第九章 全球战略 　　 　　美国是在第二次世界大战以后成为全球大国，并向世界每一个角落渗透和扩张的。然 而美国在全球的扩张与传统殖民帝国的形式不同，它不是采取武力征服领土、强占资源、 奴役殖民地的方式建立世界统治。在军事上，美国通过在欧洲大陆、西太平洋、加勒比海 等地建立长期军事基地，同其他国家签定双边和多边的军事条约，建立了以它为主导的军 事同盟。在经济上，美国以布雷顿森林国际货币体系为基础，主导成立了世界银行、国际 货币基金组织、关税及贸易总协定等国际经济组织和机制，建立了一整套有利于美国进行 海外经济扩张的国际贸易和金融规则。在政治、意识形态和文化上，美国设立了规模庞 大、资金雄厚的对外宣传机构和情报网络，对它国进行政治和文化渗透。 　　在同苏联冷战的背景下，美国在世界各地区的战略，处理同世界各国的关系，都围绕 着同苏联争夺势力范围的长远目标。这也就是美国人在冷战时期制定的以美国国家安全为 中心的"遏制战略"，经济、政治、文化等其他方面的目标，都从属于遏制苏联的目标。 由于同苏联的争夺是全球性的，美国"把本国的‘安全’边界划到远离本土之外。世界任 何地区都与美国‘安全利益’有关，任何地方发生美国认为对它不利的革命、政变或某国 政府的重大政策措施，美国均可能以其威胁了自己的‘安全’，而以某种方式进行干 涉。" 　　苏联解体，美国成为唯一超级大国，使美国在世界各地区的战略失去了统一而明确的 目标。从表面上看，战略对手的消失使美国在世界各地的干涉承担的风险较小，它似乎有 了更大的行动自由和选择余地来扩展自己的利益和影响。实际上，冷战后美国在世界各地 利益的轻重缓急更难以确定，进行海外干涉特别是冒一定风险的军事干涉时，更缺乏动力 和依据。在冷战时期，任何地区冲突和国家的内部冲突，都会被美苏两大国所利用，扩大 为大国势力范围的争夺，而冷战后的内战和地区冲突引发全球冲突的可能性大大降低。许 多地区性冲突，如90年代初在索马里和波黑发生的大规模内战，并不直接威胁美国的安 全和经济利益，美国是否应当或应以何种方式进行干涉，遂成为美国决策集团和公众中引 起很大争论的问题。 　　冷战初期，美国通过马歇尔计划援助西欧，在亚洲则在经济和政治上扶植日本、韩国 和一些东南亚国家，美国在冷战时期结成的军事同盟同时也是政治和经济同盟。冷战结束 后的一个明显趋势，是美国同其安全上的盟国日本和欧盟的经济竞争和摩擦越发突出。美 国对世界各地区和各国的政策，越来越受到经济利益的驱动。 　　全球化趋势的深入发展，要求美国形成一项比较完整而长远的全球战略构想。然而目 前美国对欧洲、亚洲、中东、非洲、拉美等地区的政策之间，却显得更缺乏协调和一致 性。一些美国战略家为美国设想的主要角色，是担当每一地区各种政治力量之间的"平衡 者"，以维持符合美国利益的地区稳定和美国的唯一超级大国地位。 本章首先概述冷战 结束后美国在世界各地的外交活动，然后介绍美国外交决策集团和思想库对美国外交的几 种战略设想，最后对美国全球战略的趋势和特点做出归纳。 　　 第一节 冷战后美国外交轨迹 　　 　　冷战结束后多年来，在几乎所有重大全球性问题和地区性问题上，都可以发现美国外 交的踪迹。美国在外交战线有得有失。从美国在世界各个地区的所作所为来看，美国避免 了关系其根本利益的外交挫折。 （一）同欧洲和俄罗斯的关系 　　 　　美国和绝大部分欧洲国家同属于西方世界。它们都是发达的资本主义国家，人种特征 近似，有相近的基督教文明渊源和政治价值观。大多数美国人是欧洲人的后裔，至今同欧 洲人有着千丝万缕的文化和社会联系。但美国人又是从英国殖民统治下通过武装斗争取得 独立的。因此从建国初期开始，美国就是怀着复杂和特殊的心情观察欧洲的。在很长一段 历史时期内，美国人认为自己的社会是自由、平等、代表未来、充满机会和希望的，而欧 洲则象征着压迫、等级制、落后、保守。建国初期，美国国力弱小，无力与欧洲各国抗 衡。它既不愿意让欧洲列强涉足北美，也无意卷入欧洲的政治旋涡。然而当19世纪末美 国大力向海外扩张时，美国同非西方国家的接触大大增加，开始明显意识到它同英国、德 国、法国等欧洲列强的共同利益和近似的政治价值观。美国在两次世界大战后均以胜利者 的姿态介入欧洲格局的重组和经济的重建，特别是在第二次世界大战后，更以西方领袖自 居，许多欧洲人也认可美国的领导地位。 　　90年代欧洲的巨大变化使美国在欧洲的地位和美欧关系面临几个重大考验。第一个考 验是共同的战略对手苏联解体后，美欧如何共同构筑新的欧洲安全体系。北大西洋公约组 织（北约）继续存在的必要性受到质疑。有人提出加强欧洲安全与合作会议（欧安会）， 或复兴西欧联盟，或赋予欧洲共同体（欧共体）以防务协调职能，以代替北约。这几种方 案都在实际上排斥了美国在欧洲安全机制中的核心地位。但是，90年代初的几项事态发 展，证明北约对维护美国全球安全利益必不可少，而欧洲国家也继续支持美国在北约和欧 洲防务中扮演主导角色。首先，前南斯拉夫地区、阿尔巴尼亚，以及前苏联若干加盟共和 国之间和内部爆发了严重冲突和骚乱。这些频繁的领土、种族、宗教冲突不但危害到本 国，而且假如不加以控制，也会蔓延到欧洲其他地区。北约在西方干预波黑冲突时作用突 出，提供了维和部队。其次，海湾战争突出显示欧洲面临着来自南方的威胁。在伊朗、土 耳其、中东和北非部分地区，伊斯兰原教旨主义复活，并且和激进的民族主义相结合，对 欧洲安全利益构成直接威胁。地区不稳定所造成的难民和国际恐怖主义活动，还有生物化 学武器、核技术和导弹技术的扩散，都使欧洲国家不能放松军事戒备。第三，俄罗斯军队 虽然撤出了东欧国家，但俄罗斯仍然拥有庞大的核武库和军事力量，传统的大俄罗斯民族 主义也经常露头，企图夺回其失去的势力范围。无论是在俄罗斯政治失控的情况下，还是 在经济复苏、国力恢复的未来，它都有可能重新走向同西方对立的道路。此外，如果在建 立新的欧洲安全结构之前就解散北约，德国就可能扩充军备并谋求核武装，这是其他欧洲 国家所不愿看到的。因此，以强大的、联合指挥的军队为后盾的欧洲多边防务安排是美国 同欧洲的共同战略需要，北约只能调整而不能解散。 　　在1990年7月召开的北约国家伦敦会议上，决定了北约调整的基本方针：第一，华 沙条约组织（华约）国家不应再被视为敌人；第二，北约的常规力量规模应当缩小，但应 更机动，更具有多方面作战能力，更加多国化，更依赖于预备役部队和部队重建能力；第 三，核武器将真正作为最后的手段。1991年11月北约罗马首脑会议上通过了伦敦会议的 基本方针，对北约军事战略做出重大调整，即从过去主要对付苏联转向"全方位"防御； 放弃"前沿防御"战略，明确北约今后的主要任务是预防冲突和处理危机；缩小部队规 模，提高其灵活、机动和快速反应能力；调整"灵活反应"战略，削减核武器，但仍将保 持一定的核威慑力量。会议强调北约在欧洲防务中要继续起主要作用，同时欧美应共同努 力建立一个包括北约、欧共体、西欧联盟以及欧安会在内的新安全机构。此后，北约在削 减部队、调整军事指挥机构等方面都采取了具体步骤。 　　1992年12月，北约正式决定"根据自己的程序逐案支持联合国安理会领导下的维持 和平行动"，以军事力量介入波黑冲突。1995年底波黑冲突各方在美国达成代顿协议后， 美国军官指挥的多国部队驻扎在波斯尼亚。美国等西方大国一直对波黑塞尔维亚族领导人 卡拉季奇十分不满。在强大压力下，卡拉季奇被迫宣布放弃一切政治权力，并彻底退出政 治舞台。美国派遣外交官作为欧洲安全与合作组织驻波黑的首席代表，监督了1996年9 月的波黑大选。在北约举行协商会议达成一致意见后，联合国安理会于12月通过决议， 成立一支任期18个月的多国稳定部队，立即开始进驻波黑，接替任期刚满的波黑和平协 议执行部队。多国稳定部队由一名美国将军担任司令，总兵力为3.1万人，其中美军8500 人，是最大的一支力量。美国对波黑和平进程所起的作用，目前还不可能由欧洲国家所替 代。在科索沃危机中，美国虽然没有明确支持阿尔巴尼亚族人独立，但一直在向塞尔维亚 施加压力，要求其尊重科索沃地区的人权，允许阿族人高度自治，实际上对阿族人的民族 分离主义倾向起了鼓励作用。 北约的改革和指挥权问题，显现了美欧之间相互竞争和相互利用的十分微妙的关系。 早在1994年，北约就已酝酿成立一支由北约的欧洲成员国组建的、美国不参加的多国多 兵种特遣部队。该部队可以动用北约指挥系统，以及由主要美国提供的卫星情报系统和空 中运输与通讯设备，以在有关地区执行维持和平或者救援使命。直到1996年6月，美国 才在法国同意回归北约军事一体化之后，表示同意建立这支部队。北约在柏林正式批准了 此项计划。然而出乎美国意料之外的是，法国等北约欧洲国家要求美国同意让欧洲将领取 代美国将领出任两个重要的北约军事领导职务，包括在意大利那不勒斯港指挥美国第六舰 队的南欧盟军司令的职务，否则法国将不回归北约军事机构。南欧盟军司令职务一向由一 名美国海军上将担任，而且担负着美国为首的波黑维和部队的指挥任务，因此美国决不肯 放手。华盛顿一些官员对于希拉克是否真心想回归北约军事一体化机构表示怀疑。但是法 国坚决不愿让步。如果这一问题得不到解决，由欧洲承担更大防务角色的北约改革计划就 将裹足不前。 北约的另一项战略调整任务，在于如何适应冷战后战略敌手消失、安全威胁来源多样 化的新局面。西方国家对于处在转轨过程中而且民族主义思潮不断上升的俄罗斯仍然不能 放心。为此，美国积极谋求北约东扩，企图把北约的防务范围从西欧和南欧扩大到中东欧 和独联体国家。1996年上半年，为支持叶利钦蝉联总统，美国暂停北约东扩的步伐。俄罗 斯大选结束后，国内政治方向较为确定，美国对此感到宽慰，于是又重新启动北约东扩进 程，但遭到俄罗斯的顽强抵制。 1996年9月，克林顿和克里斯托弗分别宣布，1997年的北约首脑会议上将确定首批 邀请加入北约的国家。克林顿宣称，1999年北约成立50周年和拆毁柏林墙10周年之际， 就是北约首批东扩的期限。这些声明说明美国关于东扩的决心已下，不可逆转。1997年波 兰、捷克、匈牙利成为北约首批新成员国，同时北约同波罗的海三国（爱沙尼亚、拉脱维 亚、立陶宛）、斯洛伐克、罗马尼亚等国建立了"超级和平伙伴关系"。为使俄罗斯默认 北约东扩的事实，美国和北约将表示愿同俄罗斯建立"特殊伙伴关系"，签署一份内容空 泛的"宪章"。虽然美国同欧盟在北约东扩问题上也存在不同意见，但总体目标一致。俄 罗斯是否能顶住西方咄咄逼人的压力，尚难以预料，因为俄罗斯自身实力不济，也没有真 正的战略盟友，处在无法摆脱的两难境地。叶利钦政府面临国内民族主义势力的强大压 力，故不会在北约东扩问题上轻易松口；但如果它对北约东扩反应过分强烈，其他前华约 国家对俄罗斯会更为警惕，进一步向美国和欧洲靠拢，而美欧之间也会增强合作。总的来 说，美国主导下的北约东扩是难以阻挡的趋势。 北约改革的方向，从长远看是欧盟国家在北约内承担更多的义务，也享有更大的发言 权。美国既想继续保持在欧洲的军事存在和对北约的控制，又想尽量减少自己的负担（美 国在欧洲的驻军已从冷战时期的30万人左右减少到冷战后的10万人左右）；欧盟则在解 决本地区的冲突问题和防范俄罗斯方面，继续需要美国合作。同时，在欧盟内部，对欧美 关系的看法也不尽一致。德国和英国在许多国际安全问题上仍然强调和美国保持一致，而 法国的独立色彩非常突出。 在今后北约应在欧洲以外的地区发挥什么样的作用方面，美国和欧洲的看法分歧很 大。美国不仅要扩大北约成员，还要扩大它的职能，使北约的任务从防御敌国入侵其防 区，转为防止大规模杀伤性武器扩散、防止恐怖活动、对危害地区安全的事态采取共同行 动等，更长远的目标是以北约为依托，建立横跨欧亚大陆乃至全球的安全体系。然而欧盟 各国对于在欧洲以外承担安全义务采取谨慎态度，不愿被美国牵着走或拉下水。 　　美欧关系中的第二个考验是贸易和经济摩擦。进入90年代以后，美欧之间的贸易增 长幅度继续低于美国同亚洲地区的贸易。但是，美欧仍然是最大的相互投资伙伴。1991 年，关税与贸易总协定总干事邓克尔提出一项关于削减农产品和出口补贴、进一步开放市 场的一揽子协议，得到美国的支持，而遭到欧共体国家的集体抵制。关贸总协定的乌拉圭 回合谈判由此搁浅，美欧互相攻讦。1992年2月，美国副总统奎尔为逼迫欧共体在贸易谈 判中让步，竟以放弃保护欧洲安全相要挟，警告欧洲人"乌拉圭多边谈判同北约是联系在 一起的"。欧洲人对此强烈回击，使布什总统不得不出来澄清奎尔的讲话，否认贸易谈判 同安全问题的联系。 美国一直指责欧洲"空中客车"民用飞机生产享受政府补贴，不公 平地同美国波音公司竞争市场。1992年初，美欧就有关削减民用飞机生产补贴问题达成协 议。美欧之间在农产品贸易、纺织品贸易、世界劳务市场、军火市场等问题上的摩擦频繁 发生。在经济政策和货币政策上，美欧也各行其是，难以协调。例如在1992年前后，美 国为刺激经济回升，采取压低利率的政策，而欧洲各国特别是德国利率居高不下，使双方 发生争吵。1993年11月马斯特里赫特条约（马约）正式生效，欧洲联盟诞生。对于欧洲 一体化进程加快，欧洲统一货币──欧元的启动，美国怀有一种矛盾的心理，既表示谨慎 的欢迎，又担心美国经济和美元在世界经济中的领先和主导地位受到威胁，因此力图通过 加强同欧洲的经贸关系，促使欧洲对美国的贸易市场和金融市场的进一步开放。1995年6 月，美国国务卿克里斯托弗公开倡导成立欧盟-北美自由贸易区，并提出了一系列有待谈 判的问题。欧美各国纷纷表态，支持泛大西洋自由贸易区。在亚洲金融危机的冲击下，美 欧必须采取协调行动，但其经济利益的差别和波动周期的不同步又使合作受到很大的限 制。 美欧关系在其他地区性和全球性问题上也经受着考验。近年来美国同欧盟特别是法国 在中东问题上的分歧扩大。美国在伊拉克武器核查问题上坚持制裁、不依不饶的态度，同 欧洲国家的相对缓和政策形成鲜明对比。美国偏袒以色列的态度同欧盟国家的"相对公 正"立场发生明显摩擦。在1996年3月美国召集的"和平缔造者"首脑会议上，欧盟与 阿拉伯国家一起强调推进和平进程与反对恐怖主义的关系，阿拉伯国家还指出以色列的暴 力和暗杀活动也属于恐怖活动之列。这些同美国、以色列片面强调反恐怖主义的立场形成 对立。欧盟利用其对巴勒斯坦的经济援助和阿拉伯世界对美国同情以色列的不满，加紧在 中东活动，而美国则公开要求欧盟不在中东扮演引人注目的角色，遭到欧盟拒绝。法国总 统希拉克1996年三次出访中东。在10月下旬的中东之行时，希拉克受到以色列的明显冷 遇，内塔尼亚胡对欧洲可能孤立以色列充满戒心。美国国务院发言人则含蓄地批评法国插 手中东事务，声称美国不能允许在阿以谈判桌旁"出现一个微型联合国"。因此，欧洲在 中东和平进程中发挥作用的余地受到美以的联合牵制，希拉克也不得不表示欧洲的作用并 非为排斥美国的地位。此外，欧盟远未形成在外交上"用同一个声音说话"的整体力量。 由于美国企图强迫欧洲参加对古巴、伊朗、利比亚等国的制裁，美欧政治纠纷相当激 烈。1996年3月，美国政府以两架美国飞机在古巴领空被击落为借口，掀起新的反古巴浪 潮。在大选年，克林顿政府为了捞取选票，宣布了限制古巴官员访美、无限期停止从美国 飞往古巴的包机旅行等制裁古巴的措施，还企图在联合国安理会通过反古提案。更为严重 的制裁古巴的措施是由美国国会通过立法提出的。以提出该法案的参议院外交委员会主席 赫尔姆斯和众议员伯顿命名的"赫尔姆斯-伯顿法案"，于1996年3月12日由克林顿签 署生效。该法案包含的内容有：美国公民包括美籍古巴人可以对古巴政府没收其财产提出 司法诉讼；美国公民有权向法庭起诉与古巴没收其财产有牵连的外国政府或个人。该法案 在国际上可能挑起的财产索赔纠纷主要涉及外国对古巴的投资，而这样就把美国的司法管 辖权强加于国际社会，具有明显的治外法权性质。 赫尔姆斯-伯顿法案的霸道作风立即在国际社会激起强烈反感和愤慨。欧洲联盟首当 其冲，因为欧盟同古巴的贸易占古巴外贸总额的一半左右，受该法案影响的欧盟国家的公 司多达1000家以上。法、英、德、加拿大等国领导人纷纷发表讲话，谴责美国的做法， 不接受美国单方制订的制裁方案。1996年7月，欧盟委员会提出了一系列针对美国的反制 裁条例；10月，欧盟15国外长在卢森堡举行的部长理事会会议上一致决定，就赫尔姆 斯-伯顿法案向世界贸易组织仲裁机构正式提出申诉。11月，世贸组织接受了欧盟的起诉 状，决定成立一个仲裁委员会对该法案进行仲裁。欧洲发达国家如此一致地激烈抗拒美 国，是史无前例的。拉美里约集团和美洲国家组织也强烈谴责赫尔姆斯-伯顿法案，指出 它违反国际法、联合国和美洲国家组织的宪章以及世贸组织的原则。但是，1996年7月美 国国会又通过以参议员达马托命名的法案，要求扩大对伊朗和利比亚制裁。克林顿签署了 这一法案。该法案出台的背后是美国最大的亲以色列游说集团--"以色列-美国公共事 务委员会"。同赫尔姆斯-伯顿法案一样，达马托法案在国际社会引起轩然大波，遭到西 方发达国家以及相关的发展中国家的齐声谴责。连一贯被认为"亲西方"的土耳其也向达 马托法案直接挑战。 其实，在赫尔姆斯-伯顿法案和达马托法案通过之前，白宫就预料到世界各国包括美 国的盟国会作出强烈反应，而且对法案规定的制裁措施是否可行心存疑虑。但是，对共和 党右翼指责白宫"姑息养奸"的担心，以及讨好选民的国内政治考虑，压倒了白宫对美国 外交实效和国际形象的考虑。克林顿硬着头皮签署了这两个法案之后，面对国际上群起而 攻之的严重后果，宣布在六个月内不实施赫尔姆斯-伯顿法案有关在美国法院起诉外国公 司的规定，以缓解外国政府和公司对美国的一致抗议。克林顿还打算以后每隔半年就宣布 暂停实施该法案有关条款六个月，实际上使这些条款胎死腹中。克林顿政府在1997年决 定暂时缓和了同欧盟的矛盾。 苏联解体后，美国对俄罗斯、独联体其他国家和东欧各国的政治进程极力施加影响。 在1991年的"八*一九"事件和1993年的俄罗斯十月事件中，美国表态鲜明，它所支持 的一方都在事变后占了上风。在1994年以前，美俄关系有一段表面上的"蜜月"时期。 双方宣称两国关系进入了"友谊和伙伴关系的新纪元"。美国协调西方国家对俄罗斯的经 济援助，派专家帮助俄罗斯实行激进的"休克疗法"，企图在俄建立全面的西方式的自由 市场经济。在政治上，美国帮助叶利钦巩固政治权力，极力插手俄政局，扶植"少壮派" 的亲西方力量，推进西方式的多党制和民主化。在安全问题上，通过实施第一、二阶段削 减战略武器条约，大大削弱俄罗斯的核力量，并防止俄罗斯的核技术和核专家外流。此外 还向乌克兰施加外交压力以迫使其放弃核武器。在外交方面，美国企图同叶利钦和其他俄 领导人建立良好的私人关系和定期磋商机制，协调在中东等热点地区、热点问题上的立 场。 　　1997年3月，美俄两国首脑在芬兰首都赫尔辛基会晤，签署了五项文件。会晤主题是 北约东扩问题。虽然核心文件《美俄关于欧洲安全问题的联合声明》宣称两国首脑"在北 约东扩问题上仍然未能取得一致意见"，似乎双方仍然各持己见，但美国基本上获得了俄 罗斯对北约东扩的默认。作为回报，克林顿邀请叶利钦正式参加1997年6月在美国丹佛 召开的西方七国首脑会议，并将该会议改称为"八国首脑会议"。美国承诺"目前不考 虑"在北约新成员国领土上部署核武器，同意北约将单方面削减常规军备和核武库，还答 应向俄罗斯提供40亿美元的私人投资。同年5月，俄罗斯和北约16个成员国领导人在法 国巴黎签署了《基本文件》，宣布俄罗斯和北约今后不再是对手，而要建立"崭新关 系"。虽然俄罗斯政府一再声称这项文件是它的外交胜利，但实际上俄所做让步远远超过 美欧，也未能阻止北约在1997年底正式确定捷克、匈牙利和波兰为首批加入北约的前华 约国家。 1996年的俄罗斯总统选举，叶利钦战胜俄罗斯共产党候选人久加诺夫而连任，仍是美 国希望看到和努力实现的结果。1998年9月普里马科夫担任俄罗斯总理并组成新内阁后， 美国继续对俄罗斯实行"恩威兼施"的两面政策，但防范的一面上升。美国国防部认为 2015年以后俄罗斯可能构成对美国的全球性挑战。美国不顾俄罗斯反对，决意要实施北约 东扩计划，加强对乌克兰、中亚及外高加索地区的渗透，以压缩俄罗斯的地缘活动空间， 制约其传统民族主义的复兴。但美国对俄罗斯内政变化持谨慎态度，继续采取支持叶利钦 总统的政策。至于独联体其他国家，美国在俄罗斯和它们之间力图保持某种微妙的平衡， 既承认俄在这一地区的传统利益，又扩大美国在这些国家的政治经济影响。 但是，随着俄罗斯经济进一步滑坡，国内政局不稳，叶利钦以外的领导人频繁更换， 俄罗斯的民族主义情绪逐渐上升，对美国的干涉和霸权行径越来越不满，在外交上也同美 国分道扬镳。在车臣战争、波黑冲突、科索沃冲突、对伊拉克的制裁、阿以和谈等问题 上，美俄矛盾都很突出。一个经济迅速恢复、政治上团结统一的俄罗斯，将会在全球范围 对美国构成重大挑战，这当然不是美国的战略目标；但是，如果俄罗斯经济全面崩溃，政 治分崩离析，中央政权嬴弱不堪，核武器失控、难民外逃、恐怖活动猖獗、内战等局面就 会出现，也会对美国构成重大威胁。即使是目前美国眼中这样一个自信心不足、民族情绪 上升、发展方向不确定的俄罗斯，也是美国外交中的重大难题。 （二）对中东、非洲、拉丁美洲的政策 冷战后美国对中东地区的政策有五个主要目标。首先，美国需要保证来自中东地区的 石油供应。中东石油储量占世界石油总储量的70%以上，美国石油消费的四分之一来自中 东。因此，不让美国的敌手掌握石油资源的开采或控制石油的运输通道，是美国长期的战 略目标。其次，美国需要保护它在中东地区最重要的盟国以色列的安全。再次，美国需要 遏制该地区正在复活的伊斯兰原教旨主义，认为后者对地区稳定和美国的国家安全造成重 大威胁。第四，美国要促进同中东的经贸关系。中东的劳务、军火、投资和商品市场使美 国获得巨额利润。第五，美国要防止中东地区的大规模杀伤武器扩散和国际恐怖活动猖 獗，特别是决不允许美国的现实敌国和潜在敌国拥有核武器、生化武器及其运载工具。 美国在中东的外交高峰，当推1991年初海湾战争时期。当时，美国俨然以反侵略国 际联盟的盟主自居，一面协调各国对伊拉克实施全面封锁，一面要求西欧、日本、中东产 油国为美国指挥的联合作战出资，显示了强大的政治影响力。在海湾战争后，美国一直没 有中断对伊拉克、伊朗、利比亚等所谓"无赖国家"施加压力，特别是对伊拉克和伊朗实 行"双重遏制"政策。与此同时，在埃及、阿尔及利亚等国，美国支持它所称的温和派政 府，阻止它的眼中钉伊斯兰极端势力上台；在科威特、沙特阿拉伯等国，则促进逐步开放 的民主政治进程，企图推进美国的自由价值观念。美国加强了同海湾六国的政治、军事、 经济合作，确保其石油利益不受损害。美国力图控制中东军火贸易市场，防止敌对势力掌 握大规模毁灭性武器。美国参与新一轮中东和谈，克林顿在华盛顿主持了巴勒斯坦和以色 列的和平协议签署仪式，企图显示美国独一无二的影响力。 美国对中东政策的具体实施经常受到国内政治因素的影响。例如，1996年9月，美 国以伊拉克军队进入伊拉克北部"禁飞区"为由，对伊拉克接连实施大规模空袭，海湾形 势骤然紧张。这次单方面的行动受到国际社会的广泛批评。但是克林顿也因此在大选年显 示了他敢于使用武力来维护美国利益和"领导作用"的决心，在国内政治中有所得分。美 国的强硬态度也使联合国在近期内难以取消对伊拉克的制裁。1997年11月，美英两国以 伊拉克拒绝配合联合国武器核查小组工作为由，要求联合国安理会加强对伊拉克的制裁。 伊拉克反应强烈，驱逐了美籍核查小组成员。于是美伊军事对峙急剧升级。在俄罗斯等国 斡旋下，伊拉克无条件接受联合国武器核查小组人员返回工作，至此危机平息。 此后，萨达姆*侯赛因领导下的伊拉克又多次对联合国核查小组在伊拉克的调查设置 障碍，迫使美国数次在海湾调兵遣将，以武力相威胁，但仍然对萨达姆的挑衅无可奈何， 更无法推翻萨达姆政权。1998年12月17日，美英两国未经联合国授权，对伊拉克实施代 号为"沙漠之狐"的空中打击。这次军事行动选择的时间正是美国众议院辩论表决是否弹 劾克林顿的前夕，显而易见地含有为克林顿减缓国内政治困境的意图。"沙漠之狐"行动 遭到中国、俄罗斯和许多发展中国家的谴责，法国、意大利等西方国家也明确批评美国。 美国对阿拉伯和以色列的政策经历过严重的挫折，其在中东问题上的主导地位面临强 劲挑战。1996年4月，在以色列和黎巴嫩发生的冲突中，美国听任以色列用猛烈火力"教 训"由叙利亚支持的黎巴嫩真主党，然后又站在偏袒以色列的立场上草拟黎以停火协议， 引起阿拉伯国家的强烈不满。法国、俄罗斯等国也都派外交部长到中东斡旋。最后达成的 黎以协议较多地采纳了法国最初的建议内容。 1996年5月内塔尼亚胡当选以色列总理后，以色列同巴勒斯坦的关系经历了1993年 达成巴勒斯坦自治协议以来最困难的阶段。内塔尼亚胡的当选多少出乎美国意料之外。但 克林顿为争取美国犹太人的政治支持，不能对内塔尼亚胡的强硬政策施加太大的压力，这 就更加得罪了阿拉伯国家。巴以和平进程一时陷入空前危机，暴力冲突接连不断。美国竭 力进行调解，1996年10月初在华盛顿安排了阿拉法特同内塔尼亚胡的会晤。1997年1 月，阿以双方签署希伯伦协议，以色列军队撤出希伯伦市大部分地区，打破了和谈僵局。 虽然克林顿政府表示不赞成以色列扩建定居点等行动，但其偏袒以色列的基本立场没有变 化，而美国国内亲以色列势力对其政策调整构成重要障碍。1997年6月，美国众议院竟然 通过一项决议，要求美国政府承认耶路撒冷是以色列"不可分割的首都"，并将美国使馆 迁往耶路撒冷。这一决议遭到伊斯兰会议组织的强烈抗议。1998年12月克林顿访问以色 列和巴勒斯坦自治区，以图挽救于同年10月签署的风雨飘摇中的巴以临时和平协议。克 林顿一方面重申对以色列的安全承诺不可动摇，并在每年30亿美元的经济和军事援助之 外，还答应再给12亿美元帮助以色列执行临时和平协议。另一方面，克林顿也为安抚巴 勒斯坦而争取对巴的国际捐款，还赞扬巴在打击恐怖主义活动和收缴非法武器方面的工 作。克林顿自耶路撒冷飞抵加沙，成为有史以来巴勒斯坦接待的第一位美国总统。这一举 动被认为是事实上承认巴勒斯坦国这个实体。从克林顿此次访问中东看，美国偏袒以色列 的政策出现了朝向平衡的微调。 打击国际恐怖活动是美国对中东政策的重要组成部分。美国仇视利比亚政府有多方面 原因，其主要原因之一，是历届美国政府均认为利比亚的卡扎菲政府支持并从事恐怖活 动，利比亚是中东恐怖主义最大的策源地之一，甚至卡扎菲本人就是一个恐怖主义者。 1988年，美英两国指责利比亚情报人员策划了洛克比空难事件，并要求联合国通过了制裁 利比亚的决议。直到1998年8月，美国才提出同利比亚打破僵局的某种妥协方案。但在 显示同利比亚缓和关系意图的同一个月，美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆遭到恐怖分子炸 弹袭击，克林顿下令在红海和阿拉伯海的美国海军舰只发射巡航导弹，轰炸苏丹和阿富汗 境内据称是恐怖分子基地的目标。伊斯兰极端主义势力同美国强权之间的争斗，以恐怖活 动和反恐怖斗争的形式表现出来，但有着极其复杂的历史、宗教、社会、经济和政治背 景。由于恐怖主义分子掌握了越来越先进的武器技术，旷日持久的地区冲突以及西方世界 同伊斯兰世界的矛盾又为恐怖活动提供了深厚的社会土壤，美国对国际恐怖活动的打击很 难取得真正的成果，反而可能使斗争愈演愈烈。 美国在非洲的外交行动比较混乱，基本上是围绕介入地区维和任务和安全事务、打击 恐怖活动、推动经贸关系、促进民主化的目标展开，力图逐步主导非洲事务。美国1992 年以联合国维持和平部队的名义干预索马里内战，受阻后又于1993年全部撤出，这是一 次失败的军事干涉行动。对于1994年卢旺达等国家的种族大屠杀和内战，美国仅提供人 道主义援助，不愿涉足过深。美国宣称支持曼德拉领导的第一个南非民族团结政府，希望 能在非洲其他地区推广"南非模式"。克林顿执政后，将发展同非洲的经贸关系置于对非 政策的重要位置。美国商务部长布朗6次访问非洲，促进美国对非贸易和投资。1995年， 美国对非洲的贸易额增长了12%，达到181亿美元，创历史最高记录。为了扩大在非洲的 政治影响，美国国务卿克里斯托弗于1996年10月访问马里、埃塞俄比亚、坦桑尼亚、南 非和安哥拉五国。这是美国国务卿10年来对非洲的首次正式访问。这次访问同美国大选 中克林顿力争黑人选票有关。其外交目的，是建议组织一支由美国支持和训练、非洲人组 成的危机反应部队，以加强美国介入非洲事务的能力。克里斯托弗此行还试图说服非洲国 家向尼日利亚军人政权增加压力，迫使它推行"民主化"。70年代以来，扎伊尔总统蒙博 托一直受到法国支持。蒙博托实行专制统治，近年来政治腐败，经济衰退，民族矛盾不 断，引起国内人民强烈不满。1997年5月，卡比拉领导的反政府武装攻占首都金沙萨，建 立了刚果民主共和国新政权。克林顿政府一直抨击蒙博托政权，暗中支持卡比拉，挤占法 国在非洲的地盘，扩大了美国在非洲大湖地区的势力范围。1998年3月，克林顿访问了加 纳、乌干达、卢旺达、南非、博茨瓦纳、塞内加尔等六个非洲国家，这次访问是冷战后美 国为把非洲纳入其主导的西方体系的一个重要步骤。 冷战结束后，美国在拉丁美洲的外交目标出现明显变化，传统的军事安全问题地位下 降，经贸关系（特别是美国向拉美地区的出口和金融问题）、移民、扫毒、环境保护、人 权、民主法治等问题的地位上升。美国主导建立了北美自由贸易区，提出"美洲事业倡 议"，宣布要将自由贸易区向南延伸。在克林顿倡议下，1994年12月在美国迈阿密举行 了美洲国家首脑会议。会议通过的联合宣言宣告立即开始规划"美洲国家自由贸易区"， 并决心在2005年以前结束有关自由贸易区的谈判。但是，1994年墨西哥金融危机爆发， 拉美国家对地区经济一体化持更为谨慎的态度，并且积极同欧洲和亚洲国家发展经贸关 系。1996年4月克林顿提出的优先发展全球贸易的计划中，把进一步实施北美自由贸易协 定放在重要地位。但是，由于墨西哥金融危机的影响，关于智利加入北美自由贸易协定的 计划搁浅。 美国还主持了拉美联合扫毒计划。美国同哥伦比亚在扫毒问题上的摩擦也很引人注 目。哥伦比亚是拉美主要的毒品生产国，美国则是世界上最大的毒品消费国。美国毒品问 题之严重，已经到了危及社会稳定和国家安全的地步。克林顿政府将扫毒不力的责任推到 哥伦比亚等生产国上，于1996年7月宣布哥总统桑佩尔为不受美国欢迎的人，理由是桑 佩尔在扫毒方面不同美国合作。 美国以民主和法治为旗帜，于1994年对海地政局进行武装干涉，并要求其他拉美国 家同它协调行动。1997年5月和10月，克林顿总统先后访问了中美洲的墨西哥、哥斯达 黎加和巴巴多斯，以及南美洲的委内瑞拉、巴西、阿根廷。访问的主要目的，是在贸易自 由化和经济一体化（争取早日建成美洲自由贸易区）、移民、扫毒、民主化等问题上推销 美国的计划和意图。克林顿在巴西还签署了有关教育、航天、环保、和平利用核能等方面 的协议；向阿根廷领导人承诺给予阿根廷"非北约军事盟国"的特殊地位。但是此举遭到 智利、巴西等国的非议。 美国对古巴的政策受到国内右翼势力和古巴移民的影响，长期僵硬不化。冷战后对古 巴加强经济制裁，虽然对古巴造成了相当大的经济损失，但在政治上毫无收效，反而在赫 尔姆斯-伯顿法案问题上同众多拉美国家发生争执，使美国在拉丁美洲、联合国乃至整个 国际社会中越来越孤立。1998年初以来，美国对古巴的政策出现了某种松动迹象，克林顿 又一次推迟实施赫尔姆斯-伯顿法案。在罗马天主教皇保罗二世访问古巴期间，他公开谴 责美国对古巴的封锁政策，使美国政府感到十分尴尬。美国商业界也对长期丧失在古巴的 经济机会表示不满。美国同古巴缓和关系，将有助于加勒比地区的稳定，也会为美国建立 美洲自由贸易区的努力扫除一个大障碍。 （三）对亚洲的政策 　　广袤的亚洲地区居住着世界半数以上的人口，近几十年经济发展迅速，给美国提供了 巨大的商品、资本和劳动力市场。美国跨越太平洋的贸易额现在每年达到5000亿美元以 上，大大超过美国同欧洲的贸易额。19世纪末以来，美国在亚洲地区进行了四场大规模战 争（美国同西班牙在菲律宾的战争、太平洋战争、朝鲜战争、越南战争），足以说明亚洲 对美国的战略重要性。亚洲本身就具有种族、宗教、文化上的多样性，而在整体上又同美 国的政治制度和文化价值观形成强烈的反差。冷战结束后美国同亚洲的关系，就是围绕着 经贸、安全和政治价值观这三大领域展开的。 克林顿政府1993年在西雅图主持召开了第一次亚太经济合作组织首脑会议，提出 "新太平洋共同体"设想，为扭转同日本等国家和地区的贸易逆差展开咄咄逼人的攻势。 经过90年代初的一段相互攻讦，美日贸易摩擦近年来有所缓和。一方面，克林顿政府认 识到，美日经贸矛盾来源于美日两国国内经济体制差异等结构性问题，不是在舆论上大轰 大嗡和谈判中咄咄逼人就能解决的，更何况在经济上的激烈争吵破坏了两国间的政治气 氛，不利于安全合作。因此，华盛顿有意低调处理美日经贸摩擦问题。另一方面，美国对 日贸易逆差近年来的确有所降低，1996年估计为300多亿美元，对比90年代初期的年均 500-600亿美元，下降幅度是可观的。到1999年，美国对华贸易逆差可能超过美日逆差。 美国在经济竞争力、科技进步、美元地位等方面重新增强了信心，也使美日经贸摩擦容易 控制。目前两国的经济矛盾主要集中于航空、保险、半导体、胶卷等行业。 　　美国对于马来西亚提出的以日本为轴心成立"东亚经济核心论坛"的主张一直持反对 态度，而希望亚太经济合作组织（APEC）接受它加快贸易和投资自由化的意见。在1996 年11月的APEC马尼拉会议上，美国提出在2000年之前对高技术产品出口大幅度降低贸 易壁垒的建议得到了赞同，但美国同东盟、中国等发展中国家在贸易和投资自由化方面的 利益差距十分明显。 　　1997年夏天亚洲金融危机发生之后，美国一开始反应缓慢，态度消极，不愿参加国际 货币基金组织（IMF）提出的援助泰国计划，对日本建立"地区货币基金"以防止汇率大 起大落的建议态度冷淡。这种立场同1994年墨西哥金融危机美国的快速反应形成了鲜明 对比。直到1997年10月美国才同意向IMF提供30亿美元以帮助印尼度过难关。危机在 亚洲蔓延后，同东亚经贸关系密切的美国西海岸首先感受到冲击。受金融动荡影响的东亚 国家和地区大幅度减少了从美国的农产品进口和民用飞机等工业品的订单，将成为美国贸 易赤字扩大的一个重要原因。美国股市和在东亚的投资也因金融动荡而受到损失。当美国 意识到这场金融风波也有可能对美国造成严重后果时，立即派高级官员访问有关国家，敦 促IMF加大援助力度，美国也追加180亿美元作为补充基金。 　　但是，亚洲金融危机也使美国掌握了更大的金融主导权。美国力图利用东亚受危机影 响的国家以及日本目前软弱的经济地位，迫使APEC成员国进一步向美国商品和服务业开 放市场，接受美国在APEC提出的部门提前自由化的倡议。在提供基金的同时，克林顿政 府还加紧研究健全国际金融预警机制等问题，会同国际货币基金组织（IMF）敦促亚洲各 国进行经济结构性改革，清除腐败和经济活动中的裙带关系，整顿银行和金融系统，提高 金融市场透明度，向否则就以取消援助为威胁。在美国压力下，继《金融自由化协议》签 署以后，APEC成员又承诺支持在WTO框架内达成金融自由化协议。日本在产业结构调 整与金融资产管理等领域同美国的差距拉大，在东亚其他国家和地区的美日经济竞争中， 日本暂时处于劣势，但在美国要求开放市场的压力面前却未作出实质让步。 　　美国国防部1990、1992、1995和1998年分别发表了4份东亚安全战略报告，构成其 亚太安全战略的基本框架。前两份报告表示要减少美国在亚太地区前沿地带的军队，但 1995年和1998年的报告则重申美国在可预见的将来要维持在该地区的10万驻军，证明美 国比在冷战结束初期更重视在亚太安全中的不稳定因素。根据太平洋美军总司令部1998 年的一份报告，美国把中国、朝鲜和俄罗斯视为可能的威胁来源，还把南中国海的领土争 端，印度同巴基斯坦在克什米尔问题上的纠纷，某些国家的宗教极端势力，以及柬埔寨、 印度尼西亚（包括东帝汶）、缅甸、斯里兰卡等国可能发生的内乱，视为亚太地区未来冲 突的根源。 几年来美国在亚洲地区安全问题上的最大外交举动，是1996年4月17日克林顿访日 时同日本首相桥本龙太郎签署的《美日安全联合宣言》，以及1997年9月修改的《美日 防卫合作指针》。1995年9月驻冲绳美军士兵强奸日本少女事件后，日本国民要求美国归 还冲绳基地的斗争浪潮迭起，直接冲击美日同盟和美国在亚太地区保持军事存在的合法性 和合理性。但是，美日两国的战略利益要求保持紧密的安全同盟关系。两国政府在克林顿 访日前夕达成协议，决定关闭包括冲绳和关岛6个美军基地在内的11处军事设施，减少 美国军事基地在冲绳的占地面积，企图通过在当前冲绳人民反对最激烈的几个基地问题上 作出调整，而确保美日军事同盟的总体框架不变。 　　《美日安全联合宣言》重新确认了美日安全同盟在冷战后的长期性和必要性，并通过 一些协议使美日军事合作具体化、扩大化。宣言声称"中国发挥积极而具有建设性的作用 是极其重要的"，此后美日官员又多次重申美日加强安全同盟并非针对中国。但是，宣言 发表的时间正值中国为警告"台独"而在台湾海峡举行军事演习之后，而且美日两国舆论 界的"中国威胁论"紧锣密鼓，日本右翼势力否认第二次世界大战侵略历史的论调甚嚣尘 上，因此中国对美日两国的战略意图保持警惕是理所当然的。日本今后的防务动向如何， 是否会突破和平宪法的限制，拥有"集体自卫权"，也是东亚其他国家感到关切的问题。 1997年9月"美日防卫合作指导方针"的制订，标志着两国军事合作进入一个新的阶段。 此后，美国国防部长科恩、国务卿奥尔布赖特相继访问日本，具体商谈了防务合作问题， 使美日军事同盟关系进一步得到加强。 　　美国《1998年东亚战略报告》特别提到，1996年3月美国"在危机中派出‘尼米兹 号’和‘独立号’航空母舰，这一行动向亚太国家重申了美国对该地区和平与稳定的承 诺。"这指的是当中国在台湾海峡进行导弹演习以警告"台独"倾向时，美国向台湾附近 海域派出两艘航空母舰示威一事。美国的言行充分说明，一旦出现中国以强制手段遏制 "台独"的事态时，它可能不惜冒同中国武装对抗的风险，并且凭借同日本的军事同盟来 进行干预。美国同日本计划共同研制战区导弹防御系统，其目标显然不仅仅是对付朝鲜， 而是包括防范中国在内。 美国把朝鲜半岛的紧张局势视为近期对亚太安全的最大威胁。90年代初，美国确认朝 鲜在执行开发核武器的计划。1994年达成的朝鲜核问题框架协议规定由国际原子能机构检 查朝鲜核设施，但美国一直对朝鲜能否执行框架协议表示怀疑。克林顿同韩国总统金泳三 于1996年4月共同建议韩、朝、美、中举行四方会谈，以便最终达成朝鲜半岛永久性和 平协定。但是，在美国同韩国高层领导密切磋商的表层之下，1996年的美韩关系裂隙加 大。美国官员认为朝鲜国内经济形势严峻，不应对它施加太大的压力，以免爆发危机，打 破半岛稳定。韩国方面则担心美国越过自己同朝鲜缓和关系，以平壤向南方进行军事渗透 为由，保持南北关系僵局。金泳三总统声明，如果平壤不就"潜水艇入侵"事件道歉，将 不再考虑对北方提供经济援助。但在马尼拉亚太经合组织会议期间同克林顿会晤后，金泳 三的态度有所缓和。1996年12月底，朝鲜声明对潜水艇事件"深表遗憾"，使半岛形势 有所缓和。1997年12月韩、朝、美、中四方举行了有关和平进程的正式会议。这时，美 国认为朝鲜经济状况恶化、粮食严重短缺的情况可能造成政治危机和严重紧张局势，做了 各种应急准备。1998年8月朝鲜发射卫星的消息发表之后，美国同日韩两国的安全磋商更 为密切。韩国在经济严重困难时期加深了对美国的依赖。金大中总统上任前后，多次声称 他赞同美国美国所主张的西方民主同市场经济相互促进的观点。金大中甚至在公开讲话中 声称即使在朝鲜半岛统一之后也会继续保持同美国的安全同盟和美国在朝鲜半岛的驻军。 自1993年东南亚国家联盟（东盟）地区论坛成立以后，美国采取了积极介入的政 策，支持其作为亚太地区一个较为成熟的多边安全对话机制发挥作用。美国企图借助这一 论坛宣传其关于地区安全的主张，如预防性外交、建立互信措施、增加军事透明度等。在 一些东南亚同中国在南海的领海、领土争端上，美国政府认为争端对维护该海域的航行安 全不利，尤其是担心中国控制该海域通往印度洋和中东的通道。美国于1995年发表《南 海政策声明》，敦促有关各方以对话方式解决争端。美国表面上对南海纠纷保持中立和不 介入的姿态，实际上偏袒东南亚国家。东南亚出现金融危机后，美国乘机加强同该地区各 国的防务合作。1998年1月，美国国防部长科恩访问东南亚，同新加坡达成协议，允许美 军舰自由使用新加坡的一个海军基地。美国在几年前撤出了在菲律宾的军事基地，但又于 1998年2月与菲律宾签署一项协定，使两国能够重新举行联合军事演习并实现军舰互访。 美国国会议员还到南沙群岛的美济礁附近活动，公开支持菲律宾对这一岛礁的领土要求。 近年来，一直在安全方面同美国保持一段距离的马来西亚和印尼，也开始同美国探讨安全 合作。1998年3月美国同印尼海军进行了联合军事演习。1996年7月，美国同澳大利亚发 表战略伙伴关系声明，提升了双边防务合作，内容包括提高联合军事演习的规模和次数， 更新美国设在澳大利亚的侦察卫星地面站。美澳在国际维持和平行动和联合国的其他行动 上密切协调，对柬埔寨、中东、伊拉克等问题的立场比较接近。 美国同南亚国家的关系中，核不扩散和地区安全问题仍占主导地位。美国采取软硬兼 施的手法，试图迫使印度和巴基斯坦冻结其核武器计划，不试验和部署核武器，不发展核 武器运载工具，不向其他国家输出核材料和核技术。联合国大会第50届会议在1996年9 月以压倒多数通过了《全面禁止核试验条约》（CTBT），达到了美国满意的结果。但 是，印度坚决顶住国际社会的压力而反对该条约，印度的战略老对手巴基斯坦的赞成票也 十分勉强，无法使美国感到放心。美国要求印巴两国都增加核计划的透明度。对于巴基斯 坦，美国试图以出售某些武器装备为诱饵，加大对巴核政策的影响。1996年底时，印度宣 布暂停部署一种能携带核弹头的远程导弹，美国表示了谨慎的欢迎。 1998年5月，印度和巴基斯坦先后进行了11次核试验，此后又进行了数次导弹试 验。这表明两国已经放弃"核模糊政策"，展开了公开的核军备竞赛。克什米尔的形势也 因此而骤然紧张。印巴的核竞赛是美国对南亚政策和核不扩散政策的重大挫折。克林顿政 府率先宣布对两国的制裁措施，对印度的制裁包括禁止双边经济援助、军事和技术交流， 中止美国银行的信贷和信贷保证。同时，美国呼吁印巴不要再进行新的核试验，并尽快签 署CTBT。为了在南亚事务中发挥主导作用，美国还想在印巴之间调解克什米尔争端，并 在南亚（如在孟加拉国）获得军事立足点。 克林顿总统预计于1998年对印度的访问，由于印度核试验而被推迟，但未正式取 消。美国对印度的政策处于深刻的矛盾之中。美国在前几年企图提升印度的大国地位的政 策，包含着制约中国、抵消俄罗斯在本地区影响的目的，但印度一旦崛起，不但美国的核 不扩散政策受到威胁，而且地区平衡也会随之打破。 在中亚，美国近年来加强了外交活动，积极鼓励哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等中亚国 家进一步摆脱俄罗斯的影响，推进政治经济改革，接受美国的价值观。美国对里海地区和 中亚丰富的石油资源极其感兴趣，同该地区的军事合作也在加强。1997年9月，美国军队 首次参加了中亚国家举行的联合军事演习。为了打开进入中亚的通道，并且牵制伊朗，美 国曾经暗中支持阿富汗反叛组织塔利班。但是1998年8月美国以打击国际恐怖活动为名 对阿富汗的导弹袭击，使美国同塔利班的关系紧张起来。 美国当前对亚洲政策的一个重要的内在矛盾，在于如何权衡实际利益和人权考虑的关 系。一方面，自身的安全和经济利益要求美国同亚洲各国保持较好的国家关系。另一方 面，对于不愿接受美国民主、人权观念的国家政府，美国不断施加压力，并支持其国内持 不同政见者，对所谓"人权记录不佳"的国家进行制裁，或以制裁相威胁。例如，美国原 计划向印度尼西亚出售28架F－16战斗机。1996年7月雅加达发生镇压政治反对派事件 后，克林顿政府在美国国会压力下，决定将这笔交易推迟到1997年，并将数量减少到9 架。美国对印尼国内反对苏哈托的政治势力加以鼓励，在1998年苏哈托下台后继续插手 印尼内部事务。对于马来西亚等国领导人提倡"亚洲价值观"，抵制西方政治影响的努 力，美国一直感到不满。1998年，马来西亚副总理安瓦尔被解职后，美国舆论激烈批评该 国总理马哈蒂尔。美国副总统戈尔在参加APEC非正式首脑会议时，当着东道主马哈蒂尔 总理的面，对马来西亚内政说三道四。美国公开攻击缅甸政府的"人权记录"，支持以昂 山素季为代表的反对派，于1997年5月以缅甸政府镇压反政府人士为由，对缅甸实行制 裁。美国还主张东南亚国家联合制裁缅甸。柬埔寨内战基本平息后，美国同印度支那国家 改善关系。但是，美国没有停止对柬埔寨的政治干涉，要求消灭红色高棉，审判红色高棉 领导人。1997年7月，美国借口柬埔寨发生政变，攻击该国民主进程发生逆转，暂时中断 对柬埔寨的经济援助。美国于1995年同越南建交。克林顿政府1996年派遣国家安全事务 助理莱克访问越南，任命在越战期间当过6年战俘的前佛罗里达州参议员彼德森为驻越大 使，都是向越南表示增进交往的愿望。越南则对于美国的政治经济渗透仍然保持戒心。 第二节 外交思想大辩论 　　冷战时期的主要对手苏联自行崩溃，曾着实令美国人大喜过望了一段时间。当初，他 们认为美国是冷战理所当然的胜利者，今后再不会有强有力的挑战对手，以为按美国式理 想塑造世界的机遇就在眼前。前国务院官员弗兰西斯*福山在他那篇名噪一时的文章《历 史的终结》中宣称：西方自由主义的胜利结束了大国冲突的历史；苏联代表的共产主义已 经日薄西山，伊斯兰原教旨主义等宗教运动或民族主义运动也无力抗拒西方，西方国家之 间只有经济竞争，而无冲突可言。国际关系正在"共同市场化"。 《时代》周刊则号召 努力建设"第二个美国世纪"。 然而美国在冷战后世界上所面临的种种问题和挑战，很 快就使许多美国战略家和国际问题专家清醒过来，开始了一场外交思想大辩论。 　　 （一）外交路线众说纷纭 　　 　　显然，今天呈现在美国人面前的世界图景，远比这个国家经历过的任何历史时期更为 纷繁复杂，变幻不定。20世纪末美国外交决策层和学术界有关外交问题的思想分歧，是自 第二次世界大战以来最为深刻的。分歧涉及一些基本判断问题。世界究竟是走向整合还是 分裂？是走向缓和还是动荡？是走向以美国为主导的"单极"国际秩序，还是走向多极 化？美国应把国家资源的多大一部分用于对外事务？美国未来的主要安全威胁来自何方？ 是来自大国中的潜在敌手，是民族主义、宗教原教旨主义所造成的地区冲突和国际恐怖主 义，还是非法移民、毒品泛滥、环境污染等全球性问题，抑或是美国哈佛大学教授亨廷顿 指出的所谓"文明的冲突"？未来对美国形成最大挑战的力量是日本，是中国，是俄罗 斯，还是激进的伊斯兰国家？美国在世界上的相对实力是趋于衰落，还是处于无可争辩的 领先地位？美国实力的主要优势是在军事方面，经济方面，还是所谓"软力量"（美国政 治、意识形态和文化的影响力）？ 　　那些热衷于建立"世界领导地位"的美国人，在上述问题上尚未达成基本共识，以后 也难以达成共识。传统的美国外交战略中不同观点的分野，主要是孤立主义与扩张主义的 矛盾，现实主义与理想主义的矛盾，主张"欧洲第一"的战略思想同主张"欧亚并重"的 战略思想的矛盾，以及主张对战略对手采取强硬政策的"鹰派"与主张缓和的"鸽派"的 矛盾。这些矛盾在冷战后时代都继续存在，但已不同程度地失去了它们本来的含义。这些 分析美国外交的传统理论框架，都不足以为今天的美国战略选择提供完整的思路。对天下 大势和美国力量判断的分歧，使各个政治智囊机构和人物为美国外交战略开出的处方内容 各异，也使美国外交思想领域陷入一个众说纷纭、莫衷一是的无休止的论辩时代。下面先 介绍论战中一些思想观点的荦荦大端。 　　在苏联尚未解体的1990年，美国《外交政策》主编梅恩斯就断言美国外交即将失去 "定位仪"。他说："冷战终结的最重要后果可能是使美国对外政策机构丧失主要的组织 力量和行动的原则--反共。……因此，美国今后的对外政策方针，将不可避免地面临一 场大辩论。"梅恩斯说，美国外交将有三块基石可供选择或在其间把握平衡。第一块基石 是国家利益。在可预见的将来，包括苏、中、日、德在内的任何强国都不会构成对美国生 存的直接威胁。严格按照国家利益原则，美国可以关闭在日本的军事基地但保持美日军事 同盟，大幅度削减军费和在海外的驻军，少涉足海外冲突。真正的现实威胁是核扩散。第 二块基石是推广西方式民主，但把美国模式强加在别国头上就可能犯严重错误。第三块基 石是同苏联建立全球伙伴关系，共同管理世界。虽然梅恩斯建议美国外交应三者兼顾，但 显然更强调国家利益的原则。 他的主张颇有些"新孤立主义"的味道。 　　在同一个时期，另一家美国著名刊物《外交》刊登了其主编海兰德的文章，也加入关 于冷战终结是否带来"和平红利"的外交大辩论。在这篇题为《美国的新方针》的论文 中，海兰德并未提出什么明确的外交"新方针"，而是提出了许多方向性问题。他问道： "究竟根据什么原则去要求美国人民继续负担他们的国际义务和责任：实力均衡，经济安 全，人权，或者民主的自由权利？"他似乎倾向于这样的观点：以传统的实力均衡政策来 保护美国安全已经不足以应付新挑战，美国外交到了强调理想主义的人权外交和注重经济 竞争力的务实外交的时候了。他说："当前的迹象表明，地缘政治的现实主义正让位于人 权的理想主义。" 　　1991年初的海湾战争，1991年底苏联的彻底崩溃，对梅恩斯的战略收缩思想和海兰德 的理想主义构想都是巨大的打击。1993年克林顿政府上台后，战略思想家们纷纷为美国外 交出谋划策。曾任国防部长和能源部长的詹姆斯*施莱辛格发表了题为《探索冷战后外交 政策》的文章，主张恢复传统的国家安全目标，特别是要十分关注核扩散问题。他反对把 民主和人权目标列为美国外交重点，指出人权外交会带来政策摇摆。 一位年轻的美国非 洲问题专家尖锐地批评"新干涉主义者"，指出四处插手的干涉主义正在代替冷战时期的 遏制战略，成为美国外交的指导原则，这是很危险的。无论是联合国还是美国，都无力平 息从索马里到波黑、从利比里亚到柬埔寨的几十场内战；无论是出于道义考虑还是人道主 义原则，干涉内战的结果只能是延长这些冲突，而不是有利于冲突的解决。 　　1993年9月号的《大西洋月刊》登载了一篇题为《美国外交思想的贫困》的论文，批 评它称之为"新冷战教条"或"唯一仅存超级大国综合症"的冷战后外交思想。作者乔纳 森*克拉克说，美国外交思想的改革派认为今日美国的安全环境已经大为改善，对外干涉 的必要性大大减少，解决当今世界问题不能依靠军事手段。克拉克愤愤不平地说，然而这 种符合美国国家利益的判断却被攻击为"孤立主义"或"绥靖"。布什的共和党政府和克 林顿的民主党政府都声称冷战后的世界比以前更危险，更无法预测。其实，民族冲突、宗 教争斗、恐怖主义、经济失衡、民主制度脆弱等问题，都不构成像法西斯或共产党那样的 全面威胁，美国不应动摇其冷战后的主要任务即国内经济建设。经济落后是世界各地动乱 的温床，因而美国的军事干涉于事无补。 　　经过几年的辩论，一些学者开始归纳美国外交思想新流派。《外交》1995年第1期刊 登理查德*哈斯的文章，认为像冷战时期遏制苏联那样一种明确的对外政策指导思想已不 复存在。在有关外交目标问题的辩论中，目前有五种主要思想：（1）威尔逊主义，即一 次大战时期美国总统威尔逊提倡的以世界民主化为最终目标的理想主义外交思想，主张按 美国的民主人权原则指导国家关系；（2）经济主义，即强调以追逐美国经济利益为对外 政策主要目标的主张；（3）现实主义，即坚持以实力均衡原则指导对外政策的主张； （4）人道主义，即倾向于从解决人类生存需要和社会弊病的角度看待国际事务，关注贫 困、饥饿、环境恶化、疾病、人口膨胀等问题；（5）最低限度主义，即认为目前美国安 全环境是好的，要求美国将其在海外的干涉降到最低限度。在有关美国参与国际事务的方 式问题上，哈斯举出三种趋向：第一是单边主义，第二是新国际主义，第三是美国充当领 导。哈斯对以上每一项政策主张和倾向都有褒有贬，意在指出美国外交失去了"范式"， 也就是失去了章法。 1995年4月的一期《时代》周刊刊登了克里斯托弗*奥格登的文 章，把美国对外政策主张分为三种：一种是孤立主义；另一种是以克林顿为代表的多边主 义，即同其他大国合作解决国际问题的思想；还有一种是以国会众议院议长金里奇为代表 的单边主义，即美国在"领导世界"时，有必要随时准备单独介入海外事务，但是要防止 别人把美国单独拖下水。 　　 （二）新现实主义与新理想主义之争 对美国外交思想中不同思路的种种分类，都各有其道理。为论述方便期间，本书提出另 一种简单的分类方法，即把不同观点归纳为新现实主义、新理想主义、新孤立主义、新全 球主义（或新干涉主义）四种。 　　美国外交思想中的一个传统问题是现实主义同理想主义的争论。无论是强调国家权力 最大化和国际权力均衡的传统现实主义，还是注重国际结构的新现实主义，都以追求美国 国家权益、维护国际和平和稳定为政策目标。理想主义则将国际斗争视为正义与邪恶之 争，以向全球推广美国式的道义原则和价值观为己任。理想主义在冷战时期以反共意识形 态为旗帜，在冷战后大力鼓吹世界民主化与人权外交。1989年以后美国对华政策思想的辩 论，在很大程度上仍未脱离现实主义和理想主义之争。 　　然而现实主义和理想主义的两套政策思路，都随着全球政治形势和美国外交需要而在 不断调整，并且相互交叉融合。在现实主义学派里，地缘经济的思想补充了地缘政治的传 统观念；相互依存理论试图解释经济因素在国际关系中的作用；国际机制和规则一直是热 门的研究课题；至于美国是否应该追求全球优势地位或曰霸权，也有激烈的学术讨论。但 是，对美国全球战略以及同其他大国的关系可能产生重要影响的思想，仍然是一些相对简 单明了的地缘政治思想。现就现实主义者有关美国大战略（grand strategy）的主张，略举 一二。 　　兰德公司发表的《1996年战略评估》报告提出了美国的三种大战略选择。第一种是新 孤立主义的选择，不过作者认为它得不偿失，不应成为美国战略。第二种是多极化和国际 权力均衡的选择。这种选择要求美国在世界各地扮演"平衡者"的角色，就像19世纪英 国在欧洲大陆事务中成为"隔岸平衡者"（offshore balancer）那样。具体地说，就是在原 苏联版图之内承认俄罗斯的主导作用；在欧洲弱化北约，支持德国取得更大的军事能力， 或者让欧盟具有军事功能，防止任何一个大国（包括俄罗斯）在欧洲起支配作用；在亚 洲，美国也需要防止任何大国称霸，可以通过在日本和中国两大强国之间转换联盟关系来 维护美国利益。该报告称，充当"隔岸平衡者"显然在短期内代价不大，但是从长远看面 临其他大国更强有力的竞争，以至侵害到美国切身利益，甚至出现像第一次世界大战之前 那种多极化局面。同时，美国有时不得不为维持大国平衡而支持非民主国家反对民主国 家，这将是违反美国政治原则的。 　　第三种战略选择是美国担当全球领导。为此美国必须巩固和加强北美、欧洲和东亚的 发达国家民主同盟，形成民主的"和平区"，并使之逐渐扩大；保持美国军事优势，但在 使用武力时要谨慎，防止伸手过长；要发展美国经济实力，保证开放的世界经济体系。报 告说，要制止俄罗斯重新帝国化和中国扩张主义，同时与它们两国都发展合作。中国发展 速度高于俄罗斯，可能想在亚洲称霸，因此美国应当加强同日本、韩国的同盟，发展同东 盟的合作，甚至支持东盟和台湾的防务以牵制中国，限制向中国的高技术出口。显然，这 份兰德公司报告支持第三种选择。 　　在美国的战略家里，像基辛格那样提倡多极化的为数不多。他的主张接近于上述第二 种选择。基辛格认为日本将企图在亚洲称雄，俄罗斯的传统民族主义还会卷土重来，印度 发展速度接近中国，也在崛起，而中国军事力量还远远落后于美国。因此美国应借助中国 力量维持亚太地区平衡，而不应遏制中国。 亚洲国家相互关系的密切程度远远低于每个 亚洲国家同美国关系的密切程度，才是一种理想状态。 不过，在欧洲问题上基辛格坚决 主张加强北约，以防备俄罗斯"重建帝国"。 　　另一位美国外交专家、哈佛大学研究员约菲，在研读19世纪欧洲外交史以后得出结 论，指出当年大英帝国维护霸权的成功之处，在于选择置身于欧洲大陆逐鹿场之外，必要 时在欧洲两大联盟中支持弱者，但这却不是今日美国外交的榜样，因为美国的全球利益已 使它无法隔岸观火。美国应当效法1871年德国统一后的俾斯麦外交，来维护唯一超级大 国的地位。俾斯麦领导的德国同欧洲大小国家分别结成双边或多边同盟关系，这个精心编 织的网络成功地阻止了反德同盟的出现。今天的美国也应当分别同俄罗斯、中国、日本、 韩国、泰国、越南，以至台湾发展合作，使美国同这些大小国家和地区的关系比它们之间 的关系更为密切。这样，它们就缺乏联合反美的动力。约菲说，即便中俄都对美国心怀不 满，而且宣布了建立两国的战略伙伴关系，只要美国同中俄分别加强关系，就不必担心中 俄会结成真正的反美联盟。 　　布热津斯基在其新著《大棋局》中系统阐述了自己的地缘战略主张。他说，欧亚大陆 是处于世界轴心地位的超级大陆。在欧亚大陆西端，美国的中心目标应是扩大以法国和德 国为核心的欧洲民主桥头堡，而英国的重要性已经下降。他要求美国毫不迟疑地实行北约 东扩。布热津斯基认为，欧洲与中国之间的欧亚中心地带不稳定，将继续是一个政治黑 洞。俄罗斯应成为面向欧洲的、优先发展经济的松散联邦，西方不能让它恢复帝国。在东 亚，中国是"远东之锚"，很可能发挥关键作用。美中应当建立政治共识，美中关系比美 日关系更重要。一个在亚太地区影响增加的大中华未必同美国的利益相悖。他建议邀请中 国参加西方七国首脑会议。日本则由于历史原因在亚洲不能发挥重要政治作用，不应成为 美国在亚洲的主要军事伙伴。布热津斯基设想分三阶段实现美国的战略目标。他提出的短 期目标是防止出现一个可能对美国地位提出挑战的敌对联盟，中期目标是在美国领导下， 欧洲、俄罗斯、中国、印度等国家形成一个更具合作性质的跨欧亚安全体系。长期目标是 将这一体系转变为共同承担政治责任的全球核心。 　　综合起来看，美国现实主义战略思想家里可能形成的几条主流意见是：（1）极力维 护美国的"全球领导地位"；（1）加强美欧联盟，扩大北约；（2）支持俄罗斯走上市场 经济和政治分权之路，遏止其民族主义上升；（3）提高中亚和西亚在美国战略棋盘中的 地位；（4）同主要国家分别发展合作关系，防止出现反美联合阵线。美国战略家虽然都 认为应当更加重视东亚地区，但决策者到底将倾向于兰德公司报告那种联合中国的邻国牵 制中国的主张，抑或基辛格式的在中日之间维持均势的思路，还是布热津斯基提出的对华 关系高于对日关系的建议，似乎仍未完全明朗。 　　美国政府之所以迄今不能按照基辛格或布热津斯基式的地缘政治思想统帅对外政策， 其主要思想障碍就是所谓理想主义，也即中国经常批评的"冷战思维"的一种表现形式。 这种思维用西方的民主自由价值观衡量其他国家，用反共意识形态来看待中国。冷战后在 美国很有影响的"民主和平论"，就是理想主义的一个典型。 它认为民主国家（指当代 西方发达国家）之间可以避免战争，而民主国家同专制国家存在根本利害冲突，世界民主 化是世界和平和稳定；因此美国推行人权外交既是道义上的需要，也符合美国利益。 　　冷战刚刚结束时，民主和平论很有市场，因为似乎前苏联和东欧国家的民主化消除了 战争威胁。但是，波黑和车臣等地的激烈内战，还有俄罗斯的"日里诺夫斯基现象"，迫 使美国战略家重新思考民主同和平的关系，以及民主化同激进民族主义的关系。有的学者 指出，在集权到民主的转型过程中，竞选者和领导人很容易诉诸于激进好战的民族主义， 以增强其政纲的吸引力和社会的凝聚力。因此民主化的过程可能带来内部与外部的冲突甚 至战争。 　　近年来非洲动乱频仍，某些冲突地区伊斯兰原教旨主义的复活，使民主和平论受到更 大挑战。世界政治经济的新变化，促使一些美国思想家从整体上认真反思美国式理想，考 虑西方民主模式是否适合于发展中国家。1997年底美国《外交》杂志发表该刊总编辑扎戈 里亚的文章（该文又于1998年初摘要发表于《新闻周刊》），说今日全世界已有半数以 上的国家是民主国家，但其中大多数国家实行的是非自由的民主制，其特点是通过民主选 举产生的政权无视宪法对其权力的限制，剥夺本国公民的各项基本权利和自由。在一些伊 斯兰国家，民主化导致神权政治的作用越来越大。这种没有宪法保障的自由的民主制度不 仅会使民主名声扫地，而且会侵蚀自由，滥用权力，引起种族分裂甚至战争。扎戈里亚认 为，虽然中国按照美国的标准不是民主国家，但今天中国公民享受着几代人从未享受过的 自主权和经济自由，这是不可抹杀的事实。他建议，美国的外交目标不应是在世界上扩展 民主制度，而应促进宪政和自由。 　　在美国《大西洋月刊》上发表的学者卡普兰的文章，在对世界民主化提出质疑方面比 扎戈里亚走得更远。卡普兰认为，在全球化和信息化时代，大公司的巨大权力可能使美国 丧失民主，陷入寡头政治。他指出，民主本身是价值中立的，以为美国式民主会在全世界 成功是种族中心主义的表现。只有取得社会进步和经济成就的民主才是成功的民主。他举 出卢旺达等许多国家近年来的例子，说明多党制和直接选举未必能带来社会公正与经济繁 荣，反而可能带来灾难性的动乱。在提到中国时卡普兰说，如果中国1989年的动乱导致 "民主"，很难想象90年代中国能够取得如此惊人的经济增长，因为在社会动荡时秩序 被摧毁，而腐败可以依然猖獗。 虽然对美国式理想与美国人权外交进行深刻反思的人，在美国尚属凤毛麟角，但是这种 反思对美国外交实践的影响可能会逐渐显现出来。一贯以倡导人权外交著称的美国国务卿 奥尔布赖特在1997年底访问非洲后承认，美国把对非政策重点放在人权上会犯错误。 《洛杉矶时报》就此评论道，"这等于是承认，美国的多党民主、结社自由和尊重反对意 见的模式也许是不能向第三世界输出的。一位美国高级官员进行这种表态还不多见。" 　　美国外交思想中现实主义和理想主义的各自发展和相互矛盾固然值得注意，但是二者 的交汇将具有更大的政策意义。例如，布热津斯基在发展其欧亚地缘战略思想的同时，极 力提倡精神信仰，呼吁美国重新确立道德标准的中心地位，认为惟有如此才能维持"世界 领导地位"。 　　美国冷战后外交的新需要和新特点，如决策机制分散化，外交问题功能化，国际关系 制度化，必然产生一种新的外交思想，姑且称之为"新全球主义"，即新现实主义和新自 由主义在全球化过程中的结合。这种思想并不简单地排斥前两种思想，而是充分认识到传 统的外交思路已经不足以应付世纪之交美国面临的巨大挑战，要处理大规模杀伤性武器扩 散、国际恐怖活动、非法移民、毒品走私、生态环境恶化、能源和粮食供应短缺、金融危 机等诸多功能性问题，必须建立全球稳定前提下的全球合作。 　　克林顿总统、戈尔副总统和克林顿政府的许多官员，还有许多较为年轻的国会议员， 都具有这种新全球主义观念。1997年克林顿第二次入主白宫时，主要内阁成员的平均年龄 只有49岁。他们形成世界观的年代，不是麦卡锡主义猖獗和尼克松同赫鲁晓夫进行"厨 房辩论"的50年代，而是美国黑人觉醒、民权运动、越南战争、水门事件造成美国国内 政治分裂、种族和文化多元主义开始兴起的60年代和70年代初期，因此他们的政治思想 带有更多的自由主义色彩。这一代决策者真正的外交经验，是在冷战接近尾声时才开始积 累起来的。就此而言，冷战思维和地缘政治在他们脑中的印记应当少于尼克松、里根、基 辛格、布热津斯基等老一代领导人和外交家。同时，新一代美国领导人又受到近年来国内 保守主义回潮的影响。所以，他们的思想务实，重视信息传播，关注自己在公众中的形 象，对外交同国内问题的联系更为敏感。他们更重视利用国际规则，通过多边机制、非政 府组织和跨国界的联系来应付国际挑战。多数新全球主义者意识到中国在美国所面临的全 球挑战中的重要地位，反对遏制和孤立中国，认识到除同中国的接触和合作外，别无他 途。他们也逐步认识到中国的国内稳定是亚太地区稳定和全球稳定的重要保证，一个有权 威的中国政府，将能在国际金融危机、贸易平衡、环境保护等一系列问题上更有效地同美 国合作。 　　 　　（三）"新孤立主义"同"新全球主义"之争 　　 　　"孤立主义"同扩张主义的争论，一直是美国外交思想的主要矛盾之一。从根本上 说，美国外交是一种扩充实力、扩张影响型的外交。但是每当美国在对外关系中遇到重大 挫折，海外冲突不涉及美国切身利益，或者世界战略格局相对稳定的时候，所谓"新孤立 主义"思潮即会出现，主张置身于欧亚大陆冲突之外，缩减在海外的军事力量，更多地采 取贸易保护措施，减少对外干涉援助。 　　1996年2月，美国新闻评论家布坎南在共和党总统候选人的角逐中异军突起，在新罕 布什尔州举行的全国第一场预选中获胜，引起了人们对他所代表的"新孤立主义"思潮的 关注。1996年4月，克林顿总统否决了国会参众两院通过的《国务院对外关系授权法 案》。该法案被认为带有明显的"新孤立主义"色彩。 　　 同历史上的几次孤立主义思潮相比，冷战后被称为"新孤立主义"的思潮有一些显著 特点。今天的美国，既不是像在建国初期或第一次世界大战前后那样，在欧洲列强争霸时 保持中立，也不是像在尼克松时代那样，在咄咄逼人的战略敌手前被迫收缩。当今新形式 的孤立主义产生的背景非常复杂。在最大的战略敌人消失后，美国外交思想和目标混乱， 民族凝聚力下降，社会疾病丛生，国内外经济竞争激烈，高技术发展和产业结构调整造成 就业困难，雇员收入和福利待遇下降，公众对政治领导人丧失信任。凡此种种的内外矛盾 交织，增加了社会的不安全感和公众的失落感。这时，以布坎南为代表的新孤立主义者， 高举"美国优先"的大旗，主张贸易保护主义，限制外来移民，退出世界贸易组织和北美 自由贸易区，减少对联合国的财政支持和对外援助。另一些持新孤立主义观点的人则认 为，世界大战的可能性大大降低，美国是冷战的胜利者，应该享受"和平红利"了。他们 要求化剑为犁，削减军费，同时画地为牢，重新考虑同日欧的军事同盟，撤回大部海外驻 军，尽量减少对局部冲突的干预。这两种主张，似乎给困惑中的美国人指出了一条"退而 结网"的出路。 　　近几年来美国国内政治中保守主义的回潮，对新孤立主义起着推波助澜的作用。保守 派主张大幅度削减政府开支，裁减联邦政府机构，压缩社会福利，其必然"副产品"就是 减少外交经费，减少给发展中国家的经济发展援助和人道主义援助。有些高喊"美国优 先"的人说，发展中国家的环境污染和人口过剩对美国利益的危害充其量是"边缘性" 的，因此反对投资于这些方面的国际合作项目。一些保守派宁肯把大量开支用于继续执行 "星球大战"计划，也不同意用于救助因地区冲突而在水深火热中煎熬的难民。一些保守 派将美国穷人（特别是少数种族集团中的穷人）的生活困苦，以及吸毒贩毒、犯罪率升高 等美国社会痼疾，统统归罪于来自发展中国家的移民。另一些保守派将社会道德失范的现 象归咎于多元文化的兴起，主张以白人基督教文化压倒多元文化。还有的保守派打着"保 护美国人就业机会"的招牌，将美国巨额贸易赤字和一些产业竞争力下降的现象，归咎于 外国产品的倾销或"不公平竞争"。美国人最近经常对一些发展中国家提出的一种指责， 是它们通过"剥夺劳工人权"、"雇佣童工"或者"办监狱工厂"来向美国倾销产品。 　　应当指出，"新孤立主义"是一个政治大杂烩，是其反对者对它的一种含混的归纳和 称呼，实际上，没有听到哪个美国人自称新孤立主义者，而且在对外关系的一切方面都持 "典型的"孤立主义态度的美国人是很少的。绝大多数美国公众都明白，处在全球化时代 的美国是无法切断国际联系并置身于世界之外的。许多被称为新孤立主义者的人，只关切 某一两个特定的对外关系领域。例如上文提到的《美国外交思想的贫困》的作者克拉克， 反对的仅是美国对外军事干涉，而支持扩大对外贸易和投资。有人要求实行贸易保护主 义，却反对削减军费和在海外的军事基地。1994年美国中期选举后，形形色色的新孤立主 义主张，在共和党占多数的国会有了更大的市场。以众议院少数党领袖格普哈特为代表的 一些民主党人，也在贸易保护等问题上同布坎南一唱一和。可见新孤立主义是一种超越党 派的社会思潮。 　　新孤立主义对外交政策的影响是显著的。美国政府在关税与贸易总协定乌拉圭回合上 签字，成立北美自由贸易区，参加在波黑等地的联合国维持和平行动和援助难民行动，都 遭到国内新孤立主义的反对。例如，在1994年美国中期选举中新当选的得克萨斯州众议 员史蒂夫*斯托克曼，反对克林顿政府对墨西哥的援助计划、对联合国维和部队的财政支 持和对俄罗斯的经济援助。 　　 新孤立主义在思想上的对立面是形形色色的所谓"国际主义"（也称"全球主义"或 "干涉主义"）主张。许多"国际主义者"不一定赞成"美国必须发挥领导作用"的说 法，但是呼吁冷战后的美国政府至少应该像重视国内问题那样重视国际问题，因为二者是 密切相关的。重视经济的国际主义者声称，美国的经济振兴在很大程度上依赖于拓展国际 市场，美国仍应推行自由贸易政策。强调军事安全的国际主义者则说，美国的国家安全取 决于全球的国际安全，因此美国不能对外部世界的冲突采取不闻不问的态度，特别是应当 同盟国协商一致，加强集体安全体系。美国著名历史学家小阿瑟*施莱辛格说，假如美国 不设法建立冷战后的集体安全体系，就将不得不面临一个充满混乱、暴力和比以往任何时 候都更为危险的世界。他把新孤立主义称为"缩回娘胎"的主张，说它"竭力阻止地球上 最强大的国家在加强和平体系方面发挥作用。如果我们拒绝发挥作用，我们就不能期待较 小、较弱和较穷的国家为我们维护世界秩序。如果不为之付出言辞、金钱以至鲜血，我们 就不能建成世界新秩序。" 　　一些较有影响的国际主义者，将冷战后世界同第一次世界大战后的国际形势加以对 比。他们说，当时美国国会顽固拒绝了威尔逊总统参加并领导国际联盟的计划，导致国联 在日本侵略中国和德国法西斯扩张面前丧失权威，束手无策。还有人援引俄国1917年的 革命为例，说假如美国和西欧列强当时果断地联合出兵干涉，支持克伦斯基临时政府镇压 布尔什维克，就不会有苏联长达70多年的统治和美苏冷战。这些美国人得出的教训是， 冷战后美国应联合"志同道合"的西方盟国，巩固现存的国际强权格局，以维护世界稳定 和西方安全。 　　布什和克林顿两届政府，都把新孤立主义作为"美国发挥领导作用"的政治对立面来 批判。克林顿在1995年3月说："现在，一些人希望保持美国发挥领导作用的传统，另 一些人则主张美国奉行一种新形式的孤立主义。这两种人之间正在进行一场斗争。这场斗 争奇特地超越了政党和意识形态的界限。如果我们要继续促进所有国民的安全和繁荣，那 么美国发挥领导作用的传统必须占上风。……新孤立主义者反对我们通过关贸总协定或北 美自由贸易区，通过亚太经济合作组织和美洲国家首脑会议扩大自由贸易的努力。左翼和 右翼的新孤立主义者想要激烈地改变我们外交政策的基本点，这些基本点是第二次世界大 战以来得到两党一致支持的。" 1996年，克林顿又把批判新孤立主义同大选联系起 来。他在4月接受报界采访时指责说："共和党的观点越来越受到孤立主义者的支配，这 些孤立主义者希望美国在国外少干事，少花钱，而且更多地单独行事。" 　　 （四）关于首要战略目标的争论 　　关于冷战后美国全球战略的长期辩论，就其议题来说，可以大致分为三类：第一，美 国在新时期的外交目标有哪些？其中孰轻孰重？在这个问题上，主要存在着三种相互冲突 的政策思想的竞争，即经济、安全和人权这三大目标之间的竞争。第二，美国应在多大程 度上参与世界事务？实行战略收缩是否可取？这是关于"新孤立主义"的辩论。第三，为 达到美国的战略目标，应采取哪种行为方式？这就是所谓"单边主义"还是"多边主义" 的问题。当然，这三方面议题是相互交错，难以严格划分的。 　　在冷战时代，经济和人权问题虽然也经常列入美国外交日程，但它们都是为遏制苏联 的国家安全目标服务的，一旦同安全考虑发生冲突，这两者就理所当然地甘拜下风。因 此，冷战时期的美国外交实际上只有一个中心：国家安全，其主要内容是同苏联争霸。 　　苏联解体，以防止核战争为中心的传统国家安全考虑也随之发生动摇。最引人注目的 变化，是经济因素在美国外交中的地位节节上升。主张经济外交的人，坚持要把经济利益 置于国家安全战略和对外关系的首位。换一个说法，就是显赫一时的1992年独立总统候 选人罗斯*佩罗所主张的："我们外交政策的第一优先考虑是把屋子里收拾干净，让美国 重新运作起来。" 首先，这些人强调核大战的威胁在相当一段时间内不会重现，经济 安全成为事关国计民生的头等大事，作为一个移民国家，美国一旦在国际经济竞争中失 败，"我们的社会将被迫接受二流的生活水平，以及伴随着国家和个人的期望落空而来的 一切政治和社会的冲突。"他们认为，由于大部分经济竞争都已在全球范围展开，而技术 又在不断地更新换代，大多数美国工人的传统经济安全感已经消失。此时，政府仅仅为工 人提供国内的所谓公平竞争场所已远远不够了，而必须帮助美国企业提高国际竞争力，使 它们及时拥有扩大国际市场份额所必需的信息和技能，从而获得经济安全感。 　　在主张经济优先的人们当中, 主流观点仍然基本上坚持自由贸易原则，把主要目标放 在开拓海外市场而非封闭本国市场上。另一方面，以佩罗等人为代表的贸易保护思想确实 在抬头。这两种流派之间虽有争论，但至少在两点上殊途同归：一是美国不应再像冷战时 期那样，为了维护安全同盟或促进西方式民主，而在国际经济交往中付出高昂代价；二是 主张对白宫、国务院、国家安全委员会等机构进行改组，突出外交为复兴国内经济服务的 宗旨，并且要求美国驻世界各地的外交使节懂得经商推销之道，促进商业外交。 　　主张突出人权外交的人则建议，"以支持民主和自由市场来取代反共，作为美国90年 代直至21世纪安全政策的概念基础。" 他们声称，在冷战期间，美国领导人常常让民主 和人权的考虑服从于东西方斗争的地缘政治需要，而现在美国应该更多地强调把国家利益 和价值观结合起来，这样"才能动员并保持人们对于美国在新时代的全球领导作用的坚实 的、两党一致的支持。" 至于为什么要在外交中突出美国价值观，克林顿本人就重申过 在美国根深蒂固的两个观念，一是"民主国家不相互进行战争"，二是"民主国家在贸易 和外交上能结成更好的伙伴。" 在冷战后的美国政界，很少有人从理论上把人权目标看 得比维护美国经济或战略利益更重要。但是，美国领导人是把促进"世界民主"树立为一 面旗帜，用以维护美国"领导地位"的。美国人视"民主、人权"为立国之本，也视其为 在世界上安身立命之本。也有人说，促进民主和人权是美国国家利益的一部分。在具体对 外政策问题上，仍有一些人主张用经济援助或经济制裁的手段来促进人权，即使牺牲部分 经济利益也在所不惜。至于安全目标同人权目标的平衡关系，不少人主张继续削减军费， 将省下来的钱用于支持国际人权活动，加强美国在海外的政治和文化渗透。 　　保守的安全中心论者坚持自己分析国际关系的一贯思路。一些美国人认为，冷战后的 世界由于摆脱了意识形态斗争的干扰，将回归到冷战之前或19世纪末那种传统的列强角 逐局面，因而力主按照传统的均势外交原则，构筑新的国家安全战略。这些传统现实主义 者指出，主权国家没有过时，民族主义正在崛起，动用武力解决国际冲突的危险依旧，经 济全球化可能导致更激烈的国家间纷争。克林顿政府的第一任中央情报局局长伍尔西用一 个形象的比喻，说明苏联消失后美国安全的新困境："我们杀死了一条龙，但现在生活在 一个充满形形色色惑人毒蛇的丛林里。在很多方面，那条龙的行踪倒更容易摸透。" 他 指的是苏联这条龙虽然没有了，但形形色色的毒蛇比龙更难发现，更难对付。 　　至于哪些是伍尔西所说的"毒蛇"，即新的安全威胁，美国人也是众说纷纭。其中一 些战略分析家不愿把任何大国指为敌人，而是把防止核扩散和其他大规模毁灭性武器扩散 视为首要的安全利益。还有人认为冷战后的美国国家安全概念应加以调整，把上文提到的 全球性问题列入安全议程。另一些人则把阻止其他大国（俄罗斯、中国、日本、德国都有 人提到）崛起说成保护美国安全的第一要义，或指明伊斯兰原教旨主义是对美国最大的战 略威胁。小阿瑟*施莱辛格在1993年写道："有些人说美国需要一个敌国，以给外交政 策带来焦点和连续性。美国在两次世界大战中与德国为敌，然后在冷战中与苏联为敌。现 在谁会被指定为敌人？有人指向日本，有人指向伊斯兰原教旨主义；到了一定时候，无疑 会宣告其他潜在敌人的存在。" 　　出于对安全威胁来源的不同判断，有关美国国家安全的政策构思差异很大。有人主张 放慢削减军费的速度，暂缓从海外撤军，加强美军的战斗力；有人则强调美国在海外的军 事干涉必须节制，而代之以布热津斯基所谓的"有选择的全球承诺"，即在继续承担美国 的全球义务、减少部分地区的安全负担、实现国内振兴三者之间保持平衡，重点保护美国 在欧洲、前苏联、东亚、中东等地的战略利益，避免四顾不暇。 近年来俄罗斯民族主义 的复活和中国国力的崛起，更使那些坚持传统权力政治观的人找到了现实依据。均势外交 最积极的鼓吹者基辛格明确提出，美国冷战后的国家利益在于"确保欧亚大陆不被一个单 一的权力中心所控制，"而美国"必须起一种类似于英国在19世纪对欧洲所起的那种作 用"。具体地说，就是要美国在欧洲的俄罗斯和德国之间，在亚洲的日本和中国之间，维 持战略平衡。 　　值得重视的是，冷战后美国对外关系中的若干重要问题，很难归入经济、安全和人权 这三大目标之内。美国1993年11月发表的一项权威性民意调查显示，虽然各界精英把维 护世界和平和增强国内经济视为最重要的外交政策目标，"制止国际毒品交易"、"制止 大规模非法移民"和"保护全球环境"已经排在相当优先的地位。意味深长的是，在一般 公众眼里，第一重要的国际问题是国际毒品走私。 　　另一项于1994年10月进行的权威性民意调查，列出美国外交的16项目标，请政治精 英和一般公众就其重要性排出次序。社会精英排列的外交目标次序是： 　　（1）制止核武器扩散； 　　（2）保证足够的能源供应； 　　（3）保卫盟国安全； 　　（4）禁止毒品流入美国； 　　（5）维持在世界各地的军事优势； 　　（6）保护美国工人的工作机会； 　　（7）减少同外国的贸易赤字； 　　（8）改善全球生态环境； 　　（9）同世界饥饿做斗争； 　　（10）保护美国在海外的商业利益； 　　（11）加强联合国； 　　（12）控制和减少非法移民； 　　（13）帮助欠发达国家提高生活水平； 　　（14）促进和保护其他国家的人权； 　　（15）帮助其他国家建立民主政府体制； 　　（16）保护弱小国家抵御外国侵略。 　　民意调查中一般美国公众给外交目标排出的次序是： 　　（1）禁止毒品流入美国； 　　（2）保护美国工人的工作机会； 　　（3）制止核武器扩散； 　　（4）控制和减少非法移民； 　　（5）保证足够的能源供应; 　　（6）减少同外国的贸易赤字； 　　（7）改善全球生态环境； 　　（8）同世界饥饿做斗争； 　　（9）保护美国在海外的商业利益； 　　（10）加强联合国； 　　（11）维持在世界各地的军事优势； 　　（12）保卫盟国安全； 　　（13）促进和保护其他国家的人权； 　　（14）帮助其他国家建立民主政治体制； 　　（15）保护弱小国家抵御外国侵略； 　　（16）帮助欠发达国家提高生活水平。 　　从这一民意调查可以看出，美国政治精英和一般公众都十分重视防止核武器扩散、保 障能源供应、制止非法移民、打击贩毒、减少外贸赤字、环境保护、国内市场的保护等问 题，而把促进其他国家的"人权和民主化"、援助发展中国家等置于外交目标的末尾。政 治精英更注重防务等所谓"高度政治"问题，而老百姓更为关注与自己切身利益有关的毒 品泛滥、非法移民、环境保护等所谓"低度政治"问题。 　　由于多种政策主张在美国舆论界分别拥有众多的支持者，在决策圈内也都能找到代言 人，外交指导思想上的纷争将无可避免地持续下去。这种情况不仅使决策机制的调整缺乏 明确的方向，也直接导致了冷战后美国外交的摇摆和混乱。 　　每当某个地区出现冲突，或者同某个国家的关系出现问题时，主张经济优先、安全优 先或者人权优先的人往往同时出现在外交讲坛上，发表相互抵触的意见，企图主宰决策。 例如在俄罗斯用武力手段解决车臣危机时，美国那些主张"安全第一"的人要求政府从维 持稳定的美俄关系出发，不去做损害俄罗斯总统叶利钦国内地位的事，对俄武力镇压车臣 暴乱采取默许态度；那些高举人权旗帜的人，则呼吁美国政府谴责甚至制裁俄罗斯。在波 黑冲突问题上，"经济派"强调美国在那一地区没有重要的经济利益，不必耗费美国资源 去进行军事干预。"安全派"里有人认为该国形势复杂，前途多舛，美国没有直接的安全 利益要保护，因而不应贸然从事；其他人则担心冲突蔓延，引起连锁反应，力主美国出兵 维持和平或者积极斡旋。"人权派"主张提供人道主义援助，声称美国若在如此严重的地 区冲突和侵犯人权行为面前袖手旁观，无异于放弃道义责任和"领导地位"。由于国内意 见分歧，美国政府在波黑冲突问题上政策始终摇摆不定。 　　 　　（五）关于外交运作方式的争论 　　 　　所谓"单边主义"同"多边主义"的辩论，表面上涉及的是美国在参与国际事务时是 单干还是同其他国家合作的外交方式问题，实际上关系到整个外交路线。 　　单边主义者主张，美国在外交活动中应尽可能摆脱其他国家和国际组织的影响和牵 制，单方面采取行动，反对"把美国主权转让给国际组织"。例如，在干涉海地内政时， 要求不理睬联合国和美洲国家组织的态度；在调解波黑冲突时，要求甩开欧洲国家和北约 组织。单边主义者说，单边行动能最大限度地保持美国的行动自由，提高决策效率，增加 秘密外交的成功机会，避免多边军事行动所产生的协调困难。1996年9月，美国在相当多 的盟国反对的情况下，仍然对伊拉克采取导弹袭击的军事行动，表明美国在自认为需要的 时候，可以不顾及其他国家的态度而独断独行。单边主义在国内的宣传很有号召力，符合 美国人那种"舍我其谁"的霸权心态。但是由于美国实力有限，在实际外交运作中越来越 难以单独行动。特别是当涉及核扩散、全球生态环境、难民、缉毒、国际恐怖活动等问题 时，单边主义更加无法施展。在许多情况下，新孤立主义者和保守势力容易接受单边主义 的主张。 　　国际主义者率多赞成多边主义的运作方式，即在进行海外干涉和国际活动时尽可能通 过正式联盟和国际组织，寻求政治上、道义上、财政上的支持。例如，多边主义者主张通 过联合国的批准使美国对海地的干预合法化。他们援引海湾战争中多国部队由美国指挥、 美国军队为主力、盟国出钱的模式，说明美国领导的多边主义的成功。他们仍然强调建立 以美国为主导的国际秩序，但承认美国已不能像在冷战时期那样将自己的意志强加给盟 国，而必须调整美国的外交策略，更多地以平等姿态说服其他盟国接受自己的主张。 　　在处理同联合国关系的问题上，单边主义和多边主义的矛盾表现得最为明显。以许多 国会议员为代表的势力，对联合国经常不顺从美国意志、批评美国以及所谓效率低下、浪 费严重等问题非常不满，不愿负担联合国会费，在制裁伊拉克等问题上主张甩开联合国单 干。而布什政府和克林顿政府虽然对联合国不满，但主导思想是利用联合国，在支持联合 国的同时谋求领导联合国。克林顿说，离开联合国对美国来说是"短见和自取灭亡"。国 务卿克里斯托弗说，美国"今天对联合国的需要程度丝毫不亚于50年前"，人类面临的 许多共同问题"超越了国界，需要以多边方式解决"，而联合国提供了唯一的、常常是必 不可少的机构来加强美国的领导。联合国在美国公众中赢得了支持和好感。根据1994年 的一项民意测验，77%的被调查者认为联合国有利于世界和平；89%的人认为美国必须通 过联合国同其他国家合作；59%的人认为当联合国要求美国参与在麻烦地区的维和行动 时，美国有责任派出部队。 为了争取在联合国拥有更大发言权，克林顿政府于1996年 不顾众多国家的反对，终于动用否决权阻止加利连任联合国秘书长，最后由安南出任该 职。这件事既表现了美国在国际事务中不尊重他国意愿的"霸气"作风，也说明美国在国 际组织和机制中仍然掌握着其他国家所不具有的重大影响。此外，美国国内单边主义同多 边主义的争论和总统同国会的权力斗争，对克林顿政府的强硬态度起了火上加油的作用。 克林顿政府反对加利连任的理由之一，是加利被共和党把持的国会认定是联合国改革不力 的象征，只要他继续担任秘书长，国会就不会批准交纳多达十几亿美元的对联合国的欠 款。 　　此外，美国冷战后外交的运作方式，还需同时照顾"功能性问题"（即处理核扩散、 贸易、移民等问题）和"国家间关系"。在冷战时期，反苏的战略目标决定了同其他国家 的远近亲疏，国家间关系往往决定了美国处理"功能性问题"的方式。冷战后这两个方面 开始时常发生矛盾。例如，从纠正贸易不平衡、将更多的美国商品打入日本市场的角度出 发，美国需要对日本进行（或威胁要进行）经济制裁，而负责贸易的政府部门无须考虑美 日安全关系是否因此而受到损害。美国国务院里负责东亚事务的部门，更多考虑的是同日 本加强合作，但却可能因此而不能保护和扩展美国的经济利益。 　　 第三节 美国外交决策特点和战略动向 　　（一）外交决策的内外矛盾 　　 　　令人眼花缭乱而又缺乏中心的外交轨迹，众说纷纭、莫衷一是的外交思想，使冷战后 的美国对外政策给人一种充满矛盾和混乱的总体印象。尽管美国广泛介入全球各地区、各 领域的事务，却未能如愿以偿地树立所谓领导者的形象，反而不是被谴责为霸道、短视， 就是被视为软弱、寡断。各个地区、国家、政治实体纷纷向美国发来相互矛盾的信号，提 出混杂的要求，使美国无所适从，难于判断。比如在出现地区突发事件后，往往是一些国 家和政治派别要求美国出面干预，另一些则警告美国不得插手。西欧国家在波黑问题上， 先是不欢迎美国带头干涉，企图自行其是；随后局势失控又紧急呼吁美国出兵。但到了克 林顿真的打算对塞族动武时，西欧国家却纷纷退缩，指责美国不了解巴尔干问题的复杂微 妙。再比如一些国家的民主化进程，从理论上讲应是对美国有利的，但事实上却很难说。 某些伊斯兰国家的选举结果，恰恰有利于伊斯兰原教旨主义，而令美国担忧。日本一方面 标榜国内政治经济改革，宣布要结束封闭的官僚政治，走国际化道路，寻求美国理解，另 一方面又顽强抵制向美国进一步开放市场的要求，在其他方面也更为频繁地向美国说 "不"。还有，某些东南亚国家一边慷慨激昂地批评美国的价值观，顽强抵制西方的文化 渗透，一边又表示希望美国保持在亚太地区的军事存在，以维持地区战略平衡。当亚洲金 融危机发生之后，许多亚洲人谴责美国操纵国际金融市场以图削弱亚洲国家经济实力，而 另一部分人则认为应当按照美国支持的国际货币基金组织（IMF）所要求的方向整顿各国 经济，希望美国出面协调以重建国际金融秩序。 　　美国外交本身的弱点和自我矛盾，在近几年也暴露得十分明显。海湾战争一过，临时 结成的联盟不复存在，美国海外干预力量之有限，外交目标之混乱，很快显露出来。在应 付众多的区域性武装冲突时，美国显得犹豫不决。使用武力干涉力不从心，往往得不到盟 国一致支持；而不加干涉又不甘心，唯恐失去控制。在这种彷徨之中，干预索马里、波 黑、海地、科索沃都连续受阻。在处理同俄罗斯前苏联东欧国家的关系时，时而要同俄罗 斯建立特殊的战略伙伴关系，支持它在本地区保持传统国际影响，时而表示担心俄罗斯大 国民族主义复活，要保证东欧中亚国家免受威胁。美国人企图引导俄罗斯等国政治经济转 轨的计划屡屡失策，眼看着他们心目中的左翼强硬派或极端民族主义者重新活跃，华盛顿 的政策摇摆不定，时而支持当权派，时而脚踏两支船。在西雅图亚太经济合作首脑会议 上，克林顿正式推出建立新太平洋共同体的目标，强调优先发展同亚太各国关系，同时却 因贸易摩擦、人权价值观矛盾同主要亚洲国家陷入争执。在对华最惠国待遇问题上，将人 权与贸易挂钩的政策已完全失败。克林顿政府对印度加强军事力量持矛盾心理，既想利用 印度牵制中国，又企图迫使印度和巴基斯坦冻结其核武器计划；事先没有预料到印度进行 核试验，而事后在制裁印度问题上又不能不留有余地，降低同印度讨价还价的筹码。制裁 古巴、伊朗、伊拉克、利比亚的赫尔姆斯-伯顿法案和达马托法案不但遭到发展中国家的 同声谴责，而且遭到欧洲国家和加拿大等盟国的抵制，使美国在外交上陷于孤立。 　　美国外交的困境固然同复杂的国际局势有关，但也是国内决策过程的混乱直接造成 的。这种混乱的第一个表现，是传统的外交最高决策者--总统的权力和影响明显削弱。 有的分析家认为，美国缺乏一套完整、长远的外交构想，与冷战结束以来的两位美国总统 都不够理想有关：布什呆板而缺乏个人魅力；克林顿人望不高，刚刚执政时外交经验不 足，而后来又受性丑闻困扰而成为"跛鸭总统"，两个人都无法在国内外树立足够的领导 权威。他们盼望今后出现一位如同罗斯福或尼克松一样的外交强势总统，以便重整旗鼓。 　　但是，一些有头脑的美国观察家尖锐指出，总统权威的下降并不是布什和克林顿个人 造成的。总统外交决策权力的削弱是历史性的衰落，是不可逆转的趋势。 历史学家小阿 瑟*施莱辛格所描述的那种"帝王般的总统权力"，就内政而言，自"水门事件"后已不 复存在，但外交领域中的总统特权多少还受到尊重，国会在重大对外政策上承认总统的领 导，总统也能以国家安全为由争得一些秘密交易、便宜行事的自由。冷战结束后，随着军 事安全环境的改善，总统的这块传统领地也遭到侵蚀。由于外交涉及的领域越来越宽，国 内政策和国际政策的界限越来越不分明，要求外交公开化的舆论压力更加强大，许多过去 被认为应由总统和行政部门决定的事情，现在国会要求更多参与。冷战后的总统更难以在 外交中以国家安全为由独断独行，必须善于在国内各种力量和意见之间搞平衡，为达到自 己的目标耐心进行说服和动员，必须承认自己不再是外交中无可争辩的最高权威。一个例 子是，克林顿在1993年花费了几个月的时间，为国会能通过北美自由贸易区而到处游 说，甚至在一次公开辩论中，请卡特、福特、布什分属两党的三位前总统同时出台，为自 己的立场辩护。 　　如果总统的外交权威受到挑战，那么国会能否接管总统的部分传统职责，出面整顿外 交中的混乱局面呢？答案也是否定的。虽然总统权威的削弱多少意味着国会权力的上升， 但冷战后的美国国会本身的形象面临严重危机，内部分歧突出，在重大问题上难以形成能 够左右公众的一致意见。美国知名政治学家利普塞特这样概括国会的现状："冷战结束 后，左翼和右翼的许多激情都随之消失。两大党内都出现新的政治排队，使得昔日的伙伴 变成了敌手。原先在对外政策上采取一致立场的盟友，如今却因防务政策和种种问题而发 生分歧。" 　　在冷战时期，围绕外交政策的国会内部分歧，焦点在于对苏战略。争执双方基本上按 反苏反共的策略划线，主张强硬的"鹰派"和主张缓和的"鸽派"，强调人权及和平演变 的自由派（民主党人居多）和强调安全及势力均衡的保守派（共和党人为主），都是壁垒 分明。随着苏联的退缩和解体，它在第三世界所支持的左翼政权也纷纷下台，遏制"共产 主义扩张"不再是美国外交的关注点。在军事安全方面，控制地区冲突，防止核扩散和尖 端武器扩散，摆在了更重要的位置。与此同时，贸易、投资、环境保护、移民、打击走私 贩毒、制止国际恐怖活动等等问题，日益成为外交日程上的关注中心。反共问题的淡化和 新问题的凸现，使国会内部外交辩论的内容发生了质的变化，原有的派别分化、消失，两 党的界限被打乱。自克林顿上台以来，在北美自由贸易区、干预索马里和波黑局势、对华 最惠国待遇、北约东扩等问题上，两种意见的对立，与两党斗争没有紧密地挂钩，而这几 个问题之间缺乏有机联系，在一个问题上结成的暂时同盟，在另一个问题上就失去了意 义，结成另一个暂时同盟。也就是说，冷战后国会很难在外交问题上形成壁垒分明的、稳 定的派别格局。这种国会政治和政党政治的无序状态，是美国外交决策混乱的第二个侧 面。 　　与外交决策有关的政府机构之间关系失调，是决策混乱的第三个侧面。冷战时期，行 政部门中参与外交决策的主要是白宫、国家安全委员会、国务院、国防部、中央情报局等 机构。现在，外交议题的多样化带来了决策机制越来越复杂、决策机构越来越庞杂的新问 题。由于主要军事威胁消失，军队的规模逐步缩小，军方对外交的影响减小了。与此同 时，诸如商务部、财政部、农业部、劳工部、贸易谈判代表办公室、扫毒署、环境保护 署、移民局之类的众多部门，都拥有外交问题的更大发言权。正如《波士顿环球报》的一 篇文章所指出的，"在控制对外政策的势力范围方面，这些机构中没有一个可与国家安全 委员会、五角大楼或国务院相比。然而它们合在一起却代表了一种越来越有影响的意 见。" 据报道，在推动克林顿政府延长1994年对华最惠国待遇问题上，当时的财政部 长本特森、商务部长布朗、克林顿经济顾问鲁宾等人起了重要作用。当年4月份在白宫内 阁会议室讨论该问题时，"国家安全事务顾问安东尼*莱克列举了一些美国可以对北京实 施的部分制裁。商务部长罗恩*布朗打断了他的话说：‘这不是我们应当讨论的。’他就 这样十分成功地转移了话题。" 　　就是在国务院等决策机构内部，也存在关系失调的趋势。例如，在负责人权事务的副 国务卿和负责军控裁军事务的副国务卿之间，在这些副国务卿和主管地区事务的助理国务 卿之间，就很容易发生职权不清、意见相左的情况。副国务卿及各"功能部门"关心的是 自己所掌管的人权、核扩散等"问题领域"，而地区事务部门必须更多地照顾各自所负责 的国别关系。 　　众多决策部门从各自的角度和所代表的利益集团出发，提出外交政策建议，而且都把 自己的意见和行动说成代表"国家利益"，难怪冷战后美国外交令出多门、莫衷一是的现 象会更为严重。往往对于同一个问题，现总统、前总统、国务卿、副国务卿、助理国务 卿、国防部长、贸易代表等等，各唱各的调，让人不能不产生"到底谁说了算"的疑问。 前国务卿贝克尖刻地说："他（克林顿）必须制止对外政策的这种支离破碎现象：由副总 统戈尔安排同叶利钦的首脑会晤，我们的对华政策由商务部和财政部负责，对海地的政策 由国会中提倡黑人民权的小组负责。" 从美国利益出发，贝克的指责很有根据。然而美 国外交决策机制中的难题既有结构性原因，也有个人因素，"重整旗鼓"谈何容易。 　　决策混乱的第四个侧面是，形形色色的非官方势力和地方势力日益积极地影响着对外 政策的制订与执行。各行各业的压力集团游说华盛顿早已司空见惯。90年代出现的新现象 是，一些专门性（如人权、环保）和地区性的对外政策团体正在崛起，向垄断着外交咨询 的东部传统思想库发起挑战。例如，1995年5月在洛杉矶正式成立的"太平洋国际政策理 事会"，在章程中宣称它的宗旨是将政界、商界、宗教界、舆论界、法律界、教育界等各 界领导人组织在一起，"分析国际趋势对美国、特别是对加利福尼亚和西部其他各州的影 响"，在向国家外交决策提供咨询的同时，"改善地方领导的素质"。该理事会雄心勃 勃，想在美国西海岸建立起类似于在纽约的对外关系委员会那样的团体。 由于亚太地区 的崛起，美国西部各州对发展同亚太的关系产生强烈兴趣，而对美国以欧洲为中心的外交 传统表示不满。对于美国各个地区力图参与外交决策的趋势，对外关系委员会的资深委员 迈克尔*克拉夫称之为"美国社会的全球化"。他指出，"随着世界变得越来越紧密地联 系在一起，国外的事态发展与地区社会息息相关。许多州和地方机构正通过技术援助和计 划交流同世界各地的相应机构建立直接联系。" 　　总之，美国总统和国会的外交决断和协调能力减弱，而参与决策的政府机构和非官方 组织越来越多，影响越来越大。这两种趋势的结合，反映到美国外交的具体运作中，所带 来的结果当然是行动相互矛盾，方针朝令夕改，长期稳定的战略难以形成。然而像美国这 样一个世界大国，客观上必然有一种国家意志和发展方向，观察者可以而且应当做出某些 基本判断。另外，美国的决策机制已经在做调整，例如成立了同国家安全委员会相对应的 国家经济委员会。在克林顿的第一任期中，后两年比前两年的外交运作就显得开始有些章 法，外交思路也趋向清晰。在克林顿的第二任期中，虽然受到他本人性丑闻的影响，但外 交经验逐步积累起来，同外交有关的政府部门之间的协调机制也日趋完善。 （二）全球战略的基本动向 　　冷战后美国决策集团的全球战略调整，必须把握经济、安全、人权三大外交目标之 间、新理想主义和新现实主义之间、新孤立主义和新全球主义之间、单边主义和多边主义 之间、"功能性问题"和"国家关系"之间的大体平衡。像冷战时期那样明确地以一个特 定国家为主要敌手、以他国对待这个国家的态度作为划分敌我友的主要标准、以维护国家 军事安全为最重要战略目标的时代，已经成为历史。上述几种外交思想的矛盾交叉，同美 国民主党和共和党之争、总统领导下的联邦行政部门同国会之争，是有内在联系的。由于 历史传统、意识形态差异、政治争斗需要、所代表的社会阶层和利益集团不同等诸多原 因，民主党人更多地诉诸于理想主义和全球主义；共和党人相对倾向于现实主义和孤立主 义。总统和行政部门因为要处理棘手的国家关系和协调国内外不同利益，往往在现实主义 和全球主义思想指导下进行活动；而国会则很容易以理想主义和孤立主义为武器，煽动民 众情绪，挑战现行政策，通过法案，牵制总统。此外，为政府出谋划策的思想库绝大多数 以现实主义和全球主义为指导思想；标榜代表民意的新闻媒体则经常反映的是有强烈意识 形态色彩和孤立主义倾向的观点。 　　然而上述不同政治集团的不同外交思想倾向只是相对而言，在政治地位发生变化时， 外交思想也会随之调整。当民主党在台下时，常常批评共和党政府忽视在海外推行美国价 值观，在外交中牺牲民主和人权原则而取悦外国政府；但一旦民主党入主白宫，也不得不 在对外关系中采取务实态度，将外交政策纳入现实主义轨道（这正是克林顿的对华政策走 过的道路）。反过来，共和党人在野时，常常打出孤立主义旗号，也高举对外关系中的自 由民主大旗；而当他们掌权后，还是要走开放市场和全球干预之路，回到务实外交的轨道 上来。由此看来，今天的美国的主流外交思想，是新现实主义和新全球主义的结合。新理 想主义和新孤立主义对外交决策所起的主要作用是制造政治氛围，形成舆论压力。 　　1993年9月，克林顿政府的国家安全事务助理莱克提出"扩展战略"，冷战后的美国 全球战略才算有了一个正式的名称。莱克说："继承遏制原则的必须是一项扩展战略，即 扩展世界上市场民主国家的自由共同体。" 这一战略几经修改，又定名为"参与和扩 展战略"，经克林顿总统本人签署，1995年2月以美国"国家安全战略报告"的形式发 表。 　　"参与和扩展战略"中的所谓"参与"，主要指的是保持干预海外地区冲突的军事能 力，维护现有的安全同盟关系；执行一套有力的经济政策，确保美国的海外市场，以促进 国内经济发展。所谓"扩展"，则主要是指"自由市场民主国家共同体"的扩大。这一战 略，也是冷战后美国政府一再重申的经济、安全、人权"三大外交支柱"的另一种表述。 　　从冷战时期的"遏制"到冷战后的"参与和扩展"，美国始终不变的战略目标是维护 自身利益以及建立"世界领导地位"即霸权。二者的一个重要区别，是"遏制战略"有明 确的对象国即苏联，也曾经包括中国和其他社会主义国家，而"参与和扩展战略"并没有 把任何大国视为既定敌手。冷战后美国公开发表的官方政策文件，都将地区冲突、大规模 毁灭性武器扩散、极端民族主义、国际恐怖活动、毒品泛滥、生态环境恶化、人口爆炸、 粮食危机等等问题，列为对美国战略安全和经济安全的威胁。 　　1996年7月，由美国一些政治家、战略专家、学者共同组成的"美国国家利益委员 会"发表了一篇有份量、有影响的报告 ，企图为20世纪最后一届美国总统的外交战略 提供理论指南。这篇题为《美国国家利益》的报告，将冷战后美国国家利益分解为四个层 次，即"生命攸关的利益"、"极其重要的利益"、"相当重要的利益"、"次要的利 益"。对美国"生命攸关的利益"只有五项，按其重要性顺序排列为： 　　（1）预防、遏止并减少以核武器、生物武器和化学武器对美国实施攻击的威胁； 　　（2）防止在欧洲或亚洲出现一个敌对的霸权国家； 　　（3）防止在美国边境出现一个敌对的大国或一个控制公海的敌对大国； 　　（4）防止主要的全球机制（贸易的、金融市场的、能源供应的以及生态环境的机 制）出现灾难性的崩溃； 　　（5）保证美国的盟国的生存。 　　该报告根据以上根本利益，以及对美国在20世纪末所面临的威胁和机会的分析，又指 出未来四年美国外交上的五项基本任务： 　　（1）对付进入世界舞台的中国； 　　（2）防止核武器和可用于制造核武器的材料失控，遏止生化武器扩散； 　　（3）维持同日本和欧洲盟国健全的战略伙伴关系； 　　（4）避免俄罗斯崩溃以至发生内战，或者逆转为独裁； 　　（5）维持美国的单独领导地位、军事能力和国际可信性。 　　这是一篇企图以最简单明了的语言规划20世纪末美国外交战略的报告。但即使是这样 的献策，也无法提出如同冷战时期反苏反共战略那样一项明确的中心目标。 　　在"参与和扩展"战略的基础上，1997年美国《国家安全战略报告》提出"塑造－反 应－准备"三位一体的新战略构想。所谓"塑造"，是指美国不仅要适应国际环境的变 化，还要更积极地改造国际环境，使之不断朝着有利于美国的方向发展。"反应"意味着 按照对美国利益威胁的性质和程度，对世界各种各样的危机作出迅速有效的反应。"准 备"是指"立即着手为不确定的未来做准备"。美国战略决策者判断，在2015年以前的 "战略间歇期"，美国的唯一超级大国地位可以保持，而此后可能出现对美国地位构成严 峻挑战的新的全球性对手，应对此早做准备。很难说"塑造－反应-准备"的战略构想有 多少具体内容和新意。它表明美国仍然没有固定的战略对手，将以灵活多变的手法和更加 进攻性的态势，巩固美国在世界事务中的主导地位。 预测美国外交战略的动向，需要有多重视角。最值得注意的趋势是，美国外交的主要 着眼点正在从国别关系和区域政策（对东亚、拉美、中东等地区的政策）转向对核扩散、 国际贸易规则、移民、毒品走私等具体问题。美国外交的研究者常常忽略的一个重要事实 是，从第一次世界大战后开始，美国就极为重视国际组织以及有形或无形的国际规范和机 制。美国是世界上律师最多的国家，最喜欢的是制订法规，监督别人执行。有的美国人 说，冷战的胜利与其说是美国实力的胜利，不如说是它所倡导的国际规范的胜利。冷战后 的美国更加重视在国际机制、国际组织和各个功能性领域里制定和维护有利于它的行为规 范和"游戏规则"。所谓在世界上发挥"领导作用"，就是企图把美国国内中那一套自由 经济、人权、民主、法治的原则扩展到国际事务中去，通过在国际机制中安排议程和确立 原则，推广美国的利益和价值观。在这套规范中，利益和价值观是基本统一的。从早期的 大西洋宪章、布雷顿森林货币体系、联合国、关贸总协定，到后来的核不扩散条约、禁止 化学武器公约、导弹及其技术控制制度、全面禁止核试验条约、信息技术协议、知识产权 协定、西方七国（外加俄罗斯）首脑会议、北美自由贸易区、亚太经济合作组织、世界贸 易组织、北约东扩……，美国在这一系列国际条约、协定、组织中所做的一切，都是围绕 着"立德立威"，制订国际规则（international regimes）这一中心。在亚洲部分地区出现 金融动荡后，美国又在酝酿新的国际金融协调机制。今天美国人说要建立世界新秩序，不 是仅仅提出维护国际安全、促进自由市场经济、人权与民主等几条抽象的原则，也主要不 是在"单极"还是"多极"、"一家说了算"还是"大家商量办"上做文章，而是在尚未 有任何国家或国家组合能对美国的超级大国地位构成真正的挑战之前，或公开、或潜移默 化地企图使它一家的主张在国际上制度化（institutionalized），变成似乎是全球共同遵守 的行为准则。用美国学者阿瑟*施莱辛格的话来说，"最终目的必须是从一个战争的世界 演变到一个法治的世界"。 　　美国今后一定会在经济、军事和人权各个领域，都更多地运用多边手段、通过国际组 织达到目的，以弥补实力的不足，躲避国内外批评。在依现行规则进行国际活动方面，美 国搞的是"顺我者昌，逆我者亡"。它在"执法"时，借助的主要力量还是传统盟国-- 发达资本主义国家。在经济发展水平、社会组织方式、宗教信仰、意识形态、种族等方 面，美国和欧洲发达国家最为接近，地缘政治和经济相互依存也把美欧紧密相连。在美欧 关系中，德国的地位将占据中心地位。尽管亨廷顿有关冷战后的世界冲突将发生在几大文 明之间的理论有致命的谬误，他所用的"西方对非西方"的两分法，却反映了美国眼中的 世界的一个基本现实。西方七国首脑会议年年传出意见分歧的消息，但它毕竟是美国所参 加的国际首脑讲坛里，不和谐音最少的一个。 　　因此，对于美欧矛盾需要有一个全面的分析和估计。一方面，双方的安全利益和经济 利益的矛盾长期存在，无法消除，而政治上和国力发展上的竞争也不可避免。另一方面， 从长期来看，这种矛盾、竞争、公开争吵至今并未呈现"愈演愈烈"的趋势。例如，现在 的希拉克总统领导下的法国表现了对美国的强烈不满和竞争态势，但是，他并不比60年 代的戴高乐总统在同美国政治上分道扬镳方面走得更远。相反，法国正在考虑重新加入 1966年退出的北约军事一体化机构。法国仍然支持美国在欧洲驻军并发挥安全方面的作 用。 美日关系的重要性不下于美欧关系，而和谐程度却低于后者。美日摩擦有地缘政 治、地缘经济、种族文化等多方面原因，今后特别重要的观察点，是日本国内政治的演变 趋势。也就是说，今后日本的政治体制是向美国式的两党制演变，还是因袭透明度较低的 政党政治；日本新一代精英的价值观是趋向西化，还是更加民族主义化，都是未来美日关 系中起决定作用的因素。美国"立法"和"执法"的制裁对象，主要是非西方国家，特别 是不接受美国的那套既成规则，价值观和政治制度同美国相悖，而同美国的经济关系又不 密切的发展中国家。 　　本章对世纪之交美国外交趋势作出的分析，是基于对美国的国内外环境的一些基本估 计：在高新技术和信息产业的推动下，美国经济运转良好，在西方发达国家经济中继续保 持优势地位；政治制度无重大变化，政治领导人缺乏公众信任，民主、共和两党政纲无根 本冲突，但权力斗争格局不变；适度经济增长、扩大就业、社会保险、医疗保健、教育、 贫富悬殊、族群间整合、吸毒、犯罪、社区建设、环境保护等问题，成为美国政治议程中 的主要问题；社会基本稳定并维持较强凝聚力，但随着非白人族群所占人口比例的增加， 族群间矛盾突出，多元文化主义上升。 　　在国际上，经济全球化的趋势加速发展，并将带来相应的全球政治、思想和文化影 响。同时，世界政治和文化仍将是多元的。形形色色的民族主义、宗教信仰和地方意识正 在各方面顽强地表现自己。联合国及国际贸易、金融等功能性的国际组织发挥着重要作 用。各主要国家之间的关系基本稳定，发达国家之间的政治和安全同盟继续维持。若干地 区的局部武装冲突和政治动荡，带来武器扩散、恐怖活动加剧、难民外流等问题。全球性 的社会和生态环境问题，包括贫富差距加大、吸毒贩毒、环境污染、能源危机等等，构成 对人类未来的重大威胁。 　　如果上述判断基本正确，那么美国未来5-10年的外交可能呈现以下特点和趋势： 　　（一）内政对外交的投射作用将更为明显。总统（无论其党派背景及个人声望和能力 如何）的外交权威受到削弱，国会更多地插手外交事务。外交受到两党政治的强烈干扰。 但是，国会本身也很难在外交问题上形成壁垒分明的、稳定的派别格局，即议员在不同问 题上结成不同的临时营垒。外交议题多元化，使决策机制越来越复杂、决策机构越来越庞 杂。形形色色的利益集团、非官方组织、地方势力力图影响外交决策。媒体和民间舆论要 求外交透明、公开的压力增大。跨国公司、外国政府和国外利益集团也将借助美国外交决 策复杂化的机会，加大在美国国内活动的力度。 　　（二） 外交重点逐渐实现转移，即从处理国别关系和地区问题，转移到同国内政治议 程有密切关系的经济问题和其他全球问题上。这方面的目标主要是：健全对美国有利的国 际贸易与投资的规范和制度；倡导和建立保护美国资本的新的国际金融体系；扩大对外贸 易和投资，保护国内市场和就业机会；打击跨国毒品走私；打击国际恐怖活动，特别是防 止外国恐怖组织渗入美国活动，防止恐怖主义分子破坏美国计算机网络；制止非法移民； 促进全球生态环境保护。换句话说，上述全球功能性问题在美国外交中的地位上升，越来 越成为国别关系中合作和摩擦的主要问题。 在未来几年内，美国在全球经济和其他全球问题上可能采取的措施包括：在WTO内进 行新一轮全球贸易谈判，同时在NAFTA和APEC等机制内贯彻同样的贸易和投资规范， 争取达成相关协议；具体研究和提出北美同欧洲之间建立自由贸易区问题；提出改革 IMF、重塑国际金融体系的方案，内容涉及汇率稳定机制、国际流动资金监管、提高各国 金融政策透明度和公开性等；争取在国际劳工组织和其他国际机制中通过禁止滥用童工等 劳动标准。 　　（三） 防止大规模毁灭性武器扩散将成为国家安全中的最大问题，也是进行对外军事 干涉的最方便借口。美国会竭力监管全面禁止核试验条约（CTBT）、核不扩散条约 （NPT）、导弹及其技术控制协议（MTCR）等军备控制协定的执行，但也预料到今后类 似印度和巴基斯坦核试验、朝鲜发射远程导弹那样的事件难以避免。因此，耗费巨资研制 全国导弹防御系统（NMD）和战区导弹防御系统（TMD）势在必行。对于美国国防预算 增加以及新武器系统的研制和部署，最大的牵制可能还是来自其国内经济发展停滞或衰 退。 （四）在干预地区冲突中扮演活跃的角色，同时维持传统的美欧、美日安全同盟，部 分转变同盟的职能并扩大其活动范围。北约扩大成员国的势头难以阻挡，而其防务范围很 可能逐渐扩大到成员国之外。美国在能源蕴藏丰富、连接欧亚大陆的中亚地区将加紧渗 透，同北非、中东、中亚的激进伊斯兰原教旨主义斗争激烈。以美国为主导的、囊括整个 欧亚大陆的安全体系设想，有可能在10年左右的时间内推出。其前提是北约东扩进展顺 利，美日同盟巩固，朝鲜半岛出现重大政治变局，美俄、美中关系较为稳定。 　　（五） 在同其他大国的关系中，仍然呈现美欧最为接近，美日次之，美俄、美中关系 起伏不定的格局。美国谋求的大国关系格局是：它同其他大国的双边关系比它们相互之间 的关系更为密切，这样就可以避免出现两强或几强联合对抗美国的局面。 美欧由于具体经济利益和安全利益上的分歧而龃龉不断，但作为盟国的基本态势不变 （今日美法之间裂痕之深，仍未超出三四十年前的戴高乐时期）。美日关系在几年后将面 临更大考验，原因在于日本国内经济改革阻力很大，同时正谋求更加独立于美国的亚太地 区政策。如果俄罗斯的经济和政治局面没有明显改善，将给美国制造更多外交难题。美中 关系的重要性和联系的密切程度将逐渐超过美俄关系。中美之间虽然摩擦不断，但总体上 会保持稳定，而且在经济和社会交往中增加合作。当中美关系进一步改善后，美国迟早会 考虑西方七国首脑会议的机制从"七加一（俄罗斯）"扩大到中国的问题。 （六）外交的意识形态色彩依然浓重。然而促进"民主和人权"是一种理念、价值判 断和长远目标，可操作性低，必然因时、因地、因对象国而异，不构成一项单独的政策。 而且"人权政策"往往成为美国国内政治斗争中的一张牌，在外交上的效果从来不明显。 当"人权外交"同美国维护霸权稳定、促进经济利益的目标发生冲突时，必须让位于后 者。同时，随着俄罗斯、中国和其他一些国家形势的变化，美国对民主化和人权的定义及 其对美国利益的含义也在进行重新思考。 （七）将调整外交方式和手段。针对国际社会对美国以势压人、好为人师、横加干预 的外交作风的反感，美国将在不改变政策实质的前提下，努力改善其国际形象和"领导方 式"。具体做法包括加强多边外交，避免直接发号施令，作出耐心听取别国意见的"平 等"姿态，更多地利用非政府组织、跨国公司、国际机构来达到外交目标，加强对外文化 渗透，扩大人员交流等等。今天美国人说要建立世界新秩序，不是仅仅提出国际安全、自 由市场经济、人权与民主等几条抽象的原则，也主要不是在"单极"还是"多极"上做文 章，而是通过在国际机制中安排议程和确立原则，推广美国的利益和价值观。在尚未有任 何国家或国家组合能对美国的超级大国地位构成真正的挑战之前，它一定会企图公开地或 潜移默化地使其主张在国际上制度化，变成似乎是全球共同遵守的行为准则。 上述分析对未来的美国外交勾画了一个基本轮廓。不过，研究者对国际政治的长远方 向作出判断，往往是失败的。其原因不仅在于研究者的水平有限，更在于国际政治是一架 无比复杂的机器，包含着无数的偶然性，其中任何一个零部件运转失常，都有可能带来全 局的失控。过去不同时期的一些预测今日已不忍卒读，原因在于它们或者没有料想到苏联 的衰落及至解体，或者没有预计到美国经济的重振和日本经济的低迷，或者没有想象到东 亚会出现如此深重的金融危机，而是将短期趋势当作恒量来推断未来。本文根据近年历史 和美国现状所做的一些理论推导能否不重蹈覆辙，除了企望同仁高手指点之外，只有靠未 来世界来证实了。