生产力的第一要素，坚持以人为本，在制度上促进和鼓励人的成功而不是压制人才嫉贤妒能。五是在制度上和文化氛围上创造内部团结合作的局面，并与本组织相关的各种团体保持密切联系。六是各尽所能，授予雇员权力而不是越俎代庖。七是简化形式精简人员，做到机构小而能。八是管理有张有弛。这些特点为地方政府追求高绩效提供了普遍的标准。和改革的方向和前景。不仅如此，这八个方面的特点通过对人的技能、决策系统、人力资源制度、组织结构、价值观和组织文化多个方面泾渭分明地区分了传统行政模式与高绩效政府管理之间的本质差异。为地方政府领导人开展工作做出了很好的提示。 ——作为评估和衡量的工具 随着中国地方政府财政压力的加大，群众监督的加强，政府绩效评估活动开始兴起。但效果并不令人满意。一是评估有绩效评估之名无绩效评估之实，由于无坚实的制度基础，评估仍然是对管理过程的评估活动，是单纯的评估或者说实质上是原有的效率评估，在无制度基础的条件下，自然在工作中遭到抵制。二是绩效评估的本身有各种缺陷。例如，形式主义，指标的片面性，结果的武断性以及评估方和被评估方的利益冲突。使评估形同虚设。因此，在当前公共管理实践中，需要由更加系统和广泛的绩效管理代替单纯绩效评估。绩效管理比绩效评估的范围更加广泛，它是一种综合管理的组织框架，并决定着计划、组织、监督和检查等相互联系的内在管理过程。但是，必须指出：绩效评估仍然是绩效管理的系统中的重要内容。实践中，绩效评估被看作是绩效管理中内在的不可缺少的一个重要组成部分。无论人们是否愿意，管理活动的结果必须进行必要恰当的绩效评估。问题的关键是，绩效评估的手段和工具是否完善，如果缺乏正确的评估理论方法，在理论方法和政府部门的管理实务之间没有建立一套整合机制。即使评估工具再发达，在政府的管理实务面前，也同样无能为力。 （二） 实施绩效管理的改革策略 进入新世纪，中国地方政府面临着信息化和工业化的双重任务。发达国家在借鉴20世纪80~90年代企业管理改革创新的基础上，实施绩效管理，大大推进了政府管理改革。这些经验都可以成为中国地方政府进行政府创新的它山之石。由于发达国家政府大量借鉴了企业管理的理念和技术逐步地形成了改造自己的治理模式、组织结构和管理技术。其中，绩效管理就是其中的一个方面。由于政府创新的过程具有延续性、渐进性，我们认为，在保持稳定的情况下，中国地方政府绩效管理的策略可以包括以下步骤： ——解决政府内部局部问题——五步工作法， ——解决政府内部分支系统问题——建立信息管理系统； ——解决政府政府整体内部问题——信息管理系统的建立和政府成本控制； ——改革政府内部管理机制，实行政府人事制度的企业化管理； ——实行政府服务承诺制——引入市场机制； ——以立法形式确定政府创新的法律地位实行不断的改革创新。 以下分而述之。 1． 解决政府内部局部问题——五步工作法 五步工作法的重点在于解决政府行政工作中的经济和效率问题。它采用自愿方式，以解决问题为导向，采用问题诊断式的经验式调查方法，找出工作中影响效率的各种因素（任务、方法、程序）并通过改进工作，提高效率来降低行政运行成本。该方法分为五个步骤： 第一， 寻找问题。由自愿参加改进的各部门自行确定改进的对象，报请发起主管部门批准进行改进。由主管部门派评审人员和机构协调。 第二， 发现问题。参加改进的部门对自己现有的行政工作对照工作目的、社会反映、目前的工作方式和改进的可能性进行探讨，并拿出改进方案。 第三， 落实改进。主管部门的评审人员就参加改进单位的方案，向主管部门提交建议报告，并反馈回参加单位进行讨论，对方案进行改进。 第四， 解决问题。在评审人员和被评审的参加单位的充分协商讨论后，对必要的改革措施形成一致意见并付诸实施。 第五， 由参加改进单位和评审人员收集改进措施实施情况，经讨论后进一步寻找改进措施不断循环。 五步工作法是在政府内部进行的。它的特点是：改进具体部门和具体工作环节内的低效率问题。不涉及对传统行政模式的调整和改革。没有进行全方位的战略计划和整体改革方案。五步工作法强调榜样的作用，以内部隐形竞赛的压力促进改革，改革采用自愿参加的方式进行，评审由政府机构内部人员和机构实施，以最大限度地争取改革的平稳进行。同时，强调技术效率的使用。引进和开发复杂的定量分析工具将各种工作失误折算为经济损失。总的来讲，它是就事论事的改革。虽有不断循环的工作步骤，但不以制度主导，而由长官的改革意愿决定，它不能从根本上导致地方政府持续追求效率的改进，而且忽视了人的因素。在社会环境的剧烈变化条件下，五步工作法只能起到为今后的改革打基础的作用。 2． 解决政府内部整体问题——信息系统的建立和政府的成本控制 为解决政府内部整体问题，弥补五步工作法的不足，建立政府信息系统已经势在必行。建立政府信息系统的目的是为了地方政府行政首长随时了解下属的工作情况。包括：政府部门在做什么工作，工作由谁负；谁制订工作目标，进度如何；是否对进度、目标实施有了有效的监控。为解决这个问题必须建立起一个完善的包含所有工作内容的信息系统。首先，政府具体工作部门的负责人向行政首长呈交一份工作陈述包括：第一，工作内容，所用人员、工作程序和工作所要达到的目标。若有可能话，还要提出绩效指标。以便具体测定工作成就。第二，行政首长审查各个部门的工作陈述。审核工作包括政府部门的总体目标，各个分支部门目标与政府总体目标的整合，依照目标的要求和客观情况进行资源配置，然后根据目标、资源、绩效指标等内容与各部门进行讨论，达成共识。第三，各部门定期向行政首长汇报工作进展，内容包括：工作陈述的各项状况及具体数字，行政首长根据这些完整全面的信息及时做出有关目标，资源分配方面的调整，并在综合对比的基础上找出薄弱的环节以便改进。这些步骤每年重复进行一次。 这种方法的优点是，政府信息系统的建立是一个较五步工作法更完整的改善政府绩效管理的方案。它能够对政策的执行进行监控，帮助执行人员进行必要的调整。它比传统的层层汇报得到的信息更及时全面和规范。有利于综合分析对比，有助于为实现政府目标进行合理的资源配置。通过信息系统在行政首长与具体工作部门之间建立了直接信息沟通，降低了中间层次的作用，为实现行政机构结构的扁平化提供了可能性。同时，它体现了目标责任制度、绩效评估制度、全面的信息反馈机制等，为分权和权利的下放创造了条件。与政府信息系统相比较，管理信息系统更具有战略性和持续性，它在绩效管理和目标管理管理之间建立起了有机的联系，为后续的成本控制改革提供了便利的条件。 所谓成本控制的方案是指，为完善管理的责任机制，在政府各部门普遍引进政府信息系统基础上，对政府的财政资源进行有效的控制。它包括三个部分，一是高级管理系统。它是政府行政信息系统的延伸。它不仅为地方政府行政首长提供评估目标，安排控制目标、配置资源所需要的信息，而且为下属各级的的主管人员提供所需要的信息。二是分权化预算系统。其内容是将主管财政的行政官员的职权进行重新调整，弱化对财务的直接控制。将主要精力放在对项目和行政支出资金的监控方面。并把下属部门中一些具有执行性、程序化工作特点、又分散的单位单独核算，使基层的管理者对自己的绩效负责。三是实施绩效指标，随着高层管理系统和分权化预算控制的有效实施，对政府各部门的工作绩效进行评估就具有了初步的制度基础。成本控制的目的在于对政府的财政资源进行有效的配置和监控，因此，各级管理人员必须明确自己的工作目标和相关绩效的测量方法；使资源得到有效的利用，并界定自己因使用资源的职责。包括：对投入资金和产出价值进行严格评审，并保证相关的管理人员为计算成本得到有关信息并接受应有的技能训练。 3． 改革政府内部管理机制——实行政府人事制度的企业化管理 政府成本控制是信息系统的扩展、延伸和系统化的举措，信息系统是成本控制的基础，而成本控制把上述改革措施变成了各级地方政府为管理改革进行的探索发展为权威性的政策，但是，信息系统和政府成本控制还仅仅是政府体制内部不涉及到与人力资源相关的纯制度整体改革。许多“人”的问题在该步骤中没有解决。一是，在外部条件剧烈变化的条件下，政府经过上述改革步骤后，仍没有解决政治与管理的关系。成本控制方案重点控制行政运作成本的和公务员规模，而对项目支出和公务员行为特别是行政首长的行为未加考虑。 我们在论述传统模式的绩效管理局限时曾指出：中国地方政府现行的传统模式是适应工业化发展需要的惟一选择，地方政府具有对现行行政模式运行极不熟练和原有模式已不适应社会发展的双重困境。一个重要的表现就是：办事无规则，执行潜规则。因此，不对政府的内部人事制度进行整体的改革，政府信息系统和成本控制就会成为行政首长控制公务员的个人专横工具。人事制度没有改革，必然是权力在行政首长一方，义务在一般管理人员一方，责、权、利不明，仍然具有上级控制下级“威慑”性质，造成谋人不谋事的结果，公务员的积极性仍然无法调动。对信息系统数据的过分强调，带来了决策的武断和对复杂技术的依赖，反而阻碍了效率的改进和权力的下放。因此，成本控制没有注入完整的管理主义的因素。它仅提供了有用的信息，而无法从根本上改变政府的的动力机制。传统行政模式的弊端依然存在。诸如，控制色彩的浓厚导致优秀的管理人才的缺乏，没有人把管理视为自己的本职工作。预算和成本控制下的地方政府最高行政首长仍然关注投入而不是根据需要合理确定投入水平提高效益。政府部门仍然没有什么外部压力。因而，也很少关注向外部提供公共服务和外部的反馈。迫使其提高工作绩效的因素是以资源利用和管理者个人责任为特点的内部控制机制。忽视了外部效益最大化的这一核心问题。它的表现形式就是：公务员对领导负责不对人民负责。解决问题的关键在于实行政府人事制度的企业化。 政府人事制度企业化改革包括下列步骤： 第一， 设立执行机构，将政府提供和执行公共服务的部门从它们的领导部门中分离出来，使各部门的行政首长集中精力制订本部门的发展战略和具体政策。 第二， 赋予执行机构更多的自主权和灵活性。其中最重要的是：给予他们在组织设置、人事、财务方面的自主权。发挥他们的主动性、创造性在执行政策上实现资金效益的最大化。 第三， 政府各部门行政首长与上述执行机构签订绩效合同，使其对服务结果负责。通过引入绩效预算使行政首长和服务执行部门间责、权、利关系更加明确。 政府人事制度企业化将是当代中国地方政府管理创新的必然选择，与上述改革步骤不同之处是，地方政府人事制度企业化是对传统行政体制中公务员制度的重大变革。政府行政绩效的评估将实现从规则为本到以结果为本，公务员与政府的关系将从隶属关系转变为契约关系，行政运行从控制过程转向控制结果，政府权力机构将从集中管理向分散管理转变的转变。具体而言：传统的行政模式机制在内部发生了根本性的变化，在责任方面，由权属关系转化到绩效合同关系，政府执行机构有了更大的自主权，传统意义上的公务员将被一分为二，作为核心的决策人员仍是传统意义上的公务员，他们协助行政首长制订政策，他们将占公务员队伍的极小部分，执行部门的公务员除少数保留公务员身份，绝大多数将失去原有身份，成为政府雇员从而实现企业化人事管理制度的变革。 4．引入市场机制，实行政府社会服务承诺制 为防止成本控制和政府人事制度企业化降低政府对社会的服务质量，必须辅之以政府社会服务承诺制作为上述改革的制约力量。所谓政府社会服务承诺制是指：政府部门以公告的形式将政府部门的服务内容、标准、责任等公之于众，并接受群众监督，以达到保证服务质量提高服务水平的目的。承诺制的目的是在具有垄断性，缺乏竞争的政府行政部门中引入市场激励机制，使公共部门的职责和服务内容公开化，以加强监督减少公务员的懒惰行为。社会服务承诺制的内容有如下几个方面： 第一， 明确服务承诺标准。包括服务效率、质量的具体要求和公务员与群众和其他相关群体打交道时的行为准则。、这些标准必须具体、明确，例如：铁路部门对火车正点率，警察在接到报案后多长时间到达现场等等。群众和相关群体有权按照政府各部门承诺的标准得到服务，对达不到标准的服务部门有权进行投诉，并得到满意的答复。 第二， 社会服务承诺制必须与公开透明的监督机制相配套。政府社会服务承诺服务制是否能够有效地实施，取决于承诺制的公开透明程度。政府机构必须向社会公开服务的内容、运营的情况、特定服务项目的开支与成本、提供服务的具体部门与上级管理部门，具体服务部门的服务标准、投诉程序、受理部门、事后补偿以及补偿标准等等。， 第三， 群众选择权。政府社会服务承诺制应该尽可能地为群众提供服务选择机会。例如：病人可以选择自己满意的医院，在可能情况下，应与服务接受者协商选择的范围，而不是指定的范围，通过选择，发挥政府内部同类部门间的的竞争作用，以提高服务水平。 第四， 文明执法礼貌行政。行政机构在向社会提供服务时，必须礼貌文明，一视同仁。做到尊重公民的隐私权、民族习惯、宗教信仰、文化特点和人格尊严。例如，公安部门在为进行变性手术的公民更改户籍资料时，不得在语言行动上歧视该公民。 第五， 经济效益原则。做到政府提供的服务与群众为此付出税收价值相符。这一原则的本意在于：用有限的资金扩大政府服务竞争范围，以效益原则，防止行政首长为营造形象工程，政绩工程而不计成本任意承诺。同时，在保证服务质量限制成本的前提下，把更多的政府服务项目推向市场，迫使政府部门在内部竞争的同时，更多地同私营部门进行竞争，用有限的资金提高服务质量。 当前，在中国地方政府纷纷开始推行社会服务承诺制时，需要注意的问题是：承诺的标准要订的适度，要处理好群众需要的需要与政府部门的能力、资源之间的矛盾，做到量力而行。其次，要坚持逐步渐进的原则，哪些部门可以先行一步，哪些部门可以将其中一部分业务向社会实行承诺，都要根据实际情况实施，防止一哄而起，无疾而终。 5．以立法方式确定政府创新的法律地位实行不断的管理创新。 目前，中国地方政府行政管理改革的现实是：第一，在信息化和经济全球化的的挑战下，各级地方政府逐步认识到：以提高绩效为核心的政府管理创新已势在必行。政府管理创新是一个不断循环提高的过程。各地方政府以解决政府自身问题为目的,从局部、个别问题诊断到逐步推行绩效管理方法诸方面，不断地充实着行政管理改革的内容。例如，烟台市推广了社会服务承诺制。北京市丰台区推行了群众办事一单制，就是这种创新的具体事例。第二，作为行政管理改革的指导思想内容之一，各地方政府坚持与时俱进。不断吸收借鉴以管理主义与公共选择理论相结合的新公共管理理论，并为全新的绩效管理工具的引入打下了基础，提供了思路。主要表现为新管理思想为各种新的管理工具应用的制度基础进行了明晰的设计。第三，作为中国特色，地方政府推行绩效管理是一项一把手工程，只有一把手儿坚定不移地推进，才能抓出成效。因此，以上四种种情形都是以行政部门自发行动而成的，难免有阶段的局限性，很可能由于领导人的更换和偏好而终止。有效地改善政府绩效的根本办法在于以立法的方式确定政府创新的法律地位，为不断创新的绩效管理开辟出不可逆转的可能性。 各国经验证明，政府的绩效管理如果缺乏一个能够推进有效预测效率和效益形成的综合体系，不利于政府自身的绩效管理，不利于全社会的公益。因此，为追求长远前瞻性的绩效管理规划，以法律的形式为绩效管理开路时非常必要的。　　　　 目前，中国地方政府的绩效管理处于开始阶段，为推动绩效管理立法还没有现实的案例。但根据国外的经验。我们可以从立法的目的、内容两个方面结合中国地方政府实际，为其勾画出大致的框架： 第一，立法目的。 ——推进建立比较完善的绩效管理系统，提高地方政府绩效，改进政府工作以适应实现工业化、信息化对政府管理的新要求； ——要根据政府总的工作目标，选择某一具体方面进行一系列试点，围绕这个方面目标进行绩效测量并公布结果； ——把工作绩效的重点集中在工作结果、服务质量、和群众满意度上。通过改进以上三方面的政府绩效管理改进政府的工作效益； ——要求政府工作人员制订实现工作目标的计划,提供工作的结果和服务质量的报告。通过这些信息改进他们的服务； ——通过提供客观的法定工作目标、政府工作经费使用效果标准和效益的信息，改进政府决策；改进政府内部管理。 第二，内容。 ——绩效管理的战略规划（根据中国的实际，应以地方人大政府换届时间为一个周期）； ——对政府工作的使命进行全面的阐释； ——总的目的和目标（包括与结果有关的的目的和目标）； ——实现目的和目标的准备（包括实现目标所需要的管理、技能、技术、人力信息和资源）； ——对计划中各阶段的绩效目标进行规划； ——分析实现绩效目标可能遇到主要内外部困难及克服的可能性； ——对计划进行评估的标准。 ——绩效计划（年度计划）； ——建立绩效指标，规定绩效计划指标实现的水平； ——以客观、可衡量的方式将绩效指标量化； ——规划实现目标需要的运作过程、技能、技术、人力、财力信息和其他资源； ——建立绩效指标衡量投入及产出结果、服务水平； ——为合乎实际的绩效目标提供条件； ——对于绩效目标可衡量、可确认的检验手段； ——绩效报告（年终）； ——汇报计划确立的绩效指标，将达成的绩效目标与计划中的绩效目标进行比较（如果绩效目标用替代目标加以说明，要特别加以说明替代形式是否达到最低限度的要求的计划标准。评估年度财政计划的实现程度，根据达标的绩效来评估本财政年度的及消极化解释未能实现绩效的的原因）。 在中国，形式主义是积重难返的痼疾，为保证实施的有效性和立法的可操作性，防止绩效管理走形式，地方政府行政部门必须做到以下要求：立法通过后，除涉及国家安全的原因外，政府各部门一致适用。对于涉及国家安全的部门，要在特殊的秘密状态下做出自己的计划。第二，政府预算、由审计部门监督审查政府各部门预算是否符合使用法定的要求，防止降低标准 。第三，为绩效管理制定的法律不仅应该覆盖所有部门，同样应覆盖所有的工作项目和他们的财务支出以及相关的间接支出（如为各种规制的制订所付费用）。第四，要避免一刀切。由于各单位的绩效测量方法不可能整齐划一，因此要鼓励各机构开发出合乎自身特点的评估方法，并融入整个绩效评估体系中。第五，绩效管理要抓住重点，主要解决投入产出问题。评估也不要面面俱到以避免形式主义。第六，政府的评估活动不能造成政府机构的膨胀，评估机构由部门外现有机构执行，有条件的可委托非政府的中立专业机构进行评估。第七，绩效管理的计划和报告应有法定的结构要求，要简明、清楚避免繁文缛节，言之无物、华而不实。第八，特别要注意使用绩效预算方法代替传统预算中的描述性材料健全会计成本数据整理制度。 (三) 绩效管理的制度基础 在对绩效管理的理论依据和改革思路进行分析，改进传统行政模式下的地方政府开支不断膨胀，财政压力不断加大、人事制度僵化，政府部门的集权管理造成责任无从落实，目标不清楚。组织缺乏有效激励，干部任命制造成能力缺乏，官员行为短期化等等弊端。因此，实施绩效管理，提高管理水平取决于两个条件，第一，由于绩效管理是一个复杂的系统。实行绩效管理必须从必须从战略的角度出发，建立起绩建效管理的制度基础。第二，整合各种管理资源形成综合性的绩效评估体系。前者包括四部分：分权机制，责任机制，结果机制，服务机制。后者包括：基于战略导向的绩效管理模型，各种资源管理的整合、综合性评估体系。在此，我们着重讨论前者。 1．分权机制的建立 ①分权的内容。为摆脱经济困境，缓解财政压力、改进效率低下和行政管理中冷漠官僚的工作作风，中国地方政府可采用分权制作为提高政府绩效的回应手段。分权机制下的新行政模式中含有三个重要的因素，即新行政模式为具体政策制定了普遍适用的框架。框架确立了创新的具体目标。其次，有一套具体明确的产出结果要求，更注重结果而不注重规则。第三。给各级政府更多的权力，只要达到基本条件，就可以自主地进行提供公共产品体制设计。按此原则，中国地方政府可借鉴市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府等四种分权模式的有益成分。各类分权制均包括以下内容： ——在政府组织中进行分权，将权力与责任转移到较低级别的政府部门； ——检查政府该做什么不该做什么，哪些该做没有做哪些不该做却做了； ——大力削减政府直接提供的公共服务的规模，实行公共活动的公司化与民营化； ——减少成本提高效益，将服务项目签约外包，更多地采用市场机制和使用者付费方式； ——以服务群众为取向，为公共服务提供明确的质量标准； ——实行简化规则、减少程序的改革； ——实行标杆管理和绩效评估。 分权化的新制度是其他改革的基础，由于绩效管理强调结果而不是规则，因而，为政府公务员提供相当大的组织自由，作为追求高绩效的动力，在绩效标准客观明确的情况下，政府部门是否达到绩效标准便一目了然的。 ②分权机制下大致有五种分权方式，分权的方式划分，则有三种形式。即，组织授权，雇员授权和社会授权。从政府内部分权划分，有两种形式，即政治分权，和行政分权。政治分权是指由上级政府将权力转移到低一级或几级的政府。行政分权是指政府机构横向的权力分配。它要求各种行政机构能够对执行政策负责，并在执行、解释和应用政策时有相当的自治权。组织授权是指在两个不同级别的政府机构之间，由上级政府向下级政府通过废除加于下级的规章制度和其他的控制进行授权。通过人财物各方面的权力下放使下级获得更多的自主权。独立地开展工作，对自己的绩效成败负责。雇员授权是指在行政组织内部，通过废除原有的规章制度，将权力授予第一线的管理者和雇员。它是组织授权的进一步发展，事实证明：只有组织授权并不能保证带来完全的自主性和积极性，因为，许多部门的高层管理者利用自己手中的新权力，加紧对雇员进行控制，原有的僵化没有解决却出现了更多的行政“诸候”。因此需要进一步向一线的管理者和雇员授权。社区授权，是指将政府部门的权力转移至群众自治组织和非政府组织。 2． 责任机制的建立 随着分权制下政府部门结构和管理方式的变化，责任机制也发生了变化。复杂而模糊不清的间接政治责任机制转化为公共管理者对群众的直接责任的新责任机制。新责任机制有下列特点： 首先，管理人员直接对绩效目标负责。分权制把责任分散到各个层面，在仿效企业的责任机制基础上，对传统责任机制进行改进。把权力授予中下层人员后，让他们在了解投入产出的底线后，并对绩效目标负责。 其次，政府管理部门直接对群众负责。由于绩效管理必须坚持以服务对象为中心的原则，通过社会服务承诺制，就会做到直接向群众负责。推动了群众的参与，体现了行政就是服务的精神。由于采用了企业经营中的务实精神，政府部门的服务因此变得可以测量。 第三，管理人员由对内负责转化为对外负责。由于管理人员直接对绩效目标和社会公众负责，新公共管理责任机制把责任从行政机构的内部对上级负责转移到外部对公众负责。在结果为本原则下，掌握一定资源的管理人员为完成一定的工作负有个人责任，任务的完成好坏是公之于众的。。 第四，责任界限清晰。责任机制的界限建立在政府部门能够在合同的基础上独立操作。合同划分了管理人员的责权利，因此政府的责任便可明确由管理者来承担。 第五，接受评估是管理者强制性的义务。责任机制的建立是绩效管理的结果，在政府部门对社会做出承诺之后，公共部门的绩效评估必须向公众开放。政府部门必须使社会相关的利益群体和群众知悉无法完成承诺需要承担的责任，因此，对于政府部门绩效的评估就非常必要。评估是落实责任的一种有效的管理工具。政府部门不仅仅要承诺为公众服务的质量标准，还要通过评估落实责任。这是承诺的内容，也是一种强制性的义务。 3．结果机制的建立 所谓结果机制,就是注重以行政管理活动的结果作为管理和评估绩效的依据， 改变地方政府照章办事不计成本的惯例。在行政活动中，按照效果而不是按投入拨款。 结果机制的重要内容有二，即在分权和责任制的基础上放松政府内部规制。 按照各国的成功经验，在地方政府的管理创新中, 放松规制是一条普遍采取的措施。在不同的领域有不同的解释。放松所谓规制, 是指政府在内部管理方面减少规章制度, 而不是经济领域内对企业管制措施的减少。在传统行政模式下，大量存在和不断增加的政府规制曾被视为效率、公正、责任和秩序等理性化政府行为的化身。随着时间的推移和社会的发展, 这种规制为本的政府管理模式日益暴露出其自身的缺陷和不适应性, 导致了过度规制。地方政府及其管理人员, 一味照章办事, 而不关心政府的工作目标。大量政府内部规章制度所造成的繁文缚节极大限制了地方政府的创造力、灵活性、效率、效益以及管理能力的提高。这也是放松规制得以成为政府再造工具的充分理由。 放松规制的基本设想是：如果取消一些限制和制约, 政府部门就会将目前的工作处理得更有效率, 并可能从事创造性工作, 以促进社会的整体利益。 中国地方政府对其下属部门和公务员的限制较多, 因而在放松规制的改革方面需要做的事情很多。主要包括人事、法规、预算、采购四方面： ——政府人事制度 中国地方政府在公务员制度方面开始了一些放松规制的改革。例如：广东省从2001年开始，首先在事业单位进行人事制度改革试点，准备至迟在2004年在省内所有事业单位实施。具体的做法是：除事业单位一把手保留传统的干部身份（公务员身份）外，事业单位原有的具有干部身份的人员一律将档案存放在广东省南方人才市场。其所在的单位与这些前“干部”签订定期的聘用合同，聘用人员的医疗、养老和其他保障全部社会化。届时，广东公务员队伍将彻底完成从干部到雇员，从单位人到社会人的转变。 ——对法规进行审查和清理 中国加入世界贸易组织和中国共产党第十六次全国代表大会后，从中央到地方各级政府为完善社会主义市场经济体制，兑现对国际社会的承诺，已经清理并废除了大量过时的法律法规，这类报道在中国正式加入直接贸易组织后的一段时间内已铺天盖地。 ——预算制度改革 在财政压力不断加大的形势下，对预算制度进行改革是提高政府管理能力的重要步骤。我们建议：地方政府应利用财政压力不断增加的条件，变不利为有利，改变传统的预算方式，在地方尝试使用零基预算， 即要求各部门证明它们每年预算的每个部分都是合理的，根据对说明的审查确定预算额。如果这一方法因可能过于繁琐,还可进行支出控制式预算、一揽子式预算方式、结果取向预算、长期预算、跨部门预算、准备基金等方式 , 减少对专款专用的限制, 部分或全部取消明细分类项目, 提高财政活动的灵活性和资金的使用效率。特别需要注意的是：我们在本书中几次强调，同先进国家相比，传统行政模式中的中国地方政府，处于既有对传统体制中优秀的内容、技能掌握极为不熟练，政治体制改革不配套造成的办事没有规则，执行潜规则的严重问题，又面临着传统行政模式照章办事，僵化死板的管理方式不适应经济全球化和信息化要求的两难境地。因此预算制度的改革，必须与责任机制，分权机制服务机制紧密地结合起来。否则就会出现罢辍一个大诸侯”（独断专行地方行政首长）出现无数“小恶霸”的混乱局面。 ——改革目前刚刚开始实行的地方政府采购制度 通过简化采购程序,下放采购权力, 利用电子市场，鼓励市场竞争等手段,进一步缩短采购时间,提高采购质量。需要注意的是：目前刚刚开始的集中采购，是针对原有政府部门各单位大而全小儿全，多头分散采购造成资源浪费，出现严重腐败而采取的措施，但是政府的集中采购也会造一个乡税务员用一支铅笔也要报到省里统一购买的另一极端现象。因此，在真正的分权制和责任机制、结果机制、服务机制健全，并存在充分的市场竞争的情况下，下放采购权才是可行的。 4．服务机制的建立 服务机制的理论源自顾客至上的思想。是一种基于市场竞争的企业经营理念，追求顾客满意已成为企业管理和获取竞争力的基本法则。该理论认为,生产者和消费者之间存在着力量不对称的现象。前者作为大公司,拥有更多的团体力量、组织规模、资源支配能力以及政治影响的优势，而后者作为个人,只能作出买与不买的选择。这种个体选择只有在形成团体的状态下才会产生影响。要保持生产者和消费者间的平衡, 必须采取五个方面的措施才能确保顾客至上理念得到落实，即: 贴近产品或服务、自由选择权、充足的信息、多种补救渠道以及利益的充分表达权利。 这种商业经营中的理念早在20世纪30年代中期就被引入公共行政领域，学者认为顾客满意标准应该在政府管理运作中同样得到贯彻， 如果行政官员能够像企业管理者那样始终关注最终结果（顾客满意度） , 那么政府内部作就会得到改善。但是， 随着新公共管理开展, 政府公共服务需要对群众的要求做出更好的回应，群众至上的理念才真正被公共管理领域逐渐接受。例如烟台市和其他地方推广的社会承诺制后，与过去相比较，承诺的各个方面有了极大的改进，主要表现是：政府管理人员将更多的注意力放在了群众的需求上,更加注意倾听群众的声音, 为群众提供更广泛的选择, 以及不断开发提供公共服务的市场化技术的积极性大为高涨。初步形成了倾听群众的声音促进政府部门间之间相互竞争、利用市场动力,利用市场机制解决问题的良性循环。通过制定明确的服务标准及服务承诺，加强透明度与完善的监督机制、增加顾客选择、实施礼貌服务以及核算资金的价值,服务机制就会渗透到公共服务的方方面面。 第二节 绩效管理的战略框架 改革开放的实践，不断推动着中国地方政府的改革进程。在经历了党政分开、精简政府机构、转换政府职能的行政体制变革后，中国地方政府管理能力和管理水平有了很大提高，但是，仍处在传统管理模式下的中国地方政府的行政管理水平和能力仍然与信息化和现代化的需要严重不适应。针对提高政府管理能力的各类改革缺乏完整的战略规划和策略，政府管理改革滞后于社会需要的现实引起了人民群众对政府工作的不满,不断发生的群体性事件和上访潮从反面说明绩效管理作为政府管理改革的有效工具,必须做到统筹规划,形成一个战略性的框架才能取得成功 一、基于战略导向的绩效管理模型 从各国政府实施绩效管理的实践来看 , 绩效管理不再是一种技术层面的管理工具, 绩效管理方法应该与其他管理工具有机地结合起来 , 才能真正发挥其改进政府管理的功效。其中 , 战略管理就为公共部门绩效管理的应用提供了有益的框架。 ( 一 ) 地方政府战略管理的兴起 战略作为一个军事术语,相对应的是战术. 在军事上, 战略指的是宏观、整体的指导思想和指挥决策以及目标。而战术则是微观、局部的战役和具体的军事活动中的方法。随着战略的概念引入工商界, 以预先制定计划和目标, 整合企业的各种资源, 提高企业的竞争力, 实现企业的长久生存和持续发展的战略管理方法被广泛利用。２０世纪６０～７０年代兴起的公共管理运动借鉴工商业的成功经验，把战略管理的理论引入了政府公共管理的活动中。新公共管理理论认为：在传统行政模式下 , 地方政府政府部门经常忽视自身的管理战略问题。战略问题是使中央政府和地方政府一把手考虑的问题，它不是也不应是管理人员考虑的事情。 这就导致了政府部门必然经常处于墨守陈规和照章办事和没有远见的短期行为状态中。 但是，新世纪肩负工业化和信息化双重任务的中国地方政府面临着外部环境越来越复杂的新形势，一方面, 政府部门面临着经济全球化下国际竞争的直接挑战, 另一方面，在国内政治体制的改革、经济成分和社会群体利益的多元化、群众对地方政府部门行政能力改进的期望不断增长。政府部门必须考虑与社会的互动问题, 而非单纯的内部管理问题。 同时，对于政府部门而言, 政府部门内部环境也日趋复杂多样。随着行政改革的发展，权力不断被分散，各地方政府部门的“独立”倾向不断强化 , 单个政府部门的决策、管理题必须考虑来自其他公共部门的竞争、挑战和协作因素。因此 , 处理地方政府部门与外界环境相互作用的管理工具的应用将会日益受到普遍重视。目前， 在中国各地不断出现的地方政府绩效管理实践中, 政府部门管理能力发展的战略问题还没有引起人们的普遍重视, 但是内外环境的改变将迫切要求政府部门对诸如回应、参与、效率、责任的多维度的社会需求作出反应，地方政府部门及其管理人员不应仅仅是执行命令机械地服从上级的应声虫,因此，战略管理作为管理变革的工具必须逐步引人政府管理领域。 战略管理是一门指导组织实施战略管理过程的新工具。所谓战略管理就是指组织管理者在各种宏观与微观、外部与内部的环境中确立自身制度的一种方式。它的战略管理重点在于对地方政府总目标、自身的优势和不足以及来自外部的挑战与机遇进行评估, 并在此基础上围绕目标, 制订长期计划和配置各种力量的行动方案, 以达到最佳的活动。可见，战略管理的的特征就是：战略与变革、环境、政府目标、责任、结果等 概念密切地联系在一起。如上所述，经济技术的进步和社会发展, 使所有得地方政府管理者在复杂多变的环境条件下 都或多或少地意识到变革已经成工作中的常态, 而有效驾御变革的能力已成为 21 世纪管理的核心技能。因此 , 战略管理可以为中国地方政府领导人应对环境挑战、实施变革、实现政府目标、衡量责任提供一条有效的整合途径。 通过战略管理这一地方政府管理的新工具, 更新政府工作的目标, 在地方政府和利益相关群体之间形成一种良性的互动关系, 以应对未来的挑战。 ( 二 ) 战略化绩效管理模型 公共部门的绩效管理是集合了多种管理思想和方法的基础上形成的一个观念和系统。构建开发和设计绩效管理框架的方法多种多样, 在很大程度上取决于如何定义绩效、组织、现有系统、结构等方面的状态和性质。 例如, 在组织的不同层面和领域, 绩效既可以用数量来表示的产出、效率、 也可能是用质量表示的效益 、结果 、满意程度等。 甚至还可能是较难测定的诸如士气、创造性等内容。对绩效的定义是多元的,因而绩效管理和测量方法也是多种多样的。 我们主张对绩效管理应采用一种系统综合的方法, 使绩效管理与组织的目标计划、责任、评估、结果紧密联系在一起，绩效管理要求地方政府拥有其自身的前景、使命和战略, 这是推行战略化绩效管理的重要前提。鉴于中国各地地方政府的差异性性以及在绩效定义和测量方面存在着诸多的困难,我们认为：应使用基于战略化绩效管理模型作为绩效管理的通用模型。 这一模型有下列主要特点: 关注对组织各种资源整合 ; 将战略管理与运作管理有效地结合起来; 通过比较绩效指标所获得的信息实施持续的反馈。通过对政府各部门的整合进行战略聚合,可以开发设计出一个系统的绩效框架模型 , 该模型的目的在于鼓励和促进政府各部门持续不断地学习以及提供系统解决问题的方法,而不是简单进行控制。该模型主要由战略管理和运作管理两部分组成。包括: —— 所有层级的政府部门管理人员都有一个来源于政府部门使命的清晰的目标体系 , 目标必须表述精确不能含糊其词； —— 对于特定的目标,重点应放在产出和结果上,而不是政府部门采取的简单行动； —— 目标体系要根据具体的标的和可测量的指标来建立,以便绩效能够进行评估控制,以及与潜在的、内部和外部的组织标杆进行比较； ——政府部门门一个成员都要知道,自己的期望值是什么, 政府成员要对结果负责,这些结果富有成效而且可以进一步拓展； ——此模型的的使用需要开发支持系统，既包括硬件,如管理信息系统,也包括软件, 如组织文化的建设。 除此之外，美国行政学会的责任和绩效中心通过五年的研究和探索, 开发出了一套实施绩效管理的战略框架模型。专家们相信,如果公共部门管理者被给予恰当的培训,并在实践中根据自身所面临环境和部门特点的不同加以灵活应用, 那么这一战略框架一定会取得令人满意的结果。这一模型的主要特点是：系统性强, 层次清晰, 有较强的可操作性。由环境分析、建立使命和前景、设置目标体系、制定整合各种资源的行动方案、评估和测量结果、实施跟踪和监控这 一逐级递进的过程所组成；二是强调这一模型的目的在于建立结果导向的公共服务提供体系；三是强调绩效测量的目的在于落实责任和持续改进；四是通过这一模型可以整合并且提高政府部门各个层面（包括组织绩效和个人绩效）以及各领域的绩效并保持它们之间相互协调一致。每个部门和人员都可以通过这一框架提供逻辑思路, 清楚地了解到自己未来工作的路线图: 我们现在的水平? 我们要达到什么水平?我们如何才能达到这样的水平? 为了达到那样的水平, 我们如何检测我们的进程? 以及判别我们最终是否达到目标。 在所有的的管理模型中,对核心概念的界定是非常重要的一步。在责任和绩效中心的战略绩效模型中,这些重要概念包括: 使命、前景、目的、目标、产出和结果等。 ①使命 。使命在不同的政府部门中的界定往往不尽相同,甚至与其他概念相互重叠, 这些差别也反映了政府不同部门之间多样性和复杂性。一般讲，使命是一个政府部门的特征、身份和存在的理由, 它可以划分为四个相互关联的部分: ——目标 : 组织存在的原因； ——战略 : 竞争地位和专有能力； ——价值 : 组织的信仰； ——行为标准 : 构成政府部门专有能力以及以价值体系为基础的政策和行为模式。 而美国行政学会责任和绩效中心则认为, 使命一般是指对当前政府部门或项目的主要意图的广泛陈述。它一般关注于组织做什么、为什么这么做，以及为谁而做等问题 尽管表述方式有所差别, 但是, 使命的共同目的在于为政府部门提供一个方向,并作为行动基础, 同时促进某种特定的价值观, 并作为一种行动指南。为便于政府部门中所有成员领会、理解和记忆, 使命的表述一般比较简洁。例如,省公安部门的表述是:打击犯罪，保护人民，维护本省社会秩序。但是,使命表述的长短与否以及是否具体,取决于它与战略体系中其他次要的相关概念的关系, 如前景、战略、目标等。一般来说,这些概念构建的层级越多,上一层级的概念表述可能会更加简洁。 ② 前景。在组织的战略管理中, 前景、使命和战略等概念被频繁地加以使用。前景,通常被用来表示组织未来发展蓝图和预期目标。建立共同前景，就是为政府部门管理成员提供试图创造的未来的文字描述。它可以成为帮助政府部门构筑新的精神追求的有效工具之一。前景 具有更宽泛的内涵,它包括: ——基本战略； ——使命； ——基本的哲学和核心价值； ——目标； ——绩效标准； ——重要的决策价值； ——雇员所期望的道德伦理标准。 但是,与使命相比,前景通常用来描述相对比较长远的未来状况,而使命则更加关注当前的状况。前景所关注的问题是：我们想要达到什么目标、我们未来的目标是什么等等。这种未来状况是组织根据自己目前的最佳状况,并根据政府部门领导人、管理人员以及员工的共同希望或设想所能达到的理想。因此,使命与前景分别构筑了不同的基准,为组织或个人从当前状态发展到未来所设想的状态绘制了一个终点及未来发展蓝图并通过对可预见的对未来组织取得成功的憧憬,为组织提供未来发展的方向, 增强机构领导人的必胜信心,并将这种信心传递给自己的下属员工。 ③目的。当使命和前景确立后，工作就是要确定组织目的。通常目的是介于使命和目标之间的概念 , 陈述的内容比使命更具体, 比目标 略为宽泛。在组织根据使命找到了自己最终目标时, 下一步的工作就是为组织的各项工作、服务、项目和活动的开展提供更加具体的方向。目的一般围绕具体项目的结果来陈述,它一般确定: —— 机构的优先排序； ——机构未来行动的明确方向； ——机构的工作所带来的影响和结果； ——为下一步的目标确立提供良好的基础。 因此, 良好的目的陈述对指导机构完成未来工作起到至关重要的作用。良好的目的陈述应该具备两条标准: 第一, 清晰而不含糊。例如: 对于上述公安部门 , 如果将目的表述为“为人民服务”就显得非常笼统和含糊,体现不出公安部门的工作特性。 如果表述为保护人民打击犯罪维护社会秩序“ 就显得清楚了许多。第二, 围绕结果而不是产出或过程。仍以上述公安部门为例，它的工作目标，不应表述为每年派出警察上街巡逻多少次，而应是以发案率减少多少或者破案率是多少为标准进行表述。 ④目标。在明确目的的基础上, 下一步的工作就是确立目标阶段。所谓目标，就是指能够描述某一公共服务项目在一定时间周期内所取得的最终结果的可测量的“标的” 目标确立在于测量政府部门绩效管理战略性框架中起到承上启下的作用。 目标制定的要求一般包括: ——表述清晰,易于理解； ——具体而不是概括的； ——可测量的； ——结果导向而不是过程导向的； ——与机构的使命、目的保持一致,而不是针对某一具体工作单位。 制定目标时,要注意区分结果和产出之间的差别。这是下一步开展绩效测量前的关键环节。所谓结果, 是指对政府公共服务产生的最终影响和实际效果。所谓产出,则是指提供的产品或服务的数量。尽管产出也非常重要, 它显示出机构正在做什么,但是产出并不能完全代表机构的最终要求。用结果取代产出,目的在于使政府部门意识到过去那种过程导向的作法并不代表机构的最初动机。 由于每个政府部门的特殊性, 战略性绩效模型框架在具体形式上会有所不同。但是,共同的特征在于: 绩效管理并不是单一绩效 测量工具的简单、零散的应用。绩效管理要想在公共部门的管理中取得成功 , 必须事先做好大量的基础性工作。引入绩效测量工具之前，把所要考虑的各项工作列出了一个清单（见下图）， 这要制定一个战略规划 (a skaegc plm); 些清单中的内容必须同具体的绩效测量工具一起 , 有机地融入机构所制定的、目的在于改善政府部门绩效的一个战略性框架, 并将具体的绩效测量工具融入这一战略框架之中。. 二、各种资源管理的整合系统 在传统行政模式中, 地方政府部门一般只关注于自身的内部资源, 如部门结构、人力资源、预算资源等等。即使如此 , 这些内部资源的管理也不是由特定某个地方政府部门完全掌控的。这些资源的管理在很大程度上已经由传统的官僚制决定, 管理者本身并没有多大的自主权, 其行为带有强烈的执行取向,而不是管理取向。例如，政府部门的人员编制有编制委员会决定而不由本部门决定，需要购买办公用品由行政后勤部门解决。但是, 在各国新公共管理与政府再造的改革过程中,公共组织的结构发生了根本性的变化,正如上述反复论证的一样,权力和责任的下放、结果化管理、顾客导向等管理理念已动摇了传统行政模式的基础, 正逐渐演变成为新的政府部门的特征。管理主义的改革方案就是要使公共组织更加关注于管理。能够获取组织所需的各种资源、使之成为保证政府部门取得竞争优势的重要基础之一。因此, 要想使绩效管理战略能够得以实施并最终付诸实施,就必须要对政府部门结构以及行为和文化等组织资源实施变革和进行有效整合。绩效管理的实质, 就是使组织内部和外部的各种资源的配置和利用发挥到最佳状态。 ( 一 ) 各种内部资源和外部资源的识别 随着公共管理的发展,各种来自内外部的资源的种类已经发生了与以往传统公共行政模式有所不同的变化。公共实管理中的职能进行概括起来有三种要素，一是战略管理，二是管理内部构成要素，三管理外部构成要素。这三者的逻辑关系是：内部和外部构成要素分别构成了政府部门内外的各种资源，战略管理的作用就是通过自身力量将内外资源加以整合并有效地运用。这些内容分别是： ——战略管理 确定目标和优先权 设计运作计划，实现上述目标 ——内部构成要素 组织和人员配置 人员的领导和人事管理制度 控制绩效。各种理信息系统,包括运作和资本预算、账目、报告和统计方面的系统,绩效评估, 以及产品评估等,可帮助管理层进行决策和测量实现目标的进程。 ——外部构成要素 处理好与同属于共同上级权力机关的其他外部单位的关系。在一个大型的政府部门中，负责人完成本单位的目标, 必须处理好与上下左右其他单位之间的关系。 处理好与独立组织的关系。来自于政府其他部门、不同层级的政府、利益群体企业的机构会对政府实现自身的目标产生影响。政府需要他们的支持。 在绩效管理的战略框架中, 对公共组织各种资源的识别是非常重要的环节 , 这些资源既可能来自公共组织的内部, 也可能来自外部。传统行政模式所关注的内部资源仍然非常重要, 如组织人力资源、预算资金等等。但是, 新公共管理运动会使政府部门和内部管理取得比以前更为直接的结果 ,因而这些内部资源的管理模式已发生了很大变化。此外, 一些新的内部资源开始发挥越来越重要的作用, 比如知识、信息系统、组织文化等, 这些因素在以往很少受到关注, 但现在成为不可忽视的内部资源。 来自外部的资源对政府部门也越发明显，传统行政模式下外部资源来自上级机关以及人大部门, 获得上级支持和赞许是最为重要的任务。现在, 由于改革过程中出现的权力分散以及服务机制的建立，管理方面的自主权和责任不断扩大 , 公共机构要想取得竞争优势和最佳 的管理实践，就必须设法赢得来自外部各个方面的支持,相关的利益群体都需要被视为重要的资源。 ( 二 ) 各种资源管理方式的变化 政府部门的资源无论是来自内部还是外部它的管理无疑起了大的变化。管理模式更多地强调面向结果、面向顾客以及明确责任, 因而管理更具自主性、灵活性、激励性和回应性。这些变化发生在各种资源管理的模式之中。 １．组织结构和人事制度的变化 在组织与人事管理方面 , 一百年前所确立的公务员制度价值开始受到挑战, 并不断补充进新价值。传统的政治回应性、织效率、个人权利和社会公平的价值, 虽然没有明显的迹象表明它们将会消失, 但一些新的价值开始凸显出来,并塑造着当前公共人事管理的模式。这些价值包括: 个人责任、有限的与分权的政府、社区提供公共服务的责任。 新的公共事管理模式与以往传统模式有很大的不同。政府所发生的变革, 迫使传统人事管理模式向战略化、分权化的人力资源管理模式转变。这种新的管理模式在人员录用、晋升、薪酬、辞退等方面 , 权力更多地由政府部门转向具体的用人单位。例如,在录用方面, 终身雇佣的形式逐渐被打破,更加灵活的合同雇佣形式开始在政府大量出现，随着绩效工资变得日益普及, 以资历为依据的功绩制薪酬和激励结构也发生了很大的变化。此外, 一种新的人力资源观点认为,人力资源的范围应该扩充,不应仅限于政府的正式公务员，应该包括各种临时雇员, 甚至与组织相关的其他外部人员,如志愿者，选任制官员等。这些人力资源的管理、开发和使用被认为与组织内部雇员同等重要。在组织结构方面发生的变化也是显而易见的。传统官僚制结构逐渐被新的组织形式所替代。通过授权管理的形式, 一线管理者和员工被赋予更大的自主权；根据部门工作任务建立自己的工作团队, 以发挥群体的积极性和创造性，政府结构的扁平化,使沟通变得更加方便。 ２．预算管理的改变 传统行政模式的政府预算管理主要是按投入而不是结果来拨款。这种根据上一年基数来拨款的方式往往导致政府部门在年底突击花钱。 这种现象,不仅造成大量的资金浪费, 而且政府官员也不会有任何改善绩效的动力。目前，新政府预算管理体制开始不断涌现, 尽管名称各不相同, 但却包含着相似的管理哲学基础: 一是预算要围绕政府目标结果。 始终信守 资金的价值信条杜绝浪费和重复。二是强调灵活性和自主性。改变以往地方政府的集中控制, 下放资金支配权 , 为管理部门和机构提供更大的灵活性, 并允许机构重新分配节约下来的资金, 成 为改善绩效的激励手段。尽管新的预算方式可能会造成对政府部门控制的削弱现象, 但随着信息系统的改善会弥补这一缺陷。 ３．信息资源 息系统的作用日益强化。信息作为一种新的资源, 越来越引起人们的注意。或许信息本身并不构成独立的资源, 但是当它与其他资源相互作用时, 却发生了巨大的效用。因为绩效管理和评估必须依靠充足和完备的管理信息才能发挥作用。美国责任和绩效中心把基于绩效的信息系统的作用归结为三个方面: 增进责任性、改善管理以及更好的资源配置。事实上, 许多国家在推动政府绩效管理的策略时,都将信息系统建设摆在非常重要的地位上, 如英国的部长管理信息系统财务管理新方案,美国国家绩效评审委员会1993年提交的《运用信息技术改造政府》的报告, 澳大利亚的财务管理改进计划等。因此，加强和完善政府管理信息系统建设, 可以为政府绩效管理的有效使用提供坚实的物质基础和强有力的数据支持。 ４．组织文化日渐成为一种新的资源 组织文化不同于组织正式的一致性规则 ( 写在纸面上的正式规则往往都容易改变 ),而是组织内部长期形成的一种非正式的一致性规则。包括态度、情感、行为、惯例等。这些正如人的个性, 伴随着组织成熟程度的提高,内化倾向更加明显, 改变的难度也越来越大。 因此 , 传统行政模式很少把组织文化作为一种内部资源来看待, 甚至完全忽略了它的存在。但是, 当政府改革试图冲击旧的体制时 , 组织文化变革也必然成为改革的重要议题之一 , 并成为一种新的可利用的资源。 传统官僚体制中, 组织文化现象不仅存在, 而且在很大程度上影响和制约着其他各种资源效用的发挥, 并成为影响和阻碍政府再造的最根深蒂固的因素。 传统官僚体制所形成和沉淀下来的行政组织文化是与官僚制组织特征紧密相连的。其主要特征是官僚体制所提倡的一致性取代了本身的多样性, 从而导致规则至上 、回避责任 、 墨守陈规等诸多现象的产生。组织文化并没有一致的好坏评价标准, 但是组织文化必然会与组织的功能结构特征相伴相随。因此, 在政府再造过程中, 变革政府组织文化也必然成为改革的重要议题之一。由于文化变革的艰难性,实施以下变革步骤是极为重要的。 ５．服务对象资源资源 从某种程度上讲 , 服务对象资源与前面所提到的人力资源有很大的相似性。但是, 提出．服务对象资源的概念, 有助于公共部门及其管理者从站在服务对象的立场上敏感地意识到自己应对谁负责，效应当由谁来评价等绩效管理中的关键问题。在绩效管理中, 服务对象是一个涵义更加广泛的概念, 不仅指一般意义上的服务对象或公众,而且还包括与公共组织有关的各种相关利益群体,甚至也包括组织内部的附属机构和员工。因此, 公共组织为获得令人满意的结果并取得高绩效, 就必须有效地识别服务对象,区分组织对他们的不同影响,关注他们之间不同的甚至是相互冲突的利益要求。 各种资源管理方式的变化, 要求公共组织必须在绩效管理的战略框架中将这些资源进行有效的整合。因为只有对这些资源的管理方式进行改变并且加以整合,才能彻底改变传统行政模式的运行基础, 绩效管理才可能真正发挥作用。 三、综合性绩效评估体系 在绩效管理的战略框架中 , 公共组织在完成了目标设定后, 必须要依赖一定的工具来检验最终结果是否实现,或者实现的程度如何。评估绩效不仅是提高政府管理竞争力的需要, 而且也是群众对正当程序 、平等机会等公平正义的诉求 , 绩效评估在绩效管理体系中占有重要的地位,而且也是绩效管理过程中难度最大、最富有挑战性、最充满争议的阶段。 ( 一 ) 绩效评估的多重价值标准 绩效可以理解为系统表征管理领域中的成就和效果的一 种概念工具。早期的效率测量已难以体现公共管理的目标多元性和价值多样性, 而绩效则体现了一种更加系统、全面和多层次的价值内涵。绩效作为一种更加系统和综合的概念, 如果期望它最终能够起到评估结果的作用, 首先要做的就是建立能够反映公共管理多元目标价值标准体系的经济、效率、效益标准取代单一的效率标准。 经济、效率、效益的标准体系取代统模式下的单一效率指标，可以更好地体现 管理的责任,从而使被授权的管理者根据既定的绩效标准完成既定的任务。虽然 经济 、效率和效益等词语在生活中经常被使用,并且可能被赋予不同的理解,但是,在绩效评估体系中, 要求对这些概念进行准确的界定。 ——经济 表示投人成本的最小化程度, 即在维持特定水平的技术时,尽可能降低成本, 充分使用已有的资源以获得最大和最佳比例的投入产出，做事情要尽可能节约。经济性指标一般涉及成本与投入间的关系。 ——效率： 表示在既定的投入水平下使出水平最大化，即把事情做好。 ——效益： 表示产出最终对实现组织目标的影响程度，包括产出的质量，期望得到的社会效 果公众的满意程度等等，即把事情做好。 经济、效率和效益三者之间彼此相互关联,缺一不可。不考虑质量、消费者满意等效益因素而一昧地去追求节约、效率,则会导致组织偏离自己的目标 ; 而为了取得目标却不计成本、惜任何代价、不考虑效率 , 将最终导致组织资源的浪费和不足。因此 , 在经济、效率和效益的链条关系上 , 最终体现了资金价值的理念, 即在组织管理过程中不断追求，不增加价值的过程，资金价值理念, 反映了公共部门绩效管理中的总体绩效标准, 它要求组织根据经济、效率和效益的标准，有效地取用资源,以实现组织的目标要求。经济、效率、效益与资金价值之间的这种依次递进的关系, 实际上就构成了公共部门绩效评估活动中的逻辑的价值标准体系在实际应用时 , 应根据各公共部门的具体特点以及管理工作的各个层面来有所侧重地选择价值标准体系, 并对各种表征不同价值的概念予以准确的界定。 此外, 公共部门绩效评估的复杂性还在于, 不可能用某一类评估方法来衡量上述所列的所有价值问题，现实的做法是,根据各类价值标准的特点分别采用不同的绩效评估方法。 ( 二 ) 绩效评估的多向维度 在地方政府绩效管理活动中,绩效评估不仅存在着多重的价值标准, 而且还存在着由各种专业角度所带来的不同理解和判断，这就涉及 绩效评估的维度问题。与企业相比, 对政府部门的进行衡量诸多的困难，第一，测量方法都可能是不完全的,会引起公众的争议，第二，公共管理领域存在多向维度，且彼此存在着相关，第三，不同测量方法的权重方面在困境，第四，衡量公共服务与衡量企业业绩相比，存在技术困难。第五，最终的公共产品产出超出了政府部门的界限只有通过公共舆论来判断社会其质量。第六，群体有不同侧重点, 不能假设所有人都有着同样的绩效要求。因此, 公共部门的绩效评价应当建立在更广泛的维度上。这些维度包括: ——经济维度：如产品的单位成本、事务的处理时间、预算的变化、审计等； ——民主维度: 如人民团体和公众舆论； ——法制维度：如申诉控告、行政裁决、人大和政协的批评； ——职业维度：职业人士发表的意见、研究成果、职业协会的行业标准。 这些维度同样反映了公共管理领域的复杂性和多样性，不同的价值取向, 带来了对政府绩效不同的价值评判，以及在寻找相应可操作绩效指标上存在的困难。因此 , 绩效评估不仅仅是用定量化的数据来表达。在很大程度上, 绩效的分析只能依靠定性化的描述和说明。 测量的危险性在于它很容易取代公众的判断, 测量语言有可能取代公众的反映，政府可能会通过测量谋取自身利益而欺骗公众。因此政府绩效评 估的更好办法是定性的判断而不是定量的测量,测量方法只能起到辅助性作用, 而最终结果必须依赖于群众的判断。 上述问题的出现 , 表明在选择各种绩效评估工具时要采取慎 重的态度。评估工具必须要与评估的主体 ( 即评估者 ) 、评估内 容、评估对象、评估标准等紧密相关。随着各种新的绩效评估工具的出现和绩效信息的完善, 许多问题正朝着好的方向发展。 ( 三 ) 绩效评估的多元主体 在传统行政模式下, 效率的评估活动属于管理过程中的控制环节。评估主要是上级部门对下级单位的评价, 随着分权化管理、结果管理、服务机制、工作团队等新管理主义理念和实践活动的大量出现, 这种自上而下的单向评估方式已转变为全方位的绩效评估方式。近年来, 在人力资源管理领域, 在个人绩效的评估方面普遍采用３６０°个人绩效评估体系曾被认为能够对个人绩效提供更全面、 准确、可靠、可以在组织绩效评估方面予以借鉴。由于在组织绩效评估方面同样面临着评估多元化的问题，公共组织日益获得更加广泛的管理自主权和资源控制权, 它们已不再单一而机械地执行上级的指令, 它们还必须要考虑立法部门、其他利益群体、专业人士、公众以及其他相关业务部门对它们提出的各种要求,并作出及时的回应。政府部门的责任机制开始从上而下的单一链条形式变为面向多元利益群体的网络形式，政府部门责任性已体现在政治、法律、专业技术、管理等各个方面。这种责任机制的实现, 很大程度上必须依赖于这些相关利益群体对它们所作出的评价。因此, 公共组织的绩效评估主体也同样呈现出多元化的趋势。这种评估主体多元化的趋势, 要求在进行公共部门的绩效评估时, 必须权衡各种顾客的不同需求,提供不同的绩效信息,并开发出相应的绩效评估工具。 四、评估方法 一般而言, 实施政府绩效管理, 要求政府内部的管理体制和组织结构必须进行相应的改造, 以奠定绩效管理有效实施的制度基础。同时, 要求必须从战略管理的角度出发, 整合政府组织内外部各种管理资源,并根据政府部门多维角度和多元评估主体建立有效的综合评估体系, 从而形成政府绩效管理的战略实施框架。但是, 绩效评估仍然在整个绩效管理过程中占据着重要的地位, 尽管绩效管理并不等同于单一的绩效评估。如果要改进绩效, 必须首先了解目前的绩效水平是什么，如果不能测定绩效,就无法改善绩效。因此,绩效评估在整个绩效管理实施过程中,起到至关重要的作用。 （一）　绩效指标的作用 由于综合性的绩效评价体系具有多重的价值标准，多维度以及多元的评估主体, 而传统的、单一的成本、效率、产出等指标已经难以反映出大型复杂组织的绩效状况和未来的发展, 因此, 构建一个有效可行的绩效评估的指标体系成为实施绩效评估的重要前提。因此，有效的绩效指标对于绩效管理成功起到非常重要的作用。 首先 , 有效的绩效指标有助于改善政府部门管理。 政府部门的决策，执行监督过程中指标能够在公共服务方面为各级管理者提供有关效率、效益以及质量的各种有用信息。与组织拥有的其他信息所不同的是, 绩效指标所反映的信息应该与政府以及各层级的目标体系密切相关。如果缺乏有效的绩效指标体系, 政府不知道绩效是否得到提高, 以及组织绩效与期望的绩效之间是否还存在着差距, 就无法了解当前目标实现的程度如何。正因为如此, 各国政府在实施绩效管理中, 普遍都重视政府管理信息系统的建设,并且将绩效指标体系视为管理信息系统中的重要内容。 其次, 有效的绩效指标有助于增强公共组织的责任性。由于绩效评价的主体许多来自于政府外部群体, 如人大、政协、审计部门、最终服务对象, 因此, 绩效指标可以直接反映各级管理者实现自身责任的指向和实现的程度。通过各种绩效指标, 管理者可以清楚地了解到自己应该承担什么责任, 应该对谁负责, 以及如何承担具体的责任等等。 第三,有效的绩效指标有助于指引员工的行为朝向组织正确的方向上来。在实施绩效管理过程中,切忌将绩效指标仅仅置于控制目的, 即强调纠正错误的行为或活动, 从而使员工的主动性、积极性和创造性难以得到有效发挥, 甚至造成员工的情绪低落和心理抵触。有效的绩效指标应该立足于发 展 的目的,即强调绩效指标是旨在改进和提高管理绩效的学习过程的其中一个部分, 因此它们必须能够切实得到尽可能多的员工的内心认可。 另外，绩效指标的作用主要体现在责任、控制以及发展等三个方面。表征不同领域的绩效指标虽然彼此之间相互关联,但特点却各不相同。例如, 用于控制方面的指标更多地来自于政府内部的管理流程,更强调在测量方面简便、快捷；体现公共责任方面的指标, 则主要来自于政府组织外部或者上下级组织之间, 往往采取顾客的满意度调查, 一般需要较为复杂的程序和较长的时间周期。 （二）绩效指标的设计原则 实施绩效管理的关键在于能够对组织在战略性使命和目标方面所取得的成就得到准确和全面的测量和评价。相对于企业而言,政府在绩效管理方面总是存在着各种各样的困难, 实施过程也更为复杂, 因为前者一般都将利润率 视为自己的最终底线， 但是，即使是利润也不是私人企业惟一的绩效指标。进而言之 , 以利润为目标的绩效管理与最终获取利润的活动并不一定是 同步的, 因为利润结果往往只有在企业的会计账目结算之后才能够最终明了。对于企业特别是规模庞大、结构复杂的大型工商企业而言, 也需要从多维的角度出发, 采取各种不同的绩效指标, 而对于政府而言，情况更是如此。 创建高绩效的政府组织必须要对组织的工作进行有效的评估。评估的目的在于提供一种促进改革、目标选择和管理监控的信息源, 而不是一种的惩戒方式。绩效管理应包括对下列项目的评估 : ——组织的文化和结构； ——组织服务对象满意度； ——员工的满意度； ——改革的需要。 因此 , 对于政府组织而言, 绩效指标体系的设计更强调一种均衡的理念, 如长期目标与近期目标、竞争与协作、公平与效率、发展与稳定等之间的平衡。 绩效指标一般可以分为数量指标和行为指标。所谓数量指标, 是指可以用实际数据来测量的指标, 如警察部门有关街区犯罪率的数据、教育部门有关小学入学率等指标；所谓行为指标, 是指用来表示组织或人员某种行为强度的高低的指标 , 一般难以用实际数据来表示, 只能用相对的数值比较相互之间行为强度的高低, 如 5分制中,用1分表示强度最低的行为,用5分表示强度最高的行为等等。 大多数管理者都希望能够获得数量化的指标体系, 但是这一愿望往往难以实现。因此, 在实际测量和评价中,绩效结果经常通过人们对行为强度的判断来获得。因此, 从一定意义上讲, 绩效指标都可以形成量化的数据,并成为人们衡量和判断绩效高低的依据。 在绩效指标设计上 , 英美等国家普遍遵循的基本原则可以概括为五大原则。一是具体原则，要求绩效指标应该是具体、明确的 、 切中目标的而不是模棱两可与抽象的。二是量化原则。绩效指标最终必须是可衡量的、可评价的, 能够形成数量指标或行为强度指标, 而不是 笼统 的、主观的描述 三是可达原则。绩效指标是能够实现的,而不是不切实际。 四是现实原则。要求绩效指标是现实的而不是凭空想像的。五是期限性原则。要求绩效指标具有时限性,而不是仅仅存在模糊的时间概念或根本不考虑完成期限。 （三）绩效评估工具的选择 由于公共管理的复杂性, 在公共部门绩效评估工具的选择上, 通常面临着一定的难度。采用何种评估工具以检验地方政府目标的实现程度,需要考虑到各种目标所反映的价值标准，领域维度及相关利益群体的状况。 我们认为, 绩效评估工具应当能够表征出政府组织基于特定结果的各种目标, 并显示出该公共组织获得成功的程度。因此, 在选择绩效评估工具时, 必须考虑各种复杂的关键因素。我们认为至少应包括下列因素： ——各种不同类型评估工具的价值； ——其他相似组织的评估方法； ——所有能反映组织责任领域及其主要项目或服务的潜在评估方法； ——组织层级上都找到能被顾客和相关利益群体所接受的评估方法； ——一组稳定的评估工具进行监控、跟踪和报告； ——估工具的数量, 筛选少数重要的； ——目前组织绩效的基准 ； ——标杆评估来鉴别最佳实践： ——对顾客、委托人或公众的影响效果； ——服务提供者、接受者以及其他相关利益群体共同开发评估工具。 各绩效评估工具中,究竞选择哪一种或几种工具,取决 于需要被评估的对象。一般而言, 绩效评估工具可以分为以下几 种类型 : ——出测量。主要测量所提供产品或服务的数量。这种类型的测量,只要选择好合适的数量单位( 如毕 业的学生人数、处理交通事故次数、控制污染源个数等 ), 测量 方法一般比较简单。 ——率测量。 主要测量所提供产品或服务的单位成本, 如一个培训项目中的人均培训成本、每吨垃圾的处理成本等。效率测量有时也可以通过测量程序或过程来体 现, 如警察接到报警后的平均出警时间、顾客平均等待时间、一项申请的平均审批天数等。一般在比较那些提供同质性产品或服务的公共部门的绩效时, 效率测量具有一定的可行性和合理性。 ——果测量主要测量所提供产品或服务对顾客或委托人产生的影响或效果。结果测量的难度较大, 其测量对象往往是无形的、抽象的内容, 如实效性、貌程度、雇员的知识、服务质量等。结果测量的主体一般应由接受服务结果的各类内部或外部的顾客来担当。目前 , 比较流行的结果测量方法，主要有满意度测量法。调查公司所进行的公众舆论调查也是一种非常有效的方法。 —— 标杆评估。就是根据其他类似单位的实践, 或者本单位以往的实践, 找到最佳实践的标准, 并依照这些标准来衡量本单位的绩 效。标杆评估为公共部门的管理实践提供了最佳实践的样板 , 它不仅仅是一种绩效评估工具, 而且更是一种有效改善组织绩效的系统工具。从实质上讲, 它描绘了一幅表明一个组织该从哪些方面进行改进的蓝图。由于标杆评估更具有系统性和复杂性 , 因而实施难度更大。例如寻找可以比较的相关单位或程序、收集相关数据信息、分析比较等等, 都需要持续不 懈的努力。 ——成本-效益测量。测量获得最终满意结果所花费的成本。这种测量方法有别效率测量, 后者一般是衡量单位产出的成本, 而前者是衡量成本与结果的关系。例如,政府提供的产品或服务只有50% 获得 顾客的满意评价, 那么使用成本 -效益测量法得到的数据就只有效率测量结果的一半。因此,成本 -效益测量法更能体现公共服务的真实状况。 五、中国地方政府绩效管理评估的核心指标参考 绩效评估是绩效管理的重要环节，传统行政模式下，绩效评估被单一的效率测量所取代，评估无法全面反映经济社会的全面发展，无法体现单一考核指标的多重价值。如果我们以下列某地的一份政府经济社会发展考核指标分析为主，我们会发现它们的缺陷有下列具体表现： XXX市经济建设和社会发展考核目标 考 核 项 目 目标值或标准要求 经 济 建 设 国内生产总值增长率 18.0%左右 第一产业增长率 7.5% 第二产业增长率 11.5% 第三产业增长率 14.0% 中央级收入 20.59% 地方一般预算收入 4.15% 地方固定资产投资 170% 省重点建设项目 8.4597% 农业产业化工作 达到省要求标准 粮食总产量 755万吨 农民人均纯收入增长率 8.5% 实现小康的县 1个 脱贫人口数 17.66万人 初步建立现代企业制度的企业 133个 国有及国有控股工业增加值增长率 8.5% 国有及国有控股工业实现利税增长率 8.0% 市以下国有企业国有资产保值增值率 10.0% 市以下国有工业企业亏损额降低率 8% 乡镇企业增加值增长率 19.5% 乡镇企业上交税金增长率 17.5% 社会商品零售物价总指数 93%左右 粮食顺价销售量 达到省要求标准 一般贸易和三资企业及易货贸易出口总值（海关统计数） 13.58亿美元 实际利用外次 3.0亿美元 三资企业上交税金 1.8亿元 引进省外到位资金 21.0亿元 社 会 发 展 人口出生率 14.7‰ 计划生育率 96% 国有企业职工下岗率 9.66%以内 国有企业下岗职工再就业率 74.17% 国有企业下岗职工基本生活保障率 100% 公教人员工资发放 达到冀政办函 [1999] 9号文件要求标准 高新技术技工贸总收入 172亿元 科技三项经费和科技事业费占本级财政支出的比重 4.8% 普及九年制义务教育必备条件达标县 3个 农村初级卫生保健基本合格县 3个 治理污染重点企业 14个 烟气黑度达标率 92%以上 刑事案件破案数 高于前三年平均水平 生大刑事案件破案数 高于前三年平均水平 信访工作 达标 土地管理工作 贯彻落实《土地法》，保持耕地总量不减少 黄土渠除污还清 巩固提高 黑河白河治理 河流水质较上年明显改善 造林和森林防火工作 达到省要求标准 矿产秩序整顿 巩固矿业秩序全面好转成果 第一，纯强调经济指标，忽视经济发展付出的环境代价，没有顾及人与自然的和谐发展。例如，国内大多数地方政府的经济考核指标，几乎无一例外地把国内生产总值增长率，第一、二、三产业的增长率作为地方经济发展的硬指标，列于考核指标的首位，但是，这些指标无法反映在经济发展过程中，自然资源是否被有效利用，环境受到多大的破坏，已破坏的环境在多大程度上得到恢复。经济发展是不是以破坏环境为代价，违反可持续发展原则的杀鸡取卵行为。 第二，考核指标的设置，没有很好的平衡区域自治发展，以河北省某市1999年的《经济建设与社会发展考核目标》为例：在经济建设和社会发展西大部分13项考核指标中，无一处考虑到本辖区内的区域统筹问题，如在经济水平不同的区县之间的差异性指标，得不到自身体现，而更高地是强调整体性指标的一致性。例如，安排了本年度达成小康水平的县数目（1个）。 第三，考核指标强调统筹城市发展力度不够，许多地方的考核指标明确地规定了农民人均纯收入的增长率，脱贫人口数，然而对于通过引导农民进城务工，转移农村剩余劳动，实现农业产业化，农村现代化，农民市民化。怎样全面强化城乡二元社会结构引起的社会矛盾问题等一系列促进城乡共同发展的考虑十分欠缺。 即使上述明确涉及的脱贫、农民人均纯收入等考核项目中，也有舍混不清之处，例如，“人均收入增长率”一项，如果用“人均可支配收入增长率”代替，就更为明确。 第四，经济发展与社会进步的协调不足。在各地方的经济建设考核指标中很难看到经济发展和社会发展的相关性。例如，河北省某市《1999年经济建设与社会发展考核项目标》中的13项指标中，对于社会发展的内容占了10项，涉及了人口、低保、失业率、再变业率、科教文卫、环境保护等内容，但是这些内容和经济发展的指标好像平等的铁轨，看不到任何相互关联的内在关系。 第五，对外开放与国内建设之间的统筹关系，在考核指标中得不到体现。还是在上述考核中，考核指标的制度部门将实际利用外资、三资企业交税金，引进外省到位资金之项内容放入社会发展领域是否合适，但是，这几项考核指标中我们无法发现该地区怎样做到有选择地引进外资，怎样处理以外资促进本地相关上下产业链发展和怎样利用本地的优势产业群体吸引外资，达到双赢共荣的目的。 基于上述问题简单分析，我们发现，在全球化、信息化的条件仍将经济和社会发展指标定位于以国内生产总值（GDP）为核心的单纯的效率测量已不合时宜。正如我们在本章的论述中所说的那样，绩效管理的目的就是要把中国地方政府建设成为适应住处化、工业化双重挑战应灵活的回应性政府。因此，随着政府的管理变革的推进，对政府管理绩效的评估，也必须从单纯的效率测量转化为综合的绩效评估。按照这方针，固此，我们认为： 中国地方政府的绩效管理核心指标可有以下内容 可供参考： 第一，持综合全面的发展观，以“五个统筹”总揽评估指标的全局按照五个统筹的要求，将评估内容归入这五个领域。在各领域指标体现出向的关联性。 第二，要坚持可持续发展的观点在各领域的指标分项的设计中体现出纵向的连续性。 第三，指标的设计，应认真执行“smart”原则，各项指标更做到具体、明确、可衡量（或可评价）、能够实现，有期限要求。即可以落实。 具体而言，在绩效核心考核指标的内容上，我们的思路是：在五大统筹，可持续发展和smart原则下，我们应把原有的单一的效率测量式为主的菜单式指标体系加以提练，将菜单式的指标体系与评价指标体系相结合在经济和社会发展两大系统下分设四个子系统，即反映经济发展的指标体系子系统，反映社会公平的子系统。我们将上述内容作为中国地方政府绩效管理考核的核心参考指标，并图 中国地方政府绩效考核核心指标参考 考核项目考核系统 目标或要求 备注 经济建设指标系统 经济建设子系统 GDP增长率 常驻人口人均GDP 科技投资占GDP比例 科技对GDP贡献率 市场化指数 产业结构调整指数 经济社会与自然关子系统 单位标准能源创造的GDP 资源浪费率 人均再生资源变动指数 环保投入占GDP百分比 排污处理率 可持续发展程度 社会发展指标系统 全社会发展目标子系统 社会总成本利润率 人口自然增长率 农村剩余劳动转移率 人才 人才在人口中的比例 科技人员（含自然科学和社会科学） 教师 社会工作者 高级技（工）师 中介咨询人员 人才环境 人才政策情况 人才储备情况 都市化程度 高等教育普及率或扫除文盲率 社会公平发展子系统 各地GDP排列全矩 各地综合要素增长率最大值与最小值之比 基尼系数 司法公正程度 政府诚信度/效率 农村进城务工者子女就近入学率 示如下，我们认为这是未来中国地方政府绩效考核指标发展的方向。