第七章 冷战后美国人权外交的演进 　　 在美国的外交战略中始终存在着孤立主义与扩张主义的矛盾、现实主义与理想主义的 矛盾。冷战后美国外交目标方面存在的争论是，在其三大外交政策目标经济、安全和人权 中究竟应以哪一个为重。上述这两种争论都同美国的人权外交有着直接的联系。因为现实 主义与理想主义对立的另一种表达就是国家利益优先还是道德优先，而在经济、安全和人 权三大目标中，前两者代表了对国家利益的考虑，即现实主义，后者则代表了道德考虑， 即理想主义。正如A*格伦*莫沃尔所说："给予人权什么样的优先考虑的问题，实际上 是一个"现实主义"和"理想主义"之间的旧有争论的当代表达，即在现实主义和理想主 义之间，究竟哪一个应当成为外交政策的主导思想"。 因此，人权外交（其基本含义 是在外交决策中把促进人权作为基本考虑），虽然是当代国际社会的新现象，但在美国的 对外关系史上它始终以不同的形式而存在。 　　 一般来说，人权外交可以界定为以促进人权为基本目标的外交政策，也可以理解为以 人权为借口来进行外交斗争。前者为美国人所推崇，也是他们尽力树立的自我形象，而后 者则是许多发展中国家对它的谴责。我们认为，美国在当代，特别是在冷战以后加紧推行 其人权外交，无疑是为建立世界霸权的总目标服务的，而且它时常运用双重标准来干涉别 国内政。然而，历史上试图建立某种霸业的国家，如西班牙、英国、法国、德国、俄罗 斯、日本等，都没有把在全世界促进人权，或者广而言之推行某种道德理想作为工具，唯 独美国是如此，而且人权外交已正式成为其冷战后的全球战略的组成部分；翻开一部西方 外交史，能够被很少有争议地看作是理想主义外交政策的典型事例，恐怕也只能在美国找 到。这样看来，仅仅指出人权外交是美国的政策工具、借口和幌子，尚不足以解释美国人 权外交的深层原因和社会背景，在这些方面还需作一些更深入的探讨。 　　 第一节 冷战时代美国人权外交的产生和发展 　　 　　 人权概念被引进美国外交领域始于第二次世界大战后，而1976年上台的卡特政府大 张旗鼓地推行人权外交可以说是美国人权外交史上的一个里程碑，从这时起，人权外交开 始成为美国对外政策的一个重要特征。 　　除了美国的历史经验之外，卡特开始倡导人权外交，应主要归因于是他上任前一个时 期的国内国际环境。 　　有两个重要的国内事件对美国外交政策的国内舆论基础产生了重要的影响： 　　第一个是60年代的民权运动，它使公民权利的基本思想更加深入人心，它使广大的美 国人民，尤其是年轻的一代，了解到政府如何支持或默认对基本人权的否定。强调权利和 价值的民权运动明显地改变了美国的法律体系和政治体系，它推动国会通过了美国历史上 最全面的民权法律－－1964年民权法，1965年又通过了选举权法，这些在很大程度上改 变了人们的认识方式和行为方式。 　　第二个重要事件是水门事件。在美国公众看来，水门事件揭示了掌权者可能如何滥用 权力，表明了制度本身不能避免统治者的专断行为。美国人觉得受了骗，多年来第一次了 解到他们自己的政府可能任意利用权力来达到个人目的，侵害美国公民的权利。 　　此外，在60年代和70年代的国际环境中，在外交方面对美国国内舆论影响最大的事 件是越南战争。越南战争震动了美国整个社会、政治和经济结构。它是一个起催化作用的 事件，导致这个国家更容易接受在外交政策中更多地强调人权。 对许多美国人来说，越 南战争表明美国放弃了道德领导作用，否定了传统的价值。他们疑惑美国怎么会阻止其他 民族的自决。他们看到自己的国家侵犯了一个万里之外的小国，卷入了暴力和残酷的冲 突。他们看到无辜的越南老百姓被大量杀害，美国士兵被派往战场送死，而关于什么是美 国侵略目的的问题所得到的回答却是死亡统计和即将赢得战争的预测。在美国公众看来， 国家的利益和安全的目标与美国对吴廷艳政权的支持和轰炸柬普寨毫不相干，政府的行为 也与美国人民的自我认识完全矛盾。许多美国人感到他们的政府是在挥霍巨大的财力和人 力来制造人类的苦难，而对于南越政权的反民主和压迫性质却置若罔闻。 　　行政和立法权力的原有平衡也因越南战争而受到挑战。J*威廉*富布赖特（J. Willianm Fulbright）参议员举行了第一个参议院外交委员会关于越南战争的听证会，它开 始向美国公众透露在印度之那所发生的事情。从此以后，脱离战争的呼声开始在美国人民 和国会中增长。国会年复一年地不断围绕着军事授权和对外援助法案进行斗争。国会中那 些强烈要求美国停止军事卷入的人，也正是以后对政府缺乏对人权的足够关注提出质疑的 人。 　　国会辩论中的主词也在变化。反战者最初以同战争支持者同样的理由来反对战争，从 国家利益和国家安全的出发来检验美国的介入是不是走得太远，资源的花费同所追求的目 的是不是不成比例。然而，不久以后，对于大多数国会议员来说，越南战争主要成为一个 道德问题而不仅仅是军事问题，参众两院的议长对美国对越政策的攻击也相应地变为它与 美国人的某些基本道德价值相冲突。 　　仅仅第92届国会就通过了大约200项制止或限制战争的修正案，这些法案在逐步成为 法律。国会中每年军事采办和国防部拨款法以及对外援助授权都成为的关于越南战争争论 的引子。这些法案涉及战争资金和所有的防务项目资金。支持通过这些法案的国会议员的 数量在逐渐扩大。 　　于是，美国国会在70年代成倍地通过了与美国外交相关的法案，这些法案开始用人权 标准来制约美国的外援政策。迄今影响美国对外援助政策的三项基本法律都是在这一时期 通过的，它们是502B条款，涉及所有的安全援助，规定不得向任何一个其政府参与持续 地、全面地侵犯国际上公认人权的国家提供安全援助 ；116条款，它涉及所有的双边经 济援助，第一次提出外援要根据一个国家的人权记录，它声明："不得向下述任何国家提 供援助，这些国家的政府参与不断地、大量地侵犯国际上承认的人权，包括拷打或给予残 酷的、非人道的或侮辱性的待遇或惩罚，不经起诉延长拘留，或其它公然否认人的生命、 自由、安全权利的做法，……除非这样的援助将直接使这样的国家中的贫困人民受益"； 701条款，它把影响双边经济援助的条件扩大到主要的国际银行，这一条款授意财政部 指示美国驻这些银行的代表投票反对向上述国家贷款，但同时又一次设了一个类似的保留 。此外还有关于贸易的1974年贸易法（杰克逊修正案），它对美国给予最惠国待遇的 人权方面作了规定。 　　据分析，国会关于越南战争的辩论有三种动机，首先是提出与基本人权相冲突的外交 政策问题；第二，不能允许在一个民主国家执行一项相当大部分的人反对的外交政策；第 三， 国会想要表明它在决定美国外交政策方向上的作用。这三个倾向与以后政府把人权放 在外交政策中的显著位置有直接的关系。 　　在越南战争的背景下，国会还对总统在紧急状态下的权力作了限制。1993年国会通过 了战争权力协议，它是国会试图限制行政部门在国外卷入敌对行动的一个重要步骤，它要 求国会"在可能的情况下"参与关于美国在国外采取军事行动的协商。关于对外出售武器 的行政协议，若成交额超过若干数额，必须经参议院批准。 　　由于上述原因，卡特总统上台后美国开始奉行人权外交便不是偶然的，特别是由于许 多在70年代积极参与民权运动的国会议员以后进入了卡特政府。此外，由一个民主党总 统首先倡导人权外交，在美国历史上似乎也顺理成章，因为民主党较之共和党更倾向于推 行理想主义的外交政策，被当作是理想主义典型的美国外交政策就产生于民主党的威尔逊 总统时期。 　　除了原因之外，还有一个不容忽视的个人因素，那就是卡特总统本人的个人特点。卡 特具有两个与人权认识有关的特点，一是他具有强烈的宗教信仰，二是他长期在美国南部 生活，这使他熟知民权斗争，因此特别容易具有在全世界追求人权的倾向。这样，在卡特 总统上台后美国开始奉行人权外交便不是偶然的。 　　在卡特任职期间，从1977年初到1978年底，美国政府以人权为名反对向16个国家提 供了52项贷款。新的政策也扩展到进出口银行和海外私人投资公司（OPIC）。由于推行 人权政策，在1977和1978的两年中，美国政府改变了向12个国家转让武器的计划，其中 一些被取消 。 　　除援助项目之外，美国的其它外交行动包括各种层次的外交对话，公开表明美国支持 受到镇压的反对派的立场，以人权为由改变文化交流项目，对非民主国家的政治提出公开 批评，把人权标准作为同有严重侵犯人权记录的国家进行双边讨论重要议题。卡特总统在 推行人权外交方面引起全世界注目的一个事件，是他在上台一周后即亲自写信给苏联的持 不同政见者萨哈罗夫，表示支持他在人权问题上的立场。 　　在多边舞台上，美国政府所采取的第一个步骤是在主要的国际人权协议上签字，包括 《美洲人权公约》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和社会权利国际公 约》，表明美国想要履行它的国际人权责任 。 　　在联合国，美国也在人权委员会中起了更积极的作用，它为设立联合国高级人权专员 （UN High Commissioner for Human Rights）的职务进行了积极努力，并寻求通过其它的机 制来结束拷打现象。在联合国教科文组织中美国致力于建立特殊的程序来确保证该机构能 收到关于一些地区违反人权的申诉，并据此采取行动。这些程序于1978年被采用。 　　此外还有两个用来影响其它国家政府人权实践的方法，一是逐年发表"人权状况报 告"，这是国会1976年的法令所要求的；二是采取措施在其它国家鼓励发展"民主体制 和实践"。 　　卡特政府还通过外交渠道来对某些政府施加压力促使它们走向民主化。美国驻菲律宾 大使不断告诫马科斯总统：在菲律宾建立民主政府对于缓和它同美国的紧张关系以及菲律 宾的政治稳定和经济发展是必不可少的。美国促进了洪都拉斯、巴西、秘鲁和波利维亚的 选举，尤其是洪都拉斯1981年的选举被看成是卡特政府的一个功绩。卡特在使智利恢复 文职政府中所起的作用得到这个国家的广泛承认，这反映在他懈职后访问智利时受到了热 情的接待。在1984年的乌拉圭选举之后，当选总统声明："卡特政府充满生气的政策是 对乌干达民主进程最重要的外界影响……。我们所获得的为数不多的重要援助的来源是美 国政府政策的产物，它不断地注视着对人权的侵犯行为。" 　　卡特总统的人权外交在他任期的后两年明显地减弱下来，这是由于他在国内招致了许 多批评，说他在外交政策上过分重视人权目标而忽视了国家利益，指责他在冷战中出卖了 友好盟国，其中最有争议的是对于美国来说具有极其重要的战略意义的伊朗。亲美国的巴 列维国王统治的垮台和对美国持敌对态度的宗教领袖霍梅尼上台执掌政权，被批评者说成 是卡特在国际上倡导人权和公开批评巴列维国王在国内破坏人权的结果。 　　里根总统领导的共和党政府于1981年上台后，美国国务院发表的人权报告认为："人 权是美国外交政策的中心，因为它是美国自我概念的中心……。人权不是某种被加到我们 外交政策上的东西，而是外交政策的最终目的：在全世界维持和促进自由……。人权是把 外交同美国人民的传统联系在一起的具有关键重要性的问题。" 但是在里根政府看来， "在促进美国的地缘政治利益和人权之间存在着协调性"，"苏联是压倒一切的问题"， "共产主义国家是侵犯人权的同义语" 。里根说他将直接关注苏联和其它社会主义国家 的人权，他的做法正是如此。里根政府信奉的是"在美国的权利政策面前首当其冲的不是 独裁政权，而应是共产主义独裁政权" 。因此，在里根政府看来没有任何事情比保卫美 国的盟国不受苏联的挑战更重要。1982年里根对英国议会作了一次演讲，赞成在全球争取 民主的运动。而撒切尔夫人更为明确地指出，这个讲话是反对共产主义的意识形态斗争的 一部分。 　　第一届里根政府期间美国政府虽然继续倡导人权外交，但其人权政策基本的特征是执 行上双重人权标准，根据这种标准，共产党国家受到批评甚至惩罚，而友好的盟国即使有 严重侵犯人权的行为，也漠然视之，甚至对其政权加以扶植 。美国政府官员用所谓的 "悄悄的外交"来对待友好的独裁政权，即只是劝告它们做出改进，南非即是一例。在联 合国里，里根政府几乎把注意力集中于古巴和其它社会主义国家的人权问题。一个不会讲 英语的古巴裔人竟被提名为美国驻联合国人权委员会代表团团长。 　　美国政府也放弃了把在多边发展银行（MDBs）中的投票作为推行人权政策手段的做 法，在这些银行中，美国只以人权为由反对它认为不友好的左派政府。它不再反对向那些 与美国利益有关的右派政府贷款，无论它们侵犯人权的程度有多大。 　　1981年2月，美国驻国际金融机构（IFIs）的代表接到指示不再以人权为理由反对向 阿根庭、智利、乌拉圭、巴拉圭贷款。虽然这些国家仍然被普遍认为在严重地侵犯人权， 但美国政府声明，它们的人权状况已经得到了"引人注目的改善"。美国还改变了原先对 国际金融机构向菲律宾、危地马拉、南非、韩国、萨尔瓦多提供援助的否定立场。而同 时，它并没有放弃使用国际金融机构的援助作为工具向安哥拉、叙利亚、贝宁、南也门、 老挝和越南这些得到苏联支持的国家施加压力。在国际金融机构成立的头三年，美国所反 对的贷款额在被看作"左派"国家的总价值中占31%，在右派政权中则仅占3% 。 　　在1985年前9个月中，里根政府至少支持给予八个严重侵犯人权的国家贷款：菲律 宾、土耳其、危地马拉、巴拉圭、韩国、海地、巴基斯坦、萨尔瓦多，所有这些国家都是 美国的盟友。它反对给予援助的仅有的三个国家都是在"左派"统治之下：安哥拉、叙利 亚、南也门。从1984年10月到1985年3月，美国反对过向五个国家贷款，其中只有一个 属于美国政治营垒，即智利。同一时期，它支持了31项向8个对它友好的右翼政府的贷 款，虽然它们按美国的标准都有很糟糕的人权记录 。除此之外，美国政府还采取了一 些直接针对苏联的措施，例如1981年底以苏联支持波兰政府军管对它实行经济制裁，包 括限制高技术的出口，推迟出售粮食的谈判，停止苏联航空公司的飞机飞往美国等 。通 过这些事例我们可以看出，虽然美国政府在处理对外关系时口不离人权，但此时考虑的却 只是冷战问题，而不是人权状况，人权仅仅被利用来作为冷战的工具。 　　第二届里根政府略微改变了对一些国家的人权政策，其中的原因是复杂的。首先，其 班子中的许多人被更实用主义的人所接替。其次，这些实用主义者，尤其是舒尔茨 （George Shultz）和许多外交部的官员认为，一些国家中的反共独裁者实际上有害于美国 长远的安全利益，例如菲律宾。这样，美国改变了以前历届政府对菲律宾马科斯总统独裁 统治的支持政策，并运用其影响力于1986年帮助结束了马科斯的统治。在海地右翼专制 者让－克劳德*杜瓦利埃(Jean-Claude Duvalier)的垮台中里根政府也起了作用 。在智 利，美国担心，如果安古斯托*皮诺切特（Angusto Pinochet）担任总统太久，会导致极左 派重新出现。于是，舒尔茨和其他人如美国大使哈里*巴恩斯（Harry Barnes）努力使皮诺 切特离开总统职位。虽然第一届里根政府曾在联合国为皮诺切特辩护，但他的第二届政府 却帮助起草和联合发起了一项批评智利人权记录的决议，同时根据人权记录否决过对智利 和乌干达的贷款。对智利贷款的否决是里根政府把701条款应用于右翼政府以来的第一例 。这一变化产生于对美国长期安全利益的重新估计，其实人权外交仍然服从于战略需 要。其他两个例子是阿根廷和危地马拉，国务院人权司司长埃利奥特*艾布拉姆斯 （Elliott Abrams）称它们为"被广泛注意到的里根总统促进人权和民主的成功"。 　　由于里根政府不把经济和社会权利列入人权范围内，因此在它的报告中比没有包括各 国的"社会经济和文化状况"的部分。 　　总的来说，正个这一时期美国政府的人权外交明显地服从于冷战这个更大的战略目 标，因此其人权外交中的双重标准问题十分突出。第二届里根政府的对外政策表面上看起 来似乎更注重人权，因而在国家利益和人权两方面之间取得了一些平衡，但其基本考虑仍 然是美国的国家利益 。 第二节 冷战后美国的人权外交 　　 　　1990年冷战结束以后，美国的人权外交至少从形式上看不再同意识形态的斗争交织在 一起。美国政府不再特别强调人权考虑在外交政策制定中的重要地位，这是因为实际上人 权因素已同美国外交政策有机地结合在一起，特别是经过从冷战时代到后冷战时代过渡的 布什政府到克林顿政府，美国政府似乎找到了人权在外交政策中确切的和恰当的位置，即 把人权列为三大外交政策目标之一。它既不象卡特政府的前期那样过分追求人权目标，表 现出占压倒优势的理想主义；又不象在里根政府时期那样，为了同共产主义进行意识形态 的斗争而推行双重的人权标准，过分明显地把人权外交作为冷战工具；也不象在布什政府 时期那样保留但又在一定程度上淡化人权意识。这反映出美国政府试图在外交政策中的现 实主义和理想主义之间找到平衡点（更可能是不自觉地）。然而，要达到平衡并非容易， 它越是试图维持两者之间的平衡，其结果就越可能是在两者之间摇摆不定。不过，从卡特 政府的人权外交高峰后退，并不意味着美国外交政策的特征向尼克松－基辛格时期的现实 主义回复，因为人权考虑已经成为美国外交政策决策中的一个不可分割的因素。 　　从里根政府的外交政策到布什政府的外交政策的过渡是平稳的，存在着基本外交政策 的延续 ，这不仅因为布什本人曾担任了8年里根的副总统，而且因为布什班子里的很多 重要官员都曾在里根的班子中供过职，如国家安全顾问布伦特*斯特考罗夫特（Brent Scowcroft）、国务卿詹姆斯*贝克（James Baker）、中央情报局主任威廉*韦伯斯特 （William Webster）、国防部长迪克*切尼（Dick Cheney）、参谋长联席会议主席科 林*鲍威尔（Colin Powell)。但是另一方面，由于布什政府正好处于世界从冷战时代向后 冷战时代过渡的时期，世界舞台上发生的一些重大变化所带来的挑战：冷战的结束，苏联 的解体，东德的统一，使他应接不暇。布什政府的迫切任务是忙于应付和处理突如其来的 重大转变时期所面临的一系列复杂的国际事变。虽然布什曾提出"建立世界新秩序"的象 征性目标，在这个新秩序中人权将特别受到保护，但事后证明它不过是一个没有实际内容 的空洞的口号。正因为此，虽然布什政府时期美国的外交由一系列引人注目的重大国际行 动所组成，但美国国内研究者对布什的批评是"缺乏制定冷战后外交政策的长远眼光"。 　　在美国的评论家看来，布什比卡特和里根都较少道德主义 。有评论说，布什本人是 明显的实用主义者，"不在意识形态上信奉民主和人权的理想"。《纽约时报》上刊登的 A*M*罗森塔尔(A.M. Rosenthal)的文章批评他,"不懂得美国的权力和美国的民主理想必 须结合起来，才能创造美国的效率，两者不可或缺。" 由于这个原因，人权虽然在布什 政府的外交政策中占有一席位置，但同里根政府相比，布什政府外交政策的人权色彩较 弱。 　　布什政府时期美国人权外交是以一系列所谓的"人道主义"干预为特征。美国政府最 初在1991年春南斯拉夫发生危机时无所作为，而波斯尼亚1992年2月29日宣布独立酿成 了欧洲自希特勒以来最严重的种族危机。直到1992年12月21日，布什才传达给斯洛博 旦*米罗索维奇(Slobodan Milosevic)一个明确的警告，如果塞族侵犯科索沃或马其顿，美 国将进行直接报复 。 　　1989年12月20日入侵巴拿马是布什政府所进行的第一次军事干预。此前里根政府已 经谴责过巴拿马马奴埃尔*诺列加(Manuel Noriega)专政政权卷入贩毒、支持游击活动、大 量滥用资金和骚扰美国在巴拿马运河区的驻军。1986年夏季诺列加开始成为美国所嫌恶的 人物。1987年美国停止了对他的政府的经济和军事援助，1988年2月他被佛罗里达的大陪 审团指控为从事毒品交易。美国冻结了巴拿马存放在美国银行中的资产，并要求在巴拿马 国内举行自由选举。 　　布什入主白宫后，巴拿马的局势急转直下。1989年5月巴拿马举行大选，布什政府期 望反对派通过选举击败诺列加，因此向它投注了1000万美元的援助。5月7日，反对派以 明显优势赢得了初选，而政府一方也宣布自己在大选中获胜。5月9日，布什公开谴责诺 列加在选举中舞弊，要求他尊重大选结果。10日诺列加宣布大选无效。布什立即召回了美 国驻巴拿马大使，下令向巴拿马运河区增派2000人的军队。 　　在美洲国家组织为巴拿马以民主方式接交政权的斡旋失败后，9月1日，由巴拿马军 政当局组成的国务委员会委任弗朗西斯科*罗德里格斯组成临时政府，美国政府认为这是 非法的，拒绝承认由"诺列加安排的政府"，布什总统声明断绝同"非法政府"的一切外 交关系，并宣布新的制裁措施。危机在12月16日一名美国士兵被杀害和另外两名遭到袭 击时达到了顶点。诺列加此时成了美国新闻媒介的头号公敌。 　　12月17日布什命令入侵巴拿马，20日美军发动了直接军事入侵。26000名美国海军 陆战队的兵力从美国本土和美国驻巴拿马的军事基地被投入行动。诺列加在军事失败后躲 进了梵蒂冈的驻巴拿马使馆寻求政治避难，美军包围了该使馆，并施加外交压力迫使梵蒂 冈拒绝了诺列加的避难要求。1990年诺列加在离开使馆时被美军扣押，并被押送到美国霍 华德空军基地，由美国缉毒署官员正式将其逮捕。随后，5月份在大选中宣布获胜的反对 派领导人恩达拉出任巴拿马新总统。 　　虽然美国那次入侵巴拿马的借口是诺列加参与了国际贩毒，损害了美国的利益，根据 美国的法律要把他捉拿归案，借此恢复巴拿马的民选政府，但它的入侵行为在国际上引起 了是否有权干预他国主权的很大争议。人们几乎难以想象，一个国家的元首要由另一个国 家以贩毒的罪名派军队进入这个国家加以逮捕，并由那个国家的法庭根据它的法律来进行 审判（1991年5月9日，美国佛罗里达州迈阿密联邦法院开始对诺列加进行审讯。1992年 7月，该法院以"参与国际毒品走私"等8项罪名判处诺列加40年徒刑。1993年10月20 日，诺列加又因与杀害一名反对派人士有关，被巴拿马巴奇里基省高等法院判处20年徒 刑） ，这在国际上很难找到先例。而且，美国的真实目的是不是仅限于此是很值得怀疑 的。 　　有理由认为，在这些借口背后掩盖的是美国维护其安全利益的真实动机。美国在巴拿 马运河区有14个军事基地，设有美军南方司令部。其中的霍华德基地是美国在拉美最大 的空军基地，可以接受和安置美国所有的核与非核战略空军力量。美国在巴拿马还设有训 练拉美国家军人的训练中心。保持美国在巴拿马的军事存在不仅对控制巴拿马运河，而且 对控制西半球和两大洋都具有重要的战略意义。此外，根据1977年运河新条约规定，到 1999年底，巴拿马将全部收回运河，美军应全部撤出，"由巴拿马共和国单独管理运河， 在本国领土上部署军事力量、维持防务地点和军事设施"，运河将"永久中立" 。这 样，在美军撤走之后维持一个亲美的巴拿马政权，保护美国在运河区的利益，或者更好一 些，在运河条约有效期满之前的最后10年重新谈判条约，继续保持美国在运河地区的军 事存在，对于美国来说就是至关重要的。假若诺列加政权执行的是亲美政策，而且对美国 的利益备加关照，那么美国的政策就可能不致如此，即使它是一个军事独裁政权。但诺利 加政权偏偏对美国桀骜不训，又同古巴十分接近，这就使得布什政府难以容忍，对可能出 现一个"尼加拉瓜－古巴－巴拿马"联盟"深感忧虑" 。 　　在布什政府对巴拿马进行军事干预之后，美国遭到了拉美国家的普遍指责。为了平息 它们的不满，缓和同它们的紧张关系，美国副总统奎尔于1990年1月下旬访问了洪都拉 斯、巴拿马和牙马加三国。但他访问墨西哥、委内瑞拉等主要拉美国家的计划却遭到了这 些国家的婉拒。在美国的帮助下上台的恩达拉政府由于国内的舆论倾向，也多次声明在他 任内不同美国重新谈判美国在2000年后继续保持它在巴拿马运河区的军事基地问题。 　　如果说在入侵巴拿马的问题上布什政府尚能以恢复民主政治为由，那么海湾战争前后 布什政府在这一地区的政策则明显不过地表明了其现实主义态度。1990年8月以前，萨达 姆*侯塞因被看作是遏制伊朗宗教领袖阿亚图拉*霍梅尼影响的有用盟友。当美国国会 1990年春夏打算以人权为由减少同伊拉克的贸易时，布什政府坚决反对，然而在伊拉克当 年8月入侵科威特之后，布什政府的态度发生了180度的转弯，开始发动对萨达姆的谴 责，把他描述为不仅是西方盟国石油供给线的威胁，而且是希特勒的化身。美国政府用了 最耸人听闻的词句来指责萨达姆的对科威特和伊朗政策，以此来动员美国公众对沙漠风暴 行动的支持。美国政府态度发生变化的根本原因是，伊拉克入侵科威特的行动严重威胁了 美国的石油供应线，有可能危及美国的经济稳定。8月7日布什宣布在沙特阿拉伯的沙漠 部署军队。在以后的4个月里，美国向海湾地区派遣了5万人的军队，这是越南战争以来 最大的一次出兵。海湾战争爆发于1991年1月7日，六个星期后以美国军队的全面军事胜 利而告结束。 　　然而，从人权的角度来看，布什政府在海湾战争之后并没有对沙特阿拉伯施加压力促 使其民主化。沙特毕竟是美国军事行动的主要基地，而且对于西方的经济来说至关重要。 由此看来，美国对波斯湾人权问题的关注依赖于华盛顿对自身利益的权衡，特别是在石油 供应和遏制伊朗的问题上。 　　当不存在威胁现实国家利益的问题时，布什在人权问题上表现得比较果断。1992年秋 季当索马里发生普遍饥荒和严重的内乱时，布什决定把28000名美国士兵部署在索马里以 维持治安，并向索马里运送了大量的人道主义救援物资。这一行动在美国国内很有感召 力，在国际上也颇得人心，它在一定程度上是成功地制止了饥荒和派别战争。 　　在美国有重要经济利益和军事利益的中国，1989年天安门事件之后，布什本人很少强 烈地攻击中国政府。他私下里明确表示，虽然美国不赞成中国的人权政策，但它将继续向 中国敞开大门，进一步发展经济和政治上的合作。布什否决了国会通过的取消中国最惠国 待遇的决议，他反复声明，这种做法从长期来看只能起反作用，甚至推迟中国的民主改 革。 　　布什签署了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，并把它 交给参议院批准。布什的政策同里根的政策的差别在于他不再强调意识形态，因此在对待 右翼政府的态度上，他不再象里根政府那样主要以意识形态来决定政策。在对南非的政策 上，他接受了国会的表决，执行禁运，对白人政权施加了更大的压力。他对纳尔逊*曼德 拉(Nelson Mandela)1990年对美国的访问表示了欢迎 ，并加大了对萨尔瓦多政府的压 力，要求对死刑队和其他侵犯人权的机构实行更多的制约。 　　完全在后冷战时期上台的克林顿是遵循卡特的传统进行竞选的，他批评共和党的在任 者抛弃了处理世界事务的人道基础。1992年，克林顿反复批评布什不注重中国和海地等国 家的人权。他许诺，他将使民主，即更广泛的人权观念成为外交政策的主要议题。他任命 沃伦*克里斯托弗(Warren Christopher) 为国务卿，后者有在卡特政府工作的经验，任命约 翰*沙特克(John Shattuck)为人权和人道事务助理国务卿，部分原因是因为他曾为美国市民 自由联盟(American Civil Liberties Union)工作过。他的国防部长莱斯*阿斯平(Les Aspin) 也 主张五角大楼更多地关注民主和人道事务。许多克林顿任命的官员都有在私人人权组织中 工作的经验。总统国家安全顾问安东尼*莱克(Anthony Lake)在卡特政府期间曾是国务院 政策计划司司长，他的副手萨缪尔*R*伯杰（Samuel R. Berger）也曾经是这个计划组的 成员。一位捷克政治避难者的女儿，具有强烈人权主张的马德琳*奥尔布赖特（Madeleine Albright）被任命为美国驻联合国大使，在克林顿的第二个任期又被任命为国务卿。 　　冷战时期，美苏之间的竞争是最紧迫的问题，任何干预都是可能造成双方斗争的潜在 危险。然而在冷战结束后的90年代，波黑、索马里和海地的情况已有所不同。 　　克林顿当政时，实际上执行了许多布什的对外政策。最引人注目的是1993年的对海地 政策。1990年12月，在联合国的密切监督下，海地举行了民主选举，一位左翼神父 让*贝特朗*阿里斯蒂德(Jean-Bertrand Aristide)当选为总统。他开始改组军队并着手实行 经济和社会改革，这些举动引起了右翼势力的严重不满，1991年劳尔*塞德拉斯（Raul Cedras ）将军领导的军事政变推翻了阿里斯蒂德的政府，他被迫流亡美国。如果这一事件 发生于冷战时期，美国政府很可能会因塞德拉斯将军的反共立场而承认他的政权，但是布 什政府毫不含糊地谴责了海地军政府，支持安理会作出的一系列对海地实行经济制裁的决 议，并欢迎加利的私人代表丹特*卡普托（Dante Caputo）与塞德拉斯谈判恢复阿里斯蒂 德的权力。让联合国的官员进入西方势力范围可以说是一个前所未有的举动，这在冷战时 期是不可想象的。 　　海地的非法移民问题在布什时期也是引起国内关注的一个问题，但是布什政府拒绝把 乘船逃离海地的人看作是政治避难者。由于联合国的经济制裁虚弱了海地的经济，塞德拉 斯政府又在继续杀害阿里斯蒂德的支持者，海地逃难者的数量急剧增加。克林顿在竞选总 统时极力批评布什的政策，即在美国的领海外拦截逃往美国的海地人，把他们遣送回美 国，或者把他们囚禁在古巴的关塔那摩海军基地，而不充分听取他们的申诉。克林顿发 誓，如果他当选，他将改变这一政策。但是还没等到他上任，他就改变了态度，准备继续 执行布什的政策。 　　然而，克林顿政府遭到了来自国会黑人小组(Congressional Black Caucus)及其领导人夸 瓦西*恩福米(Kwasi Nfume)的国内压力。这个小组认为美国有责任恢复海地的民主，如果 必要的话，可以诉诸武力。与布什不同，作为民主党人的克林顿不能疏远这一集团，他在 国内问题上需要得到他们的投票支持，这样后者便可以把他的海地政策作为其他立法的筹 码，例如1994年夏末的犯罪法。强烈的国内压力还来自一些国内非政府组织的成员，如 走廊议员全非组织（Transafrica ）领导人兰德尔*鲁宾逊（Randall Robinson）（他80年 代曾在游说国会采取对南非的制裁政策上起了重要的作用），1994年春开始进行绝食抗 议，这对于克林顿政府改变对海地的政策起了决定性的作用。鲁宾逊提出的理由是遣返海 地难民而不准予政治避难带有种族主义色彩，因为这与对待古巴的乘船避难者的方法形成 了鲜明对比。5 月8日克林顿对鲁宾逊的要求作出了让步，他允许联合国高级难民专员 （UN High Commissioner for Refugees）的代表在场的情况下，在船上举行听证会，又任命 前民主党国会议员和黑人小组主席威廉*H*格雷（William H. Gray III）作为他的特使前 往海地。 　　克林顿政府此时在采取对海地的军事行动方面有些进退两难，一方面，公众显然对入 侵海地缺乏热情，另一方面政府内部也分成两派意见：国防部持怀疑态度，而一些政府官 员如莱克、奥尔布赖特和伯杰则把入侵海地看作是一个使用武力支持道德原则的绝好机 会。卡特政府宣布了塞德拉斯退职的最后期限，但他对此不予理睬。1994年9月，克林顿 被授权就美国军队和平进入海地以确保阿里斯蒂德回国任职采取行动。9月19日美国军队 在海地登陆，且未受到任何抵抗，在以后的不到一个月内，阿里斯蒂德返回海地重任总 统。 　　克林顿政府出兵海地，结束了军政府的毒品走私和独裁政权。它派遣军队维持秩序， 帮助海地重建基础设施，同时对其军队、法庭、议会和选举监督提供"民主训练" 。在联 合国和美国提供的安全保证下，阿里斯蒂德领导海地过渡到民主制度。1992年2月，国家 权力通过民主选举从阿里斯蒂德平稳地过渡到波斯瓦尔（Persval），后者曾于1991年担 任过前者的第一任总理。 　　在这次军事行动的前夕，克林顿在一次全国讲话中解释了行动理由，他提出了推翻塞 德拉斯政权的四条主要理由。第一，海地的军人统治严重侵犯人权，并驱逐了那些揭露他 们行为的国际观察员。第二，它造成"大量的移民外流的威胁，不断威胁到我们的地区和 我们的边境控制"，美国政府已经花费了成百万的美元来供养那些逃离者。第三，民主国 家更可能维持和平，……创造自由市场和经济机会，成为强大的、可靠的贸易伙伴。"因 此，"恢复海地的民主政府将有助于使我们的地区更加稳定和繁荣，正如我们在巴拿马和 格林纳达的行动一样。"第四，"美国具有重要的利益不允许专制者，特别是我们地区的 专制者，对美国和联合国食言。" 这些理由的核心是要制止海地军人政府侵犯人权的行 为和恢复海地民主政府。 　　美国在索马里的行动可能是一个最缺少美国国家利益背景的行动了，或许正因为如 此，美国在那里的决心更容易被动摇。 　　在索马里，当1993年3月饥荒明显消除后，克林顿政府强烈支持联合国安理会的决 议，帮助重建索马里的"国家和地区体制以及平民政府"。这一行动直接威胁了那些想要 利用饥荒来巩固自己的权力基础的氏族首领，尤其是穆罕默德*艾迪德（Mohammed Farah Aidid,）。一个月以后，5月初，24名巴基斯坦维和部队成员在遭受伏击时被杀害。美国 支持安理会逮捕对这次攻击负责的人的要求。这样，前布什政府国家安全委员会的高级官 员乔纳森*豪（Jonathan Howe），作为加利的在索马里的私人代表前往指挥搜查首要嫌疑 者艾迪德.。他为此悬赏2万5千美元，并请求美国派遣别动队和突击队捉拿或处死这个军 阀。 　　虽然美国怀疑加利的做法，但美国高级官员仍然同意支持联合国的决议授权派遣这些 部队。奥尔布赖特公开声明，索马里作为一个"失败的国家"或是"一个正在出现的民主 国家"的命运正待裁决，并申明美国有责任坚持到底。 　　1993年10月，在将近两个月的无结果的搜查之后，美国军同艾迪德的支持者进行了 一次流血的巷战。他们打死了数百名敌对者，自己有18人死亡。美国的电视播放了索马 里人拖着一个美国士兵的尸体和一个受重伤的被俘美国直升飞机驾驶员穿过摩加迪沙，美 国舆论为之哗然。对"恢复希望行动"(Operation Restore Hope)的支持开始烟硝云散，许 多国会议员要求立即从索马里撤兵。克林顿在一次对全国的演讲中（这是他的第一次有关 外交政策的演讲）申明，仓促的撤军可能不可避免地导致新的饥荒，严重损害美国在其朋 友和盟友中的信誉，削弱美国提供全球领导的能力，鼓励"侵略者、暴徒和恐怖主义者" 对美国的肆无忌惮。 　　克林顿宣布，5000名美国士兵将留在索马里，并将增派1700名士兵，加上部署在海 岸的3600名海军。克林顿把美国军队的使命描述为：1. 保护美国军队和基地；2.确保继续 运输食品供应；3."保持对那些切断救援供应和攻击我们的人民的人的压力，避免退回到 无政府状态"；4.帮助索马里人，使他们有可能解决争端，并"在我们离去后维持下 去"。他还宣布，奥克利（Oakley）大使将再一次尝试通过谈判结束两败俱伤的部族战 争。不过，他许诺1994年3月31日之前除了几百名非战斗支持人员之外，所有的人员都 将撤离。 　　克林顿在对华政策问题上表现得摇摆不定。他从来没有停止过指责中国的人权状况， 在他当政的第一年，他通过行政命令把中国的贸易最惠国待遇同中国改善人权状况联系在 一起。但是到1994年6月，克林顿宣布切断这一联系，这是因为美国在中国有持久的经 济利益，在亚太地区同中国有共同的安全利益，它也需要中国在核不扩散等全球问题上的 合作。 　　克林顿象卡特一样赞同国际人权标准，许诺推动有关儿童、经济和社会权利的人权公 约。在克林顿的支持下，1994年秋季参议院外交关系委员会建议美国批准联合国反对歧视 妇女的条约。在1993年联合国维也纳人权大会上，美国政府接受了把发展权作为人权的 组成部分的观念，这一观念长期以来受到贫困国家的支持，但一直遭到美国的拒绝。 　　虽然克林顿对如何对前南斯拉夫的战争做出反应态度暧昧，但他还是向联合国设立的 战争罪行法庭提供了相当大的外交和财政支持。 　　然而，冷战结束以后，美国国内的孤立主义开始增长，把注意力放在国内的要求更加 强烈，在对外关系上更加注重经济利益和低代价的对外介入。当1993年10月美国的8名 军事人员在索马里被杀害时，许多国会议员和大部分公众舆论认为，结束索马里饥荒的努 力不值得以美国人的生命为代价。当1994年3月卢旺达内战和种族灭绝行动夺走了大约5 万人民的生命时，美国国内几乎没有什么压力迫使克林顿介入卢旺达。美国拒绝支持联合 国向卢旺达派遣维和部队。在一再拖延行动和成千上万的人死于疾病之后，美国政府只派 出了478人的部队对逃往布隆迪的卢旺达避难者提供人道援助，但它并不想参与帮助重建 卢旺达。此时，美国政治文化中美国第一的倾向和美国的孤立主义在40年的冷战之后成 为国内的主要力量，克林顿强调的重点常常是经济以及城市、犯罪和教育等一系列国内问 题。 　　 第三节 关于美国人权外交的争论问题 　　美国关于人权的法律和和它近年来的人权外交引起了许多争论，这些争论涉及到一些 理论问题，例如什么是人权？人权是否仅仅属于主权的管辖范围？如果是，那么一国或多 国政府是否有权干涉属于他国主权范围内的人权事务？人权意识和主权意识可能在什么背 景下发生冲突？等等。由于篇幅所限，这里不可能对这些理论问题一一作详尽讨论，因而 只打算指明关于人权外交的两个方面： 　　一方面，现行的以主权国家为主体的世界法律体系建立在各国平等和国家间条约具有 神圣法律效力的观点之上，建立在对以纯国家制度为基础的地缘政治的认识上。它认为不 应有一个全球事务的强制者，国家之间应相互尊重各自的主权，在一个由主权国家组成的 世界中，法律和政治上的平等排斥了任何使命的要求，包括为了人道的目的进行干预。 　　这样，国家主权的思想不仅同帝国主义的行为相对立，也同干涉一国国内事务（无论 在什么情况下）的主张相对立。遭受过殖民统治的经历使第三世界国家对于大国干预其内 部事务非常敏感，而且一般来说，只有持帝国主义态度的大国才有意志和能力来对违反人 权的现象采取国际行动，然而，正是这些国家常常用所谓人权干涉来作为其反对其他不同 文化和意识形态的国家的工具。人权干涉的历史记录证明这些大国并不是全球人权的真正 保护者。关于这一点，约翰*文森特（John Vincent ）的看法有一定的道理，他认为，以 不干涉为道德的理论所遇到的难题是，"一国内出现了令人不能容忍的行为"（如纳粹对 犹太人的迫害和种族隔离制度对黑人的虐待）。但是没有足够的理由认为干涉者一定是公 正的，并且有理由假设干涉的结果会超出纠正所意识到的罪恶的范围之外。事实上，即使 承认一些特殊的情况可以为干涉辩护，也并不足以造成一个先例，使其他可能的干涉者起 而效法 。 　　另一方面，与主权观念在世界范围内加强的同时，另一种新的观念也在逐渐形成，这 就是超国家的全球观念。根据这种观念，建立在主权国家基础上的国际关系没有能力处理 人权的问题，应当对此进行改革，把更高的标准应用于每一个国家。从这种观点来看，世 界上存在着许多问题，发生了许多滥用国家权力和侵犯国内人权的事情，虽然有许多侵犯 人权的情况不能通过国际干预得到纠正，但也有一些是可以纠正的。如果一个强大国家的 政府承担起促进人权的责任，即使它是出于自身安全考虑，也会同时给世界带来一些好 处。即如自由社（Freedom House） 的文件所说："民主国家必须关心其它国家的内部事 务。干涉不总是错的……。" 国际干预也可以求助于某些国际组织，但在其中大国的作 用仍起关键作用。 　　然而这种看法有三个关键的弱点，首先它暗含一个假定：西方民主国家是尊重人权的 典范，因而在这些国家中一般不存在侵犯人权的现象。干预只是发生于非西方民主国家的 事情。这样，持这种观点的人在提到国际干预时，便没有考虑是否其他国家的政府也可能 有权以促进人权为名来干涉西方民主国家的内部事务，例如以美国印第安人或其它少数种 族的权利受到侵犯为由来干涉美国的国内事务。 　　其次，根据主权观念，民族自决被看作是至关重要的人权，其重要性高于个人权利。 但是如果一个国家丧失了主权，它的内部事务因此由另一国政府和另一个种族或民族所决 定，那么这个国家的人民那里还有什么自由、平等可言？ 　　第三，西方的人权标准是以西方现行民主制度为样板，但是如果指的是包括经济范畴 在内的人权，那么一个国家的政府就有必要承担保障全体人民最起码的生存权利的责任， 这样就发展中国家来说，就必须选择能为经济发展创造前提条件的政治模式，而这在历 史、文化、民族、观念和发展环境特点不同的发展中国家，将不同于西方国家。于是，如 果用同一的标准来衡量政治制度状况，尤其是处于转型阶段的政治制度状况，其结果可能 不仅不利于发展中国家的经济建设，因而也更不利于保障人权。 　　最后，人权主要不是抽象的法律或道德，对它的关注在国际斗争中常常同其他利益交 织在一起，冷战时代它可能成为西方国家意识形态斗争的工具，后冷战时代它可能成为强 国在世界推行政治、经济和文化统治的工具。因此令人可以理解的是，反对这种统治的斗 争也常常会以驳斥甚至抵制西方人权观念的形式出现。在这种情况下，虽然似乎冲突的中 心是人权问题，但实际上却往往是涉及国家主权或经济利益的斗争。正因为此，它常常不 是在一个理论范围内所能解决的问题。 　　尽管如此，我们也应当同时看到，世界普遍的人权观念正在逐渐形成，人权保护已进 入国际领域。各国至少已形成了如下一致看法：如果一个国家的人权状况威胁到临近国家 的安全与和平，或者超出了大多数国家所能容忍的程度，国际社会便有责任采取集体制裁 和人权保护措施，这些情况包括：侵略与扩张行为，种族隔离制度、制造或驱赶难民 。 　　具体到美国的情况来讲，美国的人权外交中还存在着另一个问题：其外交政策中国家 利益和道德考虑之间存在着明显的矛盾。现实主义和理想主义之所以被看作是相互对立的 外交政策思想，就是因为长期以来人们在理论上倾向于一个看法，即注重实际的国家安全 与公民的经济和社会福利的外交政策，与反映象自由和公正这样的价值的外交政策之间存 在着不可避免的冲突。关于美国的外交政策有人说，"在我们根据美国的经济、政治和安 全利益和根据我们的人权利益而传统地界定的外交政策之间将始终存在着冲突。" 我们 这里的重点不在于讨论那一种外交政策更恰当，而在于指出，由于上述冲突，一国政府无 论怎样信奉道德原则，它在制定外交政策时都不可能忽略国家利益而完全依照道德原则行 事。冷战时代这一现象非常突出，当美国把最高的国家利益看作是在冷战中取胜，从意识 形态的角度把社会主义看作是对人权的最严重的侵犯时，人权外交往往服从于冷战的需 要。当然这样说也并不排除美国的决策者时而有在全世界追求人权的真诚愿望，但是从实 际例子来看，显然，一旦这种愿望同国家利益发生冲突，那么置于优先地位的就只可能是 国家利益。 　　美国外交政策中国家利益和道德考虑的矛盾体现在许多方面，其中一个最明显的例证 就是国会立法中的但书，它明确规定如果武器出售和对外援助符合国家利益，那么有关的 侵犯人权的国家就可以被当作例外。这常常是美国行政部门违反其道德原则的籍口。这 样，即使是在卡特政府下人权外交达到高峰的时期，这个政府也在大量场合下利用了国会 立法的漏洞，例如对巴拉圭的贷款，理由是帮助贫困人口；对土耳其的援助，理由是出于 安全的考虑。 　　按理讲，依照美国的法律规定，一旦发现一个国家不断大量侵犯人权，就应取消对这 个国家的援助和武器出售，然而这些法律允许有例外。关于安全援助，国会要求国务院报 告继续向该国提供援助的"特殊"环境说明，以及是否"根据所有的事实提供这样的援助 是符合国家利益的"。但是国会从未阐明什么是特殊的环境，或什么应当被看作是国家利 益。实际上，如何看待"贫困人口"、"特殊环境"和"国家安全利益"这些问题，无疑 带有很大的主观性，如果目的不同，所作的解释就可能完全不同。而且，由于安全援助从 来都是基于国家利益的考虑，所以几乎所有的例子都可以构成例外。 　　关于经济援助，在大多数情况下，可能更不容易判断是否援助直接有利于贫困者。许 多美国的双边援助和大多数通过国际金融机构管理的援助都是为了交通和工业基础建设， 虽然这些援助有助于一个国家的发展，但这些发展所带来的好处却不能直接达到最贫困的 人口。这些援助的理论基础是，援助一个不发达国家的最适当的方法是帮助它实现工业 化、技术现代化，否则它便不能加入到世界经济中来。这样做的效果将是潜移默化的，它 最终会使其公民富裕起来。但另一个可能产生的问题是，许多不发达国家贫富之间的差别 往往在国家发展的时候相应扩大，而上述效应却非常缓慢或不易察觉。但是如果援助项目 仅仅给予贫困者，它并无助于一国经济的发展，这个国家在未来可能仍然贫穷，因而从长 期来看对该国人口并不利。 　　从实际情况看，美国从未对对于它来说有重要战略意义的非民主国家运用过人权外 交，三个典型的例子是菲律宾、韩国和伊朗，这些国家都曾有令人发指的镇压人权运动的 记录，但它们又都是美国对外援助或安全援助的主要接受国（伊朗的情况从宗教领袖霍梅 尼1980年执掌权力后发生了变化）。从美国的角度来看，维持这些国家的政权稳定对于 美国的利益来说是生命攸关的，这意味着美国不可能利用援助手段来对它们施加影响，也 意味着它更容易对一些战略上不重要的小国象征性地采取这样的措施。 第四节 未来美国外交政策中的人权因素 　　从美国政府人权外交的发展来看，卡特政府时期是它的开端，自布什政府之后趋于平 稳。至此，冷战之后上台的克林顿政府即将结束一届任期，今后美国政府的人权外交会向 什么方向发展？它对于国际关系，特别是中美关系会有什么影响，这些都是非常值得关注 的问题。 　　在讨论这个问题之前，关于美国的人权外交有三个要点需要强调指出： 　　首先，在一些中国分析者的观念中，美国的人权外交主要产生于其70年代后期对外战 略调整的需要，以往发表不少论著也都持此种观点。然而，我们不应可忘记外交是国内政 治的延续这一公认的命题，尤其是像美国这样一个国家，其外交政策决策程序完全不同于 许多政治权力集中化的第三世界国家，甚至不同于一些西方民主国家，其外交政策的制定 是行政部门、国会、利益集团、舆论等众多因素相互平衡的结果。因此，美国人权外交的 首要推动力是其国内政治的发展，是60年代中期的一系列国内政治运动和政治事件，包 括民权运动和反越战运动，而不是冷战中为同苏联争霸而调整国际战略的需要，这一点在 前文谈到的卡特上台前后美国人权外交产生的国内背景中可以清楚地看出。如果没有这些 国内因素的推动，美国外交政策在卡特政府时期打出人权外交的旗号就是不可能的（卡特 是打着人权外交的旗帜进行竞选并以此而当选的），卡特之后历届政府在不同程度上继续 推行人权外交，也是不可能的。 　　是美国政府为了推行人权外交，以要求或授意国会通过有关立法作为准备，还是正相 反，国会在国内政治潮流的推动下，通过立法来限制政府的外交行为，要求政府在对外援 助中把人权作为考虑因素之一？关于这一点，小施莱辛格的一句话讲得很确切，他说，70 年代中期，"国会着手把人权问题强加于最高行政当局，国会运用立法权禁止和限制对 ‘严重侵犯国际公认的人权’各国提供经济和军事援助。" 关于美国政府和国会在外 交决策方面的制衡关系，中国国内的研究者在经历了近年来中美关系中发生的一系列事件 后恐怕已经很熟悉了。专注于美国人权外交研究的福赛思（Forsythe）也认为，"卡特政 府对人权问题关注主要植根于国内政治，而不是纯粹对在国外运用道德的关注。无论卡特 的个人道德和他在大选中对吸引人的辞藻的设计起了什么作用，他的政府相信把注意力集 中于人权为建立关于外交政策的舆论提供了一个基础。卡特和民主党的领导人都认为，一 揽子反共产主义的旧有基石已不再能作为调动国内支持的辞藻起作用了。……所有关于人 权的辞藻因此在很大程度上根源于国内，当万斯说‘我们开始认识到美国在世界上是最强 大的，既然它的人民的价值观是最强大的’，他正是暗示了美国外交政策的这一国内基础 和道德传统。" 这些观点都表明美国的国内舆论和国会的压力倾向是美国人权外交的主 要动因。 　　第二，美国的历史学家和政治学家都承认，美国外交政策具有理想主义和现实主义两 种传统，这两种传统在历史上交替地起主导作用。在中国的学者中，也已有人接受了这一 观点并对之做过详细论述。例如王缉思的文章《美国外交传统与对华政策》强调"美国外 交思想中存在理想主义和现实主义的矛盾 " ，并对它们各自的主张和表现形式作了详 尽分析；元简的《冷战后理想主义思潮的发展及其对美国外交政策的影响》在谈到理想主 义对卡特外交政策的影响时写到："民主党有重视理想主义的传统；卡特本人被认为是威 尔逊之后最提倡理想主义的总统"。 　　说美国外交政策在某一时期受理想主义的主导，或"美国的人权外交是美国理想主义 外交传统的当代表现形式"，并不是在美化美国的外交，在国际关系理论中以及在我们对 美国外交政策的分析中，现实主义和理想主义这两个概念都不带有任何价值判断，正如我 们在分析美国的国内政策时，保守主义和自由主义两个概念不带有任何价值判断一样。追 求道德理想的外交政策可能导致在世界上强制推行民主和人权，用各种手段，包括经济制 裁和军事干预，来对不同制度的国家施加压力，使其发生制度上的根本变化，美国政府近 年来在外交方面不乏这样的事例，例如在推行人权外交时期，美国国会于1992年通过了 "古巴民主法"，1996年又通过了"赫尔姆斯－伯顿法"，规定要对古巴、利比亚和伊朗 进行贸易的外国公司进行制裁。对于古巴更是把它的"民主化"列为对它取消全面经济制 裁的条件。另一方面，注重国家利益的外交政策则可能导致在冷战中不计较政治制度和意 识形态方面的根本差别，而把战胜冷战对手当作主要目标，同时与主要对手的对手结成某 种战略关系。这正是美国在冷战结束以前对中国所做的，那时，出于冷战的需要，美国并 不把中国的人权问题当作双方发展关系的严重障碍。 　　况且，从理论上说，理想主义与现实主义可能在某一点上走到一起，那就是，当美国 认为民主国家之间无战争，对美国和西方的最大战争威胁来自那些非民主国家，从而把在 全世界推行民主和人权当作最大的国家利益之时，它们之间的界限就可能变得模糊了。这 也可以从相反的方向来得到证明：人所共知的美国现实主义外交政策的代表人物之一基辛 格，就把他的现实主义政策解释为也是理想主义的，他说，"追求美国的实力就是符合道 德的，因为它旨在使所有自由的人们最终得到安全和维持均势。"他的一个典型辩解方式 是向美国驻联合国代表团提出这样的问题："如果我们危害了自己的安全（通过诸如保护 人权的行为），就服务于道德目的了吗？" 　　第三，非西方国家的人或非美国人常常很难理解和相信，在大多数美国民众看来，他 们和他们的国家在全世界追求民主和人权是出于真诚的动机。这正如许多西方或美国民众 不能理解，为什么第三世界的国家，包括中国，把生存权和发展权当作基本人权，而且可 能是优先的人权一样。这些仅仅用资本主义国家统治阶级的欺骗是不能解释的，更深层的 原因是两者多方面的差异，既有经济发展水平方面的，也有基本的文化和观念方面的。美 国的政治文化带有一个甚至不同于其他西方国家的独特特征，即美国人把自己看作是上帝 的选民，有责任在全世界追求自由，并认为美国外交政策应当反映这一形象， 美国式的 民主制度应当推广到全世界。美国人的这种倾向虽然不是时时在其外交政策中表现出来， 但它却是形成美国理想主义外交传统的基础。 　　这也就是为什么马克*L*施奈德（Mark L. Schneider）会提出，"从历史上讲，人们 可能发现很难理解为什么1977年美国外交政策关心人权被看作是同过去的决裂而不是延 续。美国从一开始就致力于发现道德，并且断言它打算根据普遍的原则来指导其外交政 策。无论它可能显得对外界多么傲慢，它存在着一个信念：这个新的世界在政府方面的试 验应当为所有其它国家提供一个样板。不过，显然这一道德理想被狭窄定义的对自身利益 的追求所平衡和压倒。在过去的200年中，美国150次把它的军队送到世界各地追求其外 交政策利益，进行小的侵犯和大的干预。然而，对人权的关心并不是掩盖其真实政治目的 的虚伪的假面具。这一关心和对我们自己利益的追求维持着不稳定的共处状态。美国时常 保卫个人自由、自决和公民自由，在声明中谴责其他政府破坏人权。对犹太人的大屠杀， 对美洲人的屠杀，对其它殖民地自由的否定，从来都遭到历任美国总统激烈公开声明的反 对。" 　　也正是由于存在着产生于国内的来自"美国例外论"的要求，美国的外交政策才比任 何一个其他西方国家都表现出了更多的理想主义色彩和人权要求色彩。只有了解美利坚民 族看待世界的这一独特方式（无论它有时多么讨嫌，或给其他国家和民族带来多么不可接 受的后果），我们才可能理解美国外交政策中的理想主义传统，从而进一步理解美国今日 的人权外交，唯有如此，我们才可能对需要应付美国的人权外交有一个长期的心理准备 （美国人权外交不是简单地经过对外战略的调整就能放弃的），也才可能有的放矢地采取 适当的对策。 　　从美国政府人权外交的发展来看，卡特政府时期是它的开端，自布什政府之后趋于平 稳。至此，克林顿政府已进入了第二届任期，今后美国政府的人权外交会向什么方向发 展？它对于国际关系，特别是中美关系会有什么影响？这些都是非常值得关注的问题。从 目前存在一些情况来看，美国的人权外交不会逆转，这是由以下情况所决定的： 　　1.人权是美国人的基本价值观念。1776年的美国《独立宣言》就已提出了人民权利的 观念，反对英国殖民统治的革命成功之后，这些权利首先在各州的宪法中以法律的形式规 定下来，以后又在联邦宪法中以宪法前十条修正案形式规定下来（即著名的权利法案）。 60年代蓬勃高涨的美国民权运动推进了不同种族间的权利平等，并使权利思想更加深入人 心。权利观念或人权观念在美国人心目中已根深蒂固，不可动摇。另一方面，正如美国著 名的中国问题专家迈克尔*奥克森伯格（Michel Oksenberg）1996年9月2日在美中教育 交流中心回答提问时所说，美国是一个多种族和民族组成的社会，这个社会需要有一种共 同的东西把不同的人凝聚在一起，这就是统一的价值，人权就是这样的价值，因此它是美 国立国之本。 再加上上文所提到的以"美国例外论"为基础的对外政策上的理想主义传 统，今后"人权注定将保留在美国的外交议事日程上，美国在这个问题上没有选择的余 地，美国将来不会放弃人权外交"。 　　2.美国政府的人权外交被认为是有成效的。美国政府对其人权外交或人道干预的自我 估计很高，它把许多拉美国家和亚洲国家走上民主化的道路归功于此。苏联的解体和东欧 社会主义阵营的瓦解，更被它看作是美国在全世界追求人权和民主的成果。著名的美国政 治学家亨廷顿在提到70年代开始出现的世界第三次民主化浪潮时，所列举的两个国际因 素之一就是美国通过人权外交来促进世界各国的民主化，他在发表于1991年的文章《民 主的新时代，民主的第三次浪潮》中说，"70年代和80年代美国是民主的主要促进力 量。" 　　3.美国政府的人权外交已经制度化。从卡特政府开始，政府设立了一些把人权考虑纳 入外交决策过程的机构和制度，如国务院下新设立了一个司－－人权和人道事务司，其司 长被授予助理国务卿的头衔，由此提高了该职位在国务院中的地位。 　　自1976年起，政府根据国会立法逐年发表各国人权状况报告，这个报告受到高度重 视，它是根据各种情报来源作出的，其中最重要的是美国驻外大使馆，以及非政府和政府 间人权组织的报告、国会委员会的调查、美国公民和外国访问者、国务院官员和新闻媒 介。 　　人权已不仅是某一个政党关注的问题，而是自卡特政府以来两大政党，包括两届民主 党、两届共和党政府在不同程度上正式承担的责任。这表明了人权作为外交政策因素的持 久性。 　　此外，政府的对外双边和多边经济援助和安全援助都要受到宪法502B、116和701条 款的限制，这些条款都以促进国际人权为目标。 　　4.人权日益受到国际上的普遍承认。 　　人权作为国际政治所关心的问题当今具有越来越大的重要性。一个从属于联合国的非 政府组织国际人权同盟(International League for Human Rights)，在联合国人权宣言发表一 周年时，发表了一个特别文件，评述过去一年中人权领域里的重大变化，它说："首先， 在过去的一年中，人权第一次在许多国家中成为国家政策辩论的主题。第二，对人权的关 注也成为诸如联合国、美洲国家组织和贝尔格莱德会议的更大讨论的中心议题。第三，世 界传媒比以往任何时候都更集中于国际人权问题。第四，人权意识在世界许多人民中日益 提高。第五，在相当多的例子中，镇压被减轻。" 　　还有许多证据表明人权在国际上日益受到关注，例如国际人权协议的数量和份量越来 越大，无论是总协议，还是具体的协议。到1987年为止，世界各国政府已在联合国内达 成了57个有关人权的公约、决议、原则声明、具体声明和行动准则。 美国驻联合国代 表杰罗姆*谢斯塔克说，"许多政府已把人权问题当作它们外交政策不可分割的一部 分"。 　　在联合国之外，人权也成为一些国际组织的议事日程，主要的例子是欧洲三十五国安 全与合作会议(thirty-five-nation Conference on Security and Cooperation in Europe)，它是 1975年赫尔辛基会议的最后决议，其中包括关于人权问题的部分。 　　此外，诺贝尔和平奖被授予大赦国际，国际上普遍接受把基本的经济需要作为人权的 要素，以及国际上的一些象征性人物如联合国秘书长和教皇习惯于使用人道的词句，这些 都是人权在国际上普遍受到关注的例子。 　　1993年6月，在维也纳召开了171国参加的联合国人权大会，大约800个非政府组织 代表同各国和国际机构的代表一起参加了会议，它成为世界关于全球人权问题的最大的一 次聚会，也是联合国历史上专门讨论人权问题的第二次会议（第一次会议于1968年在德 黑兰召开，目的是纪念人权宣言20周年）。召开这次人权大会的想法是于1989年冷战结 束后提出的，它旨在检验保护和促进人权的国际制度。 　　虽然不干涉别国内政至今仍是国际规范，但人权领域越来越被看作是一个例外，国际 上的人权运动是一个标志，它代表了接受某种干涉观点的趋向。人们预料，在有关人权的 问题上，今后关于限制政府对外行为的道德规范的争论可能会越来越少。 　　5.意识形态的公开斗争随着冷战的结束而结束，美国人权外交的双重标准问题不再十 分突出。在冷战的国际背景下，美国人权外交中存在着不断受到国内和国际舆论批评的双 重标准问题，即对不同意识形态和不同冷战阵营的国家采取不同的人权标准，把人权外交 作为意识形态和冷战的工具。这个问题随着冷战的结束，变得不再突出，虽然美国政府毫 无疑问仍然会继续使其人权外交服从于其全球战略，但它外交政策目标的自相矛盾将会减 少。 　　6.随着许多亚、非、拉美军事独裁国家开始走上民主化的道路，美国外交政策中国家 利益和道德考虑之间的冲突逐渐减少。与上一个情况相关的是，自80年代以来，全世界 大量非民主国家开始走上民主化的道路，与美国战略利益相关的一些发展中国家近年来都 在向民主制转变，其人权状况有了很大的改善。这减轻了美国外交决策中国家利益和道德 考虑之间的冲突，更易于促使美国从人权的角度去作出外交决策。 　　7.美国国内舆论和国会对美国外交政策的影响有所加强。美国国内舆论越来越重视国 际人权，特别是在美国国内基督教右翼势力复活和争取少数群体权利运动取得有限成功的 背景下；同时，国内舆论对外交的影响有所加强。这表现在任何美国重要的政府官员在国 际公开场合都必须谈论人权，表明美国对人权问题的立场，否则就就会受到国内舆论的强 烈批评。一项表明美国在人权问题上的强硬立场的对外政策容易得到美国国内舆论的同 情，反之则容易招致指责。美国的政治官员都非常重视舆论倾向，因为这关系到他们在民 意测验中的得分和下一次当选的机会，因此美国外交政策在一定程度上要受舆论的左右。 　　另一个影响因素是，美国国会在外交政策方面的发言权自70年代以来明显提高，而国 会作为立法部门历来比行政部门在国家利益和道德考虑两者之间更倾向于后者。此外，重 视人权不仅是国会的倾向，而且还有许多制度保障：国会的下属委员会负责监督国会颁布 的大量与国际人权有关的立法的执行情况，政府也必须逐年向它提交关于各国人权状况的 报告。 　　8.与不同政治制度的国家进行斗争仍将是美国的一个长期目标。虽然冷战已经结束， 公开的、激烈的国际意识形态斗争已经不复存在，但是两种政治制度的斗争并没有消失， 虽然是以以往不同的形式。在共产党国家中推进民主和人权就是当前的一种形式，因为这 些国家都被指责为非民主国家，严重侵犯人权，并被看作是对民主国家的潜在威胁。 　　然而，尽管存在着上述因素，美国的外交政策不会被导向完全的理想主义，因为"美 国例外论"只是美国政治文化的一个方面。实用主义而不是道德主义、物质主义而不是深 刻的思想、安全而不是伦理，也全都是美国遗产的一部分。引用美国著名历史学家小施莱 辛格的话说就是；"美国外交政策的后果充满了自相矛盾"。"美国外交政策的概念是经 验和命运之间旧有争论的反应－－是美国被看作是许多国家中的一个，象其他国家一样有 天使的冲动和掠夺的欲望的倾向；还是被看作是上帝所选择的救世主来拯救堕落的世界。 每一种看法都孕育出其思想类型。第一种产生于历史和对待世界事务的经验方法上的争论 问题。第二种产生于神学和神学世俗化中的问题。这两种方法之间的冲突表现在美国人灵 魂的分裂上：信奉经验和遵从教条。" 换句话说，现实主义、注重国家利益的传统也会 同时在美国的外交政策中起重要作用。而且，近年来美国国内政治上的保守主义、国际关 系上的孤立主义正在同时滋长，它们也会成为一种抵销因素。