布什政府的军控政策：调整与变革 樊吉社 　　布什总统执政一年来，美国的军控和裁军政策经历了重大的调整与变革，此次调整的核 心内容是发展导弹防御系统，并由此牵动美国在其他军控问题上的转变。《核政策审议报告》 （Nuclear Posture Review）的出台和美国宣布退出《反导条约》标志着美国军控政策调整 臻于完成，布什政府主张的"新安全框架"浮出水面，以条约和协议为主要内容的国际军控 和裁军机制遭到重创。 　　一、布什政府的导弹防御政策 冷战结束后的十年中，无论是在美国国内还是在国际社会中，导弹防御一直是一个备受 争议的问题。克林顿总统的八年任期内一直同积极主张发展导弹防御系统的共和党议员周 旋，直至卸任前夕才宣布推迟做出部署国家导弹防御系统（NMD）的决定。无论是在竞选期间还是在就任总统后，布什一改前任在导弹防御问题上的政策，大力推进导弹防御系统的研 发和部署准备工作。 1、大力推进导弹防御系统 　　在竞选总统期间，布什就明确宣示了他的导弹防御政策主张。他认为，美国应该尽快从 可供选择的方案中选择一个有效的导弹防御系统进行部署，这样的一个导弹防御系统不仅要 保护美国的50个州，还要保护美国的海外驻军和盟友，部署将不局限于一个地点，部署形式 将不单单包括陆基导弹防御系统，还可能包括海基和空基导弹防御系统。至于美国同盟国和 俄罗斯在导弹防御系统问题上的分歧，他主张同盟国进行磋商，并向俄罗斯提出修改《反导 条约》的附加条款，以便部署导弹防御系统不违背条约；如果俄拒绝接受，美国将根据条约 的规定立即通知俄罗斯，美国将退出条约。 　　就任总统后，布什在导弹防御问题上的政策基本上秉持了他在竞选期间的承诺。消解各 国对导弹防御系统的反对并导致美国部署这样一套系统是他坚定不移的目标，为此他和他的 内阁班底做出了不懈的外交努力，争取盟国和其他国家的理解和支持。（1）2001年2月3日至 4日，国防部长拉姆斯菲尔德参加了第37届慕尼黑安全政策会议，在会议上向与会的美洲、 欧洲、亚洲的30多个国家的政府官员和专家推销NMD。（2）4月30日，总统布什分别打电话 给英国、法国、德国和加拿大的领导人以及北约秘书长，与他们讨论美国建立导弹防御系统 的计划。(3)5月1日，布什总统在美国防大学发表演讲，称必须摆脱已经签署了30年的《反 导条约》的限制，因为该条约既不能反映现实，也不能指明未来，为突破《反导条约》进行 舆论准备。(4)５月初，为了说服其他国家接受美国研发并部署导弹防御系统，美国派出了 庞大的游说团赴欧洲、俄罗斯、加拿大、中国和其他亚洲国家进行游说，除了印度和澳大利 亚做出了积极回应，其他国家反应冷淡。（5）5月北约理事会举行的外长和国防部长会议上， 国务卿鲍威尔和国防部长拉姆斯菲尔德力劝欧洲盟国支持NMD，但和者甚寡。（6）6月中旬， 总统布什踏访欧洲，试图修补美欧关系裂痕，同时兜售导弹防御计划。（7）美俄之间关于 导弹防御和《反导条约》的磋商从未中止，但双方并没有达成任何共识。（8）自7月中旬开 始，美国政府官员陆续放风，表示美国可能单方面、按照自己的时间表退出《反导条约》。 　　在做出这些外交努力的同时，美国对导弹防御的研发仍在积极进行，并分别在2001年的 7月和12月进行了两次导弹拦截试验，均获得成功。此前美国还进行过三次NMD拦截试验，1999 年10月2日的试验获得成功，2000年1月18日和7月8日的拦截实验均遭失败。 　　2、美国退出《反导条约》 　　尽管美国对俄罗斯"诱"、"压"相逼、"胡萝卜"与"大棒"并用，但俄罗斯拒绝在 《反导条约》问题上做出妥协，美俄之间的有关磋商迟迟不能取得任何进展，而布什政府急 于展开建立导弹防御系统的准备工作。2001年12月13日，布什总统发表声明，宣布退出条约。 美国宣布退约意味着美俄多年来就此问题的谈判磋商宣告终结，如果不出什么意外，6个月 后美国就可以不受条约的约束，放手发展导弹防御系统。 　　美国宣布退约之时，在阿富汗的反恐怖战争尚未结束，美国仍然需要俄罗斯的合作；俄 罗斯已经表示美国进行反导试验并不违背《反导条约》；美国目前还没有一套成型的反导系 统可供部署，这时候退约似乎显得突兀。但是，细致考察一下布什总统在导弹防御问题上的 政策立场，退约的举动显然"顺理成章"。 首先，布什总统决意要加速导弹防御系统的研发、试验和部署进程，其他问题均需服从 发展多层导弹防御系统的要求。在这点上，布什总统的立场迥异于其前任。克林顿总统力主 综合考虑导弹威胁程度、系统的费用、技术可行性和对国际军控的影响，希望同俄罗斯谈判 修改条约；布什则认为《反导条约》是"过时的、冷战的遗物"，美国需要"超越"条约的 限制。布什总统并不在意国际社会的反对，而且希望"一揽子"解决发展反导系统受到的限 制，排除法律上的障碍。 其次，由于911事件的出现，两党对布什总统外交政策的一致支持缔造了对布什退约有 利的国内氛围。911事件之前，美国国内反对发展导弹防御系统的人不赞成布什政府"急躁 冒进"。911事件之后，布什总统的"鹰派"班子和国会中的多数共和党议员大肆宣扬建立 导弹防御系统的迫切性，公众对布什政府保卫美国安全的政策更倾向于表示支持。 　　其三，反恐怖战争的爆发使得美国获得了国际社会的支持，美国预期退约不会遭致俄罗 斯的过度反应。911事件为美俄关系的改善带来的新的契机，普京总统毫不犹豫地抓住了这 个机会，"大踏步"向美国靠拢，美俄关系迅速得到改善。普京总统11月访美两国在削减战 略核武器问题上取得进展，俄深度削减战略武器的要求得到了满足，美国预料到俄不会对美 国退出条约做出过激反应。美国宣布退约后俄罗斯发表的声明也证实了这一点。 美国宣布退出《反导条约》标志着美国国内就此问题展开的争论以鹰派的胜利而宣告结 束，阻碍美国大力推进导弹防御系统的最后一道法律屏障消失了。 二、布什政府在其他军控问题上的政策 在积极推进导弹防御系统的同时，布什政府还主张大幅度削减战略武器，这是布什政府 军控政策的唯一亮点，除此之外，布什政府的其他军控政策几乎都不同程度上对当前的国际 军控和裁军机制产生了消极影响。 1、主张削减战略武器 美苏经历了长达9年的谈判后，终于在1991年7月前苏联解体前夕达成了第一个削减 战略武器条约，这就是《第一阶段削减战略武器条约》。老布什总统在卸任前夕同俄罗斯达 成了《第二阶段削减战略武器条约》。此后，有关削减战略武器和切实执行削减战略武器条 约成了美俄军控和裁军谈判中的焦点问题，尽管美俄都曾表达过深度削减战略武器的愿望， 但由于导弹防御系统问题的介入，双方就削减战略武器条约展开的谈判始终没有结果。两国 的主要分歧在于是否遵守《反导条约》，禁止发展具有全国防御能力的反导系统，以及第三 个削减战略武器条约应将各自战略武器削减到什么样的水平。 布什总统就任之初就明确表示，要深度削减战略武器。他认为美国面临的国际环境已经 发生的很大变化，当前的威胁已经不是冷战时期苏联的核武器进攻，而是大规模杀伤性武器 的扩散、恐怖主义、核武器的安全问题，应该重新思考新的安全环境下核威慑的需求，可根 据核态势评估决定核武库的数量，寻求满足战略需求的最低核武库数量。美国能够深度削减 核武库并降低战略武器的战备状态，没必要进行漫长的谈判，可以采取带头作用。布什在削 减战略武器问题上的政策显然不同于克林顿，他不再主张双边对等削减，这为美俄就深度削 减战略武器达成共识奠定了基础。 　　2001年7月，美俄首脑在热那亚八国首脑峰会后进行了会晤，双方同意将导弹防御系 统与削减战略武器联系起来，以便达成新的战略协定，这种"共识"既说明两国在《反导条 约》修改或存废问题迈出了实质性的一步，又意味着两国具备了消除战略武器削减数目分歧 的可能。普京总统11月访美期间，两国首脑各自表示要将战略核武器削减2/3，美国希望 削减到1700到2200枚，这与俄罗斯期望达到的削减水平已经相去不远。首脑会晤期间的声 明只是政策意向，并非是一个具有法律约束力的条约或者协定。俄罗斯希望将这种共识落实 为一个条约，削减数目进一步降低到1500到2200枚，可以核查并且彻底销毁核弹头；美国 并不赞成花费太多时间谈判一个象《第二阶段削减战略武器条约》那样一个核查机制比较完 备的条约，而且主张将处于值勤状态的核弹头拆除并储存起来，而不是销毁。 　　2002年1月9日，美国国防部负责国际安全政策的助理国防部长J*D*克劳奇在新闻 发布会上公布了《核政策审议报告》的非机密内容。根据这个报告，美国计划大幅度改变核 安全态势，不再高度依赖进攻性核武器，建立"能力导向型"而不是"威胁导向型"战略核 力量，更重视常规和精确制导武器及导弹防御系统的部署。由洲际导弹、战略轰炸机和潜射 导弹组成的三位一体的战略核力量将逐步被经过削减的、相对较小的核能力和非核能力取 代，非核能力包括先进的常规武器和导弹防御系统。该报告还要求近4000枚多余的弹头不 被销毁，而是被储存起来，以便需要时重新投入使用。布什总统还不赞成通过谈判达成军控 目标。根据美俄首脑会晤时双方的声明和《核政策审议报告》的内容可以得出这样的结论： 布什总统着重发展导弹防御能力和通过谈判或者单方面深度削减战略武器的政策基本上能 够得到贯彻，但这种削减由于持续时间较长、有可能不是通过签署条约削减，而且仍有相当 数量的弹头削减不是彻底销毁，而是转为储存状态，战略武器削减存在逆转的可能。 　　2、无限期推迟《全面禁止核试验条约》审批 　　美参院在1999年10否决了批准《全面禁止核试验条约》（CTBT）的决议案，引起了 国际社会的忧虑和严重关注。布什在竞选期间曾经表示《全面禁止核试验条约》无法制止扩 散，不是强制性的，不能核查，还可能影响美国确保其核武器的安全性和可靠性，不会敦促 国会批准该条约。布什就任总统后，国际社会仍然期望美国能够批准条约，给陷于停滞的国 际军控和裁军进程带来少许亮色，但他并没有采取任何能够推进这个条约获得批准的行动， 反而在2001年７月要求参议院"无限期推迟"审批《全面禁止核试验条约》，条约从此被打 入冷宫。 　　11月11日联合国召开促进《全面禁止核试验条约》生效大会，主要目的是讨论尽快批 准条约，促进条约尽快生效。拥有核武器最多、从事核试验最多的美国对此次大会予以抵制， 没有派出会议代表，并再次重申不支持此条约。 　　不仅《全面禁止核试验条约》在美国参议院获得批准的可能性微乎其微，美国还有可能 恢复核试验。自布什总统的父亲老布什在1992年下令暂停核试验和1996年克林顿总统延长 暂停核试验措施以来，美国一直没有进行地下核试验。尽管《核政策审议报告》建议继续维 持暂停核试验的禁令，但有报道称布什要求国会拨款以加快必要时恢复核试验的速度。国防 部长拉姆斯菲尔德也声称美国保留恢复进行地下核试验的可能性。如果美国深度削减战略武 器，为了保证核武器的安全性和可靠性，对于一个偏爱单边主义行动的政府来说，恢复核试 验并不是不可能的事情。一旦美国恢复了核试验，《全面禁止核试验条约》存在的基础将随 之丧失。 　　3、抵制《禁止生物武器公约》核查议定书与阻挠小型武器交易《行动纲领》 　　《禁止生物武器公约》核查议定书的谈判历经7年，在2001年上半年基本拟就。在谈 判的最后关头，美国对议定书由支持转向反对。7月25日，美国宣布拒绝签署该议定书草 案后，11月份在《禁止生物武器公约》第五次审议大会上再次重申其反对立场，从而使国 际社会近期达成议定书的希望彻底落空。 　　在《禁止生物武器公约》第五次审议大会期间，美国国务院负责军备控制和国际安全事 务的副国务卿约翰*R*博尔顿在日内瓦发表讲话说，已被美国拒绝的议定书草案无法解决 违约问题。博尔顿指责公约的议定书在3个重要方面存在缺陷：（1）它将威胁生物战争防御 计划的有效性，因为它的武器核查条款可使有攻击性生物武器计划的国家能够了解全国性防 御计划从而能够设计出击败这些防御计划的先进的反措施；（2）它将会削弱美国和其它西方 国家的出口控制计划；（3）它将对经营性商业情报构成威胁。 　　除了对《禁止生物武器公约》核查议定书进行抵制之外，美国在2001年7月初联合国 关于小型与轻型武器违禁贸易以及所有相关问题的会议上也横生枝节。美国反对安理会在此 问题上发挥更具体作用，不接受在《行动纲领》中加入有关处理民间拥有枪支和禁止向非国 家群体出售武器的条文。 　　另外，911事件爆发后，布什总统于9月22日解除了1998年针对印度和巴基斯坦进行 核试验而对这两个国家实施的制裁，这更进一步表明美国在国际军控和裁军问题上的"功利 主义"。 　　 　　三、美国军控政策的调整与变革：新安全框架？ 冷战结束之初，国际军控和裁军曾经进入一个"黄金时期"：美俄达成了《第二阶段削 减战略武器条约》、《核不扩散条约》得到无限期延长、各国达成了《全面禁止核试验条约》、 出现了东南亚和非洲两个无核区。国际军控和裁军领域至此形成了较为完善的核军控机制， 它包括美俄系列《削减战略武器条约》、《反导条约》、《全面禁止核试验条约》和《核不扩散 条约》。克林顿总统虽然更强调防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，但他在任期间， 美国采取了多边机制来解决分歧，因此获得了较大成功。 　　随着共和党右翼势力积极推动国家导弹防御系统的研发部署，"孤立主义"思潮甚嚣尘 上，美国国内就军控、裁军和不扩散问题展开了激烈的讨论。美国国内对此类问题的看法分 为两类：一类观点认为国家间的合作至关重要，有效的合作可以在大规模杀伤性武器扩散出 现之前就予以制止；即使出现了扩散，美国也可以利用其可信的战略威慑能力慑止这些武器 的使用；另一类观点则从根本上怀疑军控机制的有效性，他们认为大规模杀伤性武器及其运 载攻击的扩散不可避免，传统的不扩散机制无法有效防止扩散，无论是采取政治、经济还是 外交手段，都无法慑止那些决心获得这类武器的国家。这些悲观主义者热心支持研发并部署 NMD、立即废除《反导条约》，认为冷战时期"相互确保摧毁"的威慑战略并不能慑止这些国 家获取大规模杀伤性武器的努力；传统的军控和裁军政策并不能解决美国当前可能面临的威 胁，美国已经具备了放弃"相互确保摧毁"战略的经济、技术条件，有必要保持"进攻性威 慑（Offensive Deterrence）"的同时发展"防御性威慑（Defensive Deterrence）"，即建 立攻防兼备的安全战略，确保美国的绝对安全。 　　布什在竞选期间就成了这些悲观主义者的代言人，就任总统后，他对美国的军控政策做 出的大幅度调整和变革似乎表明美国的军控政策正进入一个新的时代--"后后冷战时代"。 这个时代的特点是美国绝对安全利益为主导、单方面政策宣示为行为方式，建立攻防兼备的 "能力导向型"而不是"威胁导向型"战略力量，对美国有利是考虑问题的出发点，必要时 可以撕毁任何有碍美国行动的军控和裁军条约，保卫美国绝对安全为终极目标。美国将据此 倡导建立一个新的安全框架，这个安全框架奠基于告别冷战时代的认识之上。既然俄罗斯已 经不再是美国的敌人，美国就没有必要维持一个庞大的核武库，深度裁减战略武器─-如果 有可能，还要降低战略武器的预警状态。这种裁减可以通过签署条约进行，也可以单方面裁 减。裁减的弹头不一定全部销毁，可以将其转入储存状态，需要时重新投入使用；为了维持 储存弹头的安全性和可靠性，必要时可以恢复核试验。针对大规模杀伤性武器及其运载工具 扩散构成的威胁，美国不仅要防止此类武器的扩散，还要采取措施应对此类武器一旦扩散后 的威胁，那就是消除这些威胁，可以主动攻击，也可以积极防御。为此，美国既要利用对美 国有利的不扩散机制，发展先进的常规和精确制导武器，又要建立导弹防御系统。 　　不扩散、反扩散、导弹防御、削减战略武器是布什总统倡导建立的新安全框架的四个组 成部分。布什总统能否建立这样的安全框架？这样的安全框架能否确保美国绝对安全？只有 历史能够给出准确的答案。