“9．11”事件后美国在国际战线上的反恐战争 张帆 　　"9.11"事件后，以布什总统为首的美国政要利用各种公开场反复合强调，反恐战争是 一场在国内、国际战线上同时展开的、牵涉到众多领域的特殊战争。美国除在国内强化国家 安全机构，采取一系列打击、防范恐怖主义的措施外，它还迅速建立起一个广泛的国际联盟， 展开国际战线上的反恐战争。 　　美国在争取国际支持的过程中，一再重申，反对恐怖主义"不仅仅是美国的斗争，危在 旦夕的也不仅仅是美国的自由，这是整个世界的斗争，这是整个人类文明的斗争，这是所有 相信进步和多元、相信宽容和自由的人们的斗争。"从实际需要看，反恐战争的特殊性使美 国不得不有赖于国际合作。恐怖分子的活动基地、行动范围和破坏对象都是国际性的，他们 正是利用一个日益开放的国际环境使其活动不断升级，美国必须与其它国家合作才能有效打 击恐怖主义。 　　美国在国际战线上的反恐战争主要包括建立国际联盟以实现情报共享和金融领域的合 作，以及对阿富汗实施直接军事打击。 一．情报共享 　　虽然"9.11"事件在某种程度上被视为美国情报界的一大失败，但事后美国对国家安全 的高度重视使情报机构的地位反而空前提高，情报工作被认为是打击恐怖主义最重要的手段 之一。除在国内加强对恐怖主义的防范外，美国积极加强情报领域的国际合作，涉及国家之 多、内容之广，是前所未有的。 在这次国际反恐战争中与美国进行情报合作的国家大致可以分为以下几类： 　　（一）历史上与美国已有较长时期的情报合作关系的那些国家，如北约盟国，特别是英 国、日本、以色列等。美国在"9.11"事件后首先利用这种与盟国的情报合作关系展开国际 反恐战争，美国呼吁和推动的情报共享巩固和加强了与这些国家已有的情报交流活动。10 月底，美国向欧盟提出47项协助美国打击恐怖主义的方法，其中包括增加美欧两地的情报 分享。 　　（二）俄罗斯和中国。冷战后，美国在评估俄、中实力及其对美国地缘战略的影响时， 均在一定程度上把这两个国家视为潜在对手，这一事实突出了"9.11"事件后美国与这两个 国家实现情报分享的意义。10月和11月在上海和华盛顿的美俄首脑会晤后举行的记者招待 会上，布什总统对俄罗斯在"9.11"事件后提供的帮助给予了高度评价，尤其提到"俄罗斯 正贡献关于恐怖主义组织的有价值的情报"。10月19日，在上海举行的亚太经合组织首脑 会议期间，中国国家主席江泽民与布什进行了会谈，在他们举行的记者招待会上，布什称"中 国是全球反恐怖主义联盟的重要合作伙伴……中国政府坚定地承诺与我们加强情报方面的 合作"。 　　（三）其它中小国家。9月22日，美国放弃根据《格伦法案》对巴基斯坦和印度实施 的制裁，为美国与这两个国家在情报及其它领域的合作创造了条件。美国与诸如印、巴这样 的国家进行情报分享主要基于这些国家特殊的地理位置或国内民族构成可以为美国掌握有 关情报、有效打击恐怖分子提供便利。这类国家还包括其它一些小国。10月20日，一位美 国政府高级官员在介绍布什总统与秘鲁、新加坡、文莱领导人的双边会晤时指出，布什总统 对他们"集中谈到信息和情报分享的重要性……他们说他们愿意分享信息而且，在某些事例 中，已经分享了信息"。这位官员还提到布什总统赞扬了美国与马来西亚进行情报分享时双 方"所持有的合作精神"。 　　"9．11"事件后，作为美国国际反恐战争的一部分而被加以大力推广的情报分享，不 仅涉及众多国家，而且情报分享的内容也涉及众多领域，除传统的政治、军事情报外，还包 括金融、移民、海关等方面的情报。 　　另外，同过去的对外情报交流活动比较，美国这次更强调情报的"分享"、"共有"，正 如布什总统指出过的，"不仅我们会对你们拥有的任何信息感兴趣，而且，我可以向你们保 证……如果我们得到任何会使你们感兴趣的信息，我们会确保把此信息提供给你们。" 美国所进行的情报共享的国际努力取得了一定效果，到年底时，布什总统已经能够这样 说道，"由于反恐联盟的存在，我们正在分享更多的情报……新系统已经建立起来，以确保 迅速获取和分析情报，防止新的恐怖袭击。"情报共享为美国在国际金融领域的反恐战争和 对阿富汗的军事行动起到了重要的支持作用，而且在美国的带动下，其它国家为打击恐怖主 义而进行的双边情报交流活动也开展起来，12月21日，俄罗斯和英国达成协议，双方同意 建立一个分享情报的联合论坛。但情报部门特有的机构文化和官僚主义的竞争使机构之间， 更不用说国际之间的情报共享受到制约，情报工作费用在国家之间的分摊也是难事。美国建 立一个情报共享的多国机制的构想还难以实现。 二．国际金融领域的反恐战争 　　恐怖分子的活动以其雄厚的资金为后盾，本.拉登所创建的金融帝国的触角伸到了世界 各大洲。美国要切断恐怖分子的资金来源，就必须与国际组织和其它国家的金融机构合作。 "9.11"事件后美国把争取国际合作、在金融领域打击恐怖分子作为其国际反恐战争的重要 内容之一。 　　10月初，美国政府公布了一份名单，宣称列入名单的27个机构和个人与恐怖主义组织 有牵连，因而将冻结它们在美国和其它国家的财产。美国政府还宣布，他们已查明，以拉登 为首的恐怖组织的财产分布在亚非欧美55个国家。 　　与其它领域的国际反恐战争一样，美国在呼吁金融领域的反恐国际合作时，常常诉诸这 类言论：恐怖主义不仅针对美国，它也是对整个人类文明社会的挑战；如果恐怖主义不受惩 罚，其它国家的城市和民众就有可能是下一个目标。另一方面，美国也提请世界的银行和金 融机构注意，"我们将会与它们的政府合作，请求它们冻结或限制恐怖分子获得在外国帐户 上的那些资金的能力。如果它们不在冻结帐户方面帮助我们的话，财政部现在已得到授权去 冻结它们的银行在美国的资产和交易。" 　　与此同时，布什总统下令在财政部成立了"恐怖分子外国资产追踪中心"，由来自情报 部门、执法部门和制定金融规章部门的代表组成，其核心任务就是处理全球范围内有关恐怖 主义组织金融资产的事务，其收到的信息将用于鉴别和阻断恐怖分子的财源，瓦解其财政基 础。这样，按布什的话说，美国已在国际金融领域发展出一种相当于"要犯通缉"名单那样 的东西，它提请金融界注意，如果你与恐怖分子做生意，如果你支持或资助他们，你就不能 与美国做生意。 　　美国呼吁国际合作以切断恐怖分子财源的努力得到世界大多数国家的响应。巴基斯坦、 哥伦比亚、哥斯达黎加、捷克和韩国等迅速采取配合措施，冻结了不少涉嫌与恐怖组织有瓜 葛的帐户和财产。 "9.11"事件一个月后，美国与其它国家共冻结阿富汗塔利班政权、"基 地"组织及拉登的资产达2400万美元。10月20日，40多个欧洲国家在布鲁塞尔开会、筹 组全球反恐联合阵线时，同意采取更广泛的行动来冻结与恐怖分子有关的资产。日本大藏省 在10月19日发表的该国冻结与塔利班政权相关资产的进展情况表明，被冻结的相关银行帐 户共有31户，存款额达9000万日元。巴林财政部长则在10月13日表示，"海湾合作委员 会"6个成员国已达成协议，同意根据美国公布的名单，冻结恐怖主义组织或个人在它们国 家的资产。美国财政部长奥尼尔在11月18日宣布，到那时为止，全球已有至少120个国家 加入美国发起的冻结恐怖主义组织资产的国际行动，阿富汗塔利班政权及"基地"组织在全 球已有至少5600万美元的资产被冻结。 　　与情报分享比较，美国在从事国际金融领域的反恐战争时更注意发挥国际组织的作用， 通过与联合国、欧盟的紧密合作，通过7国集团/8国集团这一机制，去限制恐怖主义组织利 用国际金融体系的能力。"9.11"事件后，美国行政当局除请求参议院迅速批准美国已经签 署了的《关于禁止向恐怖主义提供资金的联合国公约》外，还积极在联合国推动该公约的落 实。联合国安理会在"9.11"事件后，呼吁其成员国冻结恐怖嫌疑分子的资产，并在11月 底下令在全球范围内冻结阿富汗塔利班政府官员的资产，进一步扩大了可加以资产冻结的个 人或恐怖组织的名单。新名单包括152名塔利班官员，除奥马尔外，塔利班政权各部门首长 也全都榜上有名。另外，美国还通过7国工业财长会议，呼吁各国尽快成立金融调查单位 （FIUs），并推动由29个国家组成的金融行动特别小组（FATF）在10月下旬召开会议，强 调加强国际合作，断绝恐怖分子的资金来源。 　　美国在国际金融领域的反恐战争得到大多数国家及有关国际组织的支持和响应，迅速取 得一定成效，但复杂的国际形势和国际银行系统的特殊性，注定了在国际金融领域的反恐战 争将是一场艰苦的持久战。 三．在阿富汗的军事行动 英美部队于阿富汗当地时间10月7日20点57分开始对阿富汗进行持续的军事打击， 到年底时战事已经接近尾声，或者说已基本结束。美国在阿富汗的军事行动比许多人事前预 计的更为顺利，并基本达到目的。 （一）战争目标基本实现 　　美国在阿富汗的军事行动是其国际反恐战争的重要组成部分，是"反恐战争的第一条战 线"。布什总统在10月7日的总统声明中指出，"美国军队已经开始攻击在阿富汗的‘基地’ 组织恐怖分子训练营地和塔利班政权的军事设施。对这些精心挑选过的目标的行动是为了不 再使阿富汗被用作恐怖分子的活动基地，并打击塔利班政权的军事力量。"美国起初想消灭 的是本.拉登及其"基地"组织，但由于拉登本人及"基地"总部在阿富汗，并得到塔利班 政权的庇护，美国必须把两者捆在一起，当作同一目标进行打击。经过2个多月的空中打击 和地面进攻，美国虽然没有抓住拉登和奥马尔，但摧毁塔利班武装和"基地"组织训练营的 目标已经到达。 （二）战争进程顺利 总的来看，美国在阿富汗的战争进行得很顺利。其标志是，美国达到了战争目标，而 在战争过程中，几乎没有出现对战争胜负起决定作用的关键战役。在世界战争史上，那些实 力相当的战争，通常都要经过一些关键战役或某次起决定作用的战役，才会结束。这次的阿 富汗战争，只是在马扎里沙里夫、昆都士及坎大哈三次战斗中隐约出现过发生关键战役的可 能，但终因实力对比及其它因素而没能给美国的军事行动增添过多麻烦。 （三）战事顺利的原因 首先，实力对比悬殊。这表现在美国能持续、有效地进行空中打击，而对手没有对抗 这种战争方式的有效手段。美国的打击程序是，先消灭塔利班脆弱的防空力量，然后摧毁其 具有战略价值的军事和经济目标，最后进行战术轰炸，打击前线的塔利班守军。对塔利班来 说，其简易的野战工事无论如何也无法抵挡美军的强大空中打击。在两个多月的美军轰炸中， 有一万多名塔利班武装人员被炸死炸伤，塔利班的重型武器，特别是对空武器，在战争之初 就已被美空军摧毁。 　　其次，在有可能给美军造成麻烦的几次关键战斗中，塔利班领导层意见不一，犹豫不决， 如在马扎里沙里夫、昆都士和坎大哈的坚守或放弃问题上就是这样，致使指挥和战斗混乱， 往往是战斗还未完全展开，就主动放弃了。 　　再次，塔利班没有以己之长去克敌之短。塔利班没有利用阿富汗境内群山遍布的地理特 点，把部队化整为零，散布在大山中，与美军和反塔联盟周旋，相反，在战争初期就已失去 重武器的情况下，塔利班武装仍然固守在阵地中，成为美军空袭的目标，加速了自己的溃败。 　　最后一点，也是最根本的，塔利班在国际上空前孤立。没有其它国家的支援，塔利班更 本无法与美国周旋，更不用说取胜了。 　　相比之下，美国则在这几方面都表现出优势。它在战争中有明确的指导方针，充分发挥 空中优势，运用高科技武器装备，最大限度地消灭敌人的有生力量；美国注意人道主义援助 和打击塔利班武装相结合，不与阿富汗平民百姓为敌；它还利用阿富汗人打阿富汗人，全力 支持北方联盟的地面攻势，以减少美军伤亡，特别是在夺取几个大城市时，美军与反塔联盟 紧密配合，牢牢掌握了战争主动权。更为重要的是，与情报分享和国际金融领域的反恐战争 一样，美国把在阿富汗的军事行动描绘成替全世界消灭一个邪恶的敌人，在政治上赢得全世 界大多数国家的同情和支持，特别是得到了联合国安理会的支持和盟国的军事合作，美国从 来没有如此从容地打过这样一场战争。正如布什在10月7日的总统声明中所指出的，除英 国与美国共同采取了这一行动外，其它盟国，包括加拿大、澳大利亚、德国和法国，都承诺 随着行动的展开而投入军事力量。中东、非洲、欧洲和亚洲的40多个国家给予了美国飞越 领空权和着陆权，"我们得到全世界共同意愿的支持。" "9．11"事件后，美国意识到反恐战争的长期性和广泛性，布什曾向美国人民承诺， "我们将会指引我们控制下的每一种资源去赢得这场打击恐怖主义分子的战争：每一种外交 方式，每一种情报手段、每一种执法工具，每一种金融影响。"美国在国内采取一系列措施 捍卫国家安全的同时，展开了国际战线上的反恐战争。情报分享、争取国际金融界合作以及 在阿富汗的军事行动是这场国际反恐战争的重要组成部分。在阿富汗的战争基本实现了目 标，情报分享和国际金融领域的反恐战争也取得很大成就，但由于反恐战争的复杂性、长期 性，美国的反恐战争，包括国际战线上的反恐战争，还面临许多考验。