美国利益集团与人民币升值压力 何兴强* 　　【内容提要】　本文论述了2003 年以来以全国制造商协会和劳联—产联为 代表的美国利益集团对人民币汇率问题施加影响的历程, 并对其在此历程中的 影响及其结果进行了分析, 认为是利益集团的游说使人民币汇率问题成为美国 舆论关注的焦点, 并推动了行政当局与国会在此问题上的一系列行动。 【关键词】　美国　利益集团　人民币汇率 􀀁 人民币面临的升值压力 2002 年以来, 美国经济进入高速增长之 后的调整期, 为衰退的阴影所笼罩, 贸易赤字 和财政赤字不断扩大, 2003 年美国贸易赤字 达到5310 亿美元􀀁 。美元从2002 年起开始持 续贬值, 为的是能有助于美国制造商在全球 贸易中的竞争, 减缓美国贸易逆差的增长。由 于人民币实行盯住美元的固定汇率, 美元贬 值的效果不明显, 美国为此要求中国放弃固 定汇率制, 实现人民币自由浮动。这对人民币 形成了升值压力, 而中国从2000 年以来已经 连续三年成为美国最大逆差国, 更是加剧了 这种压力􀀁 。同时, 美国制造业也正面临着越 来越重的危机, 失业率不断上升, 2003 年美 国6. 4%的失业率中, 制造业占到90%􀀁 。在 这种情况下, 美国国内以制造业集团以及工 会组织为主的利益集团逐渐将美国制造业面 临的问题推到中国身上, 认为主要是人民币 过度低估造成了美国对中国的巨额贸易逆差 以及美国制造业目前面临的困境, 中国应该 为美国的制造业下滑以及失业问题负责。 2003 年6 月和7 月, 美国财政部长斯诺和美 联储主席格林斯潘先后正式发出了希望人民 币更具弹性的呼声, 人民币面临升值压力。 主要的利益集团: 全国制造商协会 与劳联—产联 　　关注人民币汇率问题的美国利益集团主 要是全国制造商协会( Nat io nal Asso ciation of Manufactur ers, 以下简称NAM) 以及劳联 —产联( AFL-CIO) 。NAM 是美国最有影响 力的工业贸易组织之一, 代表着来自全美50 50 经济·区域合作当代亚太　　2006 年第3 期 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 U . S. Departmen t of Commerce, “Manuf acturing in America: A Comprehens ive St rat egy t o Addr ess th e Chall enges t o U. S . Man ufactur ers ”, J an . 2004. ht tp: / / w w w . n am. org 美国方面的统计数字称2002 年美国对华贸易逆差 已经达到1030 亿美元, 2000 年以来增长了25%。“Hearing of th e House Com mit tee on Int ernat ional Rel at ions ”, Fe deral New s S erv ic e, Oct ober 21, 2003. 胡祖六: 《人民币灵活汇率促进全球调整》, 载《财经》 2004 年第23 期, 第90 页。 中国社会科学院美国研究所博士 个州大大小小的制造商, 其成员包括生产着 全国85% 制造业商品的12000 家公司, 另外 还有350 家全国性的行业协会以及州一级的 制造业协会。NAM 称其主要目标是“提高美 国制造商在全球市场竞争中的能力” 􀀁 。劳联 —产联是美国劳工组织的主要代表, 拥有 1300 万会员, 代表着约100 个工会􀀁 , 组织良 好, 是美国最老牌的利益集团, 在20 世纪40 ～60 年代曾经是势力最大的游说组织, 70～ 80 年代一度呈衰落之势, 90 年代中期重新活 跃。他们一贯主张贸易保护主义, 保护美国劳 工的工作机会和利益, 反对自由贸易政策, 从 北美自由贸易区协议到中国的最惠国待遇, 他们都是最坚决和最积极的反对者。 利益集团的影响力主要取决于三个方 面, 一是组织的规模和程度, 二是组织的活动 积极性, 三是影响政府部门的渠道。 作为一个大规模的利益集团, NAM 深 谙影响政府的门道, 他们或发动会员, 或亲自 上阵进行针对国会议员以及政府官员的圈内 游说, 其手段包括访问国会议员办公室, 与行 政部门官员会谈, 发表立场声明, 召开新闻发 布会, 出席国会及其他常规听证会, NAM 成 员每年要在国会山之外同议员们进行200 多 次会面。另外NAM 还通过媒体游说, 草根游 说, 利益集团结盟, 给议员打分等手段, 进行 圈外游说。NAM 在媒体战略方面尤其成功, 2003 年下半年, NAM 在媒体上被报道了 1750 次。NAM 还针对国会议员在对美国制 造业关键问题上的投票进行记录和评分, 使 得议员们在NAM 关注的法案投票中都不敢 掉以轻心。在2001 年《财富》杂志评出的华盛 顿最强大的游说组织中, NAM 排名第10, 而 这是在其职员以及经费比前25 名都少的情 况下实现的􀀁 , 其影响力可见一斑。 劳联—产联1300 万的会员是其游说的 资本。他们很早就投身于美国政治, 擅长基层 游说, 工会领导也有很强的直接游说能力。他 们资金充裕, 经常能够在重大的游说中投入 巨资进行媒体广告游说。另外, 他们是民主党 最为重要的盟友, 经常通过影响民主党进而 影响到美国的内外政策, 这种影响在选举年 更为突出。 2003 年以来利益集团对 人民币汇率问题施加影响的历程 　　( 一) 2003 年利益集团开始造势施压, 引 发人民币升值压力 全国制造商协会2001 年领导组建了美 国最大的代表制造业和农业贸易团体利益的 健全美元联盟( Co alit ion for a sound Do llar ) 􀀁。2003 年, 联盟开始关注人民币汇 率问题。就在布什刚刚任命斯诺为财政部长 的1 月, 健全美元联盟就开始游说新的布什 经济班子对中国、日本、中国台湾以及韩国施 压, 要求停止用“货币操纵”促进其出口的做 法􀀁 。5 月, 全国制造商协会负责国际经济事 务的副总裁、健全美元联盟两主席之一的瓦 格( Frank Var go ) 根据即将出版的第一期《亚 洲货币操纵监控报告》, 称美国制造业正在衰 退, 自2001 年3 月以来已经流失了220 万份 工作, 被低估40% 的人民币是“罪魁祸首”􀀁。 6 月19 日, 健全美元联盟举行会谈讨论是否 提请布什政府动用“301 条款”来迫使人民币 51 当代亚太　　2006 年第3 期经济·区域合作 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 〔美国〕彭博新闻社2003 年5 月15 日报道。 Michael M. Phill ips, “U. S. Manuf acturers Lobby Again st Asian Rat e St rat egies ”. ht tp: / / ww w . soun ddollar. org/ mnew s52. html 该联盟由包括全国制造商协会、钢铁制造商协会、 美国纺织制造商协会、美国航空业协会等数十个美国贸易 协会组成, 代表着95%的美国出口商。2003 年1 月联盟的协 会会员发展到61 个, 2003 年6 月有80 个, 到2005 年底发展 到102 个。ht tp: / / w ww . soundd ol lar. org “T oday' s NAM”. ht tp: / / w w w . nam . org 资料来源: ProQuest Inform at ion an d Learning 数 据库。 “T he NAM at a Glance”. ht tp: / / w ww . nam. org 升值。8 月29 日, 联盟表示, 正在考虑要求布 什政府对中国政府“操控汇率”问题立案并展 开正式调查。9 月初, 在斯诺访问亚洲之前, 健全美元联盟写信给他, 敦促其将迫使亚洲 国家停止所谓的“货币操纵”作为首要目标, 特别是被严重低估的人民币。 联盟一连串的行动和讲话引起广泛关 注, 美国国内开始形成要求人民币升值的舆 论, 美国政府特别是财政部感受到了这种压 力。9 月8 日, 斯诺在联盟的压力之下, 表示要 采取措施迫使亚洲国家停止所谓的“货币操 纵” 􀀁 。布什总统也在9 月4 日发表声明称“我 希望我们的贸易伙伴公平对待我们的人民, 我 们的工人、农民以及制造商。在政府操纵货币 的情况下, 他们没有受到公平对待。” 􀀁 2003 年9 月底, 劳联—产联开始推波助 澜, 就人民币问题发难。劳联—产联公共政策 部助理主任李西娅( T hea M. Lee) 于9 月25 日及10 月21 日分别在国会“美中经济安全评 估委员会” 􀀁 及众议院国际关系委员会作证, 指责中国低估人民币达40% 以促进出口的做 法违反了世界贸易组织(WT O) 的规则, 要求 中国政府停止同美元的固定汇率制并停止聚 集美元外汇。她敦促美国政府采取包括向 WT O 提起诉讼在内的一切手段, 向中国政 府发出明确信号, 不再忍受其在人民币汇率 方面的行为􀀁。 在这些利益集团的宣传鼓噪之下, 为回 应利益集团的呼吁, 国会议员特别是制造业 较发达的许多州的议员考虑到本州的制造业 及工人失业问题, 也开始关注人民币问题。 2003 年7 月31 日, 以纽约州民主党参议员舒 默( Char les Schumer) 以及众议院小企业委 员会主席、伊利诺伊州共和党议员曼佐罗 ( Manzullo) 为首的16 名两党议员写信敦促 总统采取直接行动, 促使人民币自由流动, 要 求财政部、国务院以及美国贸易代表处( 以下 简称U ST R) 采取更多强有力步骤纠正人民 币汇率􀀁 。10 月30 日, 资深民主党议员、众议 院筹款委员会成员瑞吉尔( Charles B. Rangel ) 和列文( Sander M. Levin) , 再次给 布什总统、斯诺以及贸易代表佐立克写信, 要 求采取进一步行动􀀁。南卡罗莱那州参议员 格雷厄姆( Lindsey Gr aham) 与其他7 名两党 参议员提出针对中国在国际贸易中欺骗行为 的决议案, 要求中国政府“纠正”人民币被低 估的行为, 该决议案于2003 年9 月26 日获得 参议院一致通过􀀁 。 一时间, 在斯诺9 月中国之行前后, NAM 与劳联—产联通过组织联盟、发表研究报告、 举行新闻发布会、提出申诉、在国会作证等方 式将低估达40% 的人民币应为美国制造业下 滑、工作机会流失以及贸易逆差负责的观点广 为传播, 使得美国对人民币问题的关注和指责 出现了第一次高潮。人民币面临的升值压力陡 然增加, 布什政府特别是美国财政部以及贸易 代表处承受着越来越大的压力。 ( 二) 2004 年劳联—产联加大游说力度, 劳工组织为主的中国货币联盟成为力压人民 52 经济·区域合作当代亚太　　2006 年第3 期 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 “Senat e Unanimous ly Pass es Graham Res olut ion on Chinese T rade Abus es”, S ep. 26, 2003. ht tp: / / lgr aham. senate. gov “Opening S t at ement of T he Honorable Sander M. Levin, a Repr esent ative in Congress f rom the S t at e of Michigan”, Oct . 30, 2003. ht tp: / / w aysandm eans. hous e. gov “New Bipart isan C on gres sional C oalit ion Urges Pres iden t t o Increase Press ure on China t o Float it s Curr ency”, Jul y 31, 2003. h ttp: / / w w w . soun ddollar. org/ mnew s75. html T hea M. Lee, “Before the Comm ission on U . S. - Chin a Economic and S ecu rit y Review ”, F eder al N ew s S erv ic e, S ep. 25, 2003. 该委员会是由国会直接任命的、两党一致的就美 中经济关系对美国安全的影响进行评估的机构, 对国会的 影响不言而喻。 Ibid. “Coalit ion Pr ais es T reasur y S ecr et ar y f or Making Und ervalued Cur rencies a T op Gl obal Is sue”, S ep. 8, 2003. ht tp: / / w ww . s ounddoll ar. org/ mn ew s80. h tm l 币升值的主力军 2004 年9 月9 日, 劳联—产联表示“受够 了布什行政当局在人民币问题上的无所作 为”, 带领由23 家工业、农业公司和工会组成 的“中国货币联盟”( China Currency Coalitio n, 以下简称CCC) , 向美国政府提出 一份长达200 页的文件, 要求美国政府根据 1974 年美国国内贸易法条款对中国是否操 控货币进行301 调查, 并实施制裁􀀁 。这是一 个前所未有的贸易行动。劳联—产联财务主 管图鲁姆卡( Richar d T rumka) 在当天的新 闻发布会上称中国政府“操纵货币”给了中国 出口商大约40% 的不公平优势, 敦促中美两 国政府认真对待他们的申诉, 并要求美国政 府到WT O 对中国行为进行起诉。 然而, 四小时后, UST R 就驳回了此申 诉􀀁 。对于如此的羞辱, 联盟决定进行反击, 通过一系列行动, 加大了对政府的压力。联盟 立即对这个“历史上同类声明中最快被驳回 的申诉”发表声明, 质疑UST R 官员是否阅 读了他们的申诉, 认为人民币被低估的看法 已经得到广泛承认且应该被尽快解决, 大家 只是在如何解决的问题上存在争议; 同中国 政府进行磋商和在WTO 提起诉讼并不矛盾。 12 月, 联盟根据美国劳工部及商务部发表的 制造业工作流失、美国同中国的贸易赤字增加 的报告, 指责人民币被低估该为此负责。 围绕CCC 提出的301 申诉及后续的一些 声明, 要求人民币升值的舆论已经在美国初 成气候, 当时正值美国大选的关键时刻, 许多 民主党议员对于保护美国制造业、“敲打中 国”这样一个不伤及自身又能博取好分数的 机会没有放过。9 月30 日, 参众两院部分议员 组成了自称代表“被中国货币操纵政策”损害 的美国工人、农民、家庭企业以及其他制造业 和农业利益说话的“国会中国货币行动联盟” ( Congr essional China Currency Action Coalit io n) 。联盟以列文和舒默牵头, 共30 位 参众两院议员联名提出与CCC 同样内容的 301 申诉, 对CCC 的诉求表示支持, 继续向布 什总统及U STR 施压, 认为是该“采取行动” 的时候了。 2004 年利益集团对人民币问题施加的 压力由于发生在大选年而多了些两党政治的 色彩。一向是民主党主要选民的劳联—产联 对布什政府采取的行动得到了许多民主党议 员, 包括民主党总统候选人克里的支持。克里 对UST R 当天就驳回CCC 的做法进行了抨 击。而一向支持共和党自由贸易政策的NAM 则淡化了就人民币汇率问题对布什政府的压 力并在当年9 月访问了中国, 以其为主的健 全美元联盟基本没有采取行动。 ( 三) 2005 年, 人民币升值问题进入国会 立法阶段, 利益集团的影响力得到实现 1. 利益集团加大游说力度, 国会提案纷 纷出台, 行政当局加大对中国的压力 CCC 从2 月开始了一系列的游说活动。2 月3 日到5 日, 联盟律师哈特奎斯特( David A. Hartquist ) 及联盟发言人图鲁姆在国会 美中经济安全评估委员会分别作证时表示, 人民币被低估是美国同中国巨额贸易逆差非 常重要的原因, 亟待解决。2 月10 日, 联盟根 据美国商务部年度贸易统计数据, 称2004 年 美中贸易赤字增长了30% , 并把从2001 年以 来制造业流失的290 万份工作以及制造业岗 位增长乏力都归咎于“被低估的人民币” 􀀁 。 NAM 在2005 年又恢复了行动。2 月1 日 NAM 发表《全国制造商协会2005 年中国贸 53 当代亚太　　2006 年第3 期经济·区域合作 􀀁 􀀁 􀀁 “Ch ina' s Und ervalued Yuan Pushes Tr ade Def icit w ith U . S . to a St agger ing ＄162 Bill ion”, Feb. 10, 2005. ht tp: / / w w w. chinacurr encycoal it ion. org 根据美国贸易法, 对此类申诉有45 天的审议期。 “S tat em ent of China Curr ency Coal it ion in Respon se t o US TR Rej ect ion of 301 Peti tion”, S ep. 9, 2004. ht tp: / / w ww . chinacurrencycoal it ion . org 易议程》, 宣布NAM 的目标是促使人民币立 即升值40% , 并将敦促财政部促使IMF 监督 中国汇率; 推动政府与G-7 集团, G-20 集团、 APEC 以及其他国际组织共同促使人民币升 值; 促使财政部在其向国会提交的报告中将 中国列为“货币操纵国” 􀀁 。4 月14 日, NAM 中国政策小组委员会副主席、Fisher-Barton 公司总裁威尔基( Richard Wilkey ) 代表 NAM 在国会筹款委员会作证, 表示“同中国 的低工资竞争已经够难的了, 再加上不公平 的贸易行为, 简直就是不可能。” 􀀁 他认为美国 公司可以通过技术革新同中国产品竞争, 而这 一切由于人民币被低估40%所变相给予中国 商品的补贴而抵消了。5 月2 日, NAM 发出了 “中国货币操纵必须停止”的呼吁, 要求美国政 府促使中国停止“货币操纵”, 支持参众两院分 别提出的旨在对非市场经济国家征收报复性 关税的《停止海外补贴法案( Stopping Overseas Subsidies Act )》( H. R. 1216 , S. 593) 􀀁 , 并公布免费电话号码, 邀请企业及个人 加入NAM 共同反对不公平贸易, 呼吁选民与 其议员联系, 推动他们为此问题而努力􀀁。 同利益集团的压力增加相呼应, 国会中 要求人民币大幅度升值的提案一个接一个被 提了出来。4 月6 日, 参议员舒默和格雷厄姆 提出了关于人民币汇率的《中国自由贸易法 案》, 要求中国在6 个月内提高人民币兑美元 的汇率, 否则将对出口到美国的所有中国内 地产品征收27. 5%的关税􀀁 。该案终以67: 33 的投票结果获得通过。众议员亨特( Duncan Hunter) 与瑞恩( T im Ryan) 紧接着在第二天 提出《2005 年中国货币法案( Chinese Curr ency Act of 2005) 》( H. R. 1498) , 得到 了145 名众议员的支持。法案直指中国政府 “操纵货币”是不公平的贸易手段, 敦促布什 政府以立法形式向中国政府施加压力, 迫使 中国改变人民币紧盯美元的固定汇率政策, 改变美中贸易严重失衡的局面。《停止海外补 贴法案》也同期在参众两院提出。以上三项法 案动议都得到了CCC 的支持。 2. 人民币升值后利益集团继续施压 7 月21 日, 中国宣布人民币升值2. 1%, 实行以一揽子货币为基础的“爬行盯住”浮动 汇率制。CCC 认为这一措施远远不够, 特鲁 姆卡称“中国的汇率调整是最小程度的, 远不 能对由于中国的货币操纵引起的美国制造业 工作的流失起到任何作用。作为世界上生产 率最高的美国工人, 竞争不过由中国政府对 出口企业进行的40%补贴。”􀀁 此后几个月, CCC 几次根据美国商务部公布的数字发表 报告, 突出制造业流失的工作数目等数据, 论 证中国的汇率调整对美中贸易赤字的继续扩 大以及美国制造业工作的流失未起到作用, 敦促政府和国会立即采取行动, 促使中国改 变“操纵货币汇率”的行为, 敦促国会通过 《2 005 年中国货币法案》。 NAM 主席恩格勒( John Eng ler) 则对中 国宣布放弃盯住美元的固定汇率制较为满 意, 将这一举动看作是更大升值的开始, 但也 表示2. 1%的升值是不够的􀀁 。然而, 等待了 54 经济·区域合作当代亚太　　2006 年第3 期 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 􀀁 Joh n Engl er, “Chin a' s M ove on Currency: Pot ent ially of Enormous Import ance”, J uly 22, 2005. ht tp: / / w w w. n am. org “China's Ex change Rat e Changes Woeful ly Inadequat e ”, July 21, 2005. ht tp: / / ww w . ch inacurrencycoali tion . org 关于27. 5%这个数字, 舒默解释说根据许多专家 对人民币被低估的看法, 最高的是40%, 最低的是15%, 他 们就取了两者的平均值27. 5%。来自舒默答记者问。 “Ch ines e Currency Man ipulat ion Mus t St op! ” ht tp: / / w w w. n am. org 美国一直不承认中国的市场经济国家地位, 为能 够对中国进口商品征税, 众议员英格利希( Phil En glish ) 和 戴维斯( Artur Davis) 在中国货币法案提出一周后在众议院 提出此法案( H. R. 1216 ) , 参院法案( S . 593) 由柯林斯 ( Sus an Col lins ) 和贝尔(E van Bayh ) 提出。 “Hearing of the Hous e Way and Means Commit t ee on U. S . -China Econ om ic Rel at ions an d China' s Rol e in the World Econ om y”, Fed eral N ew s S erv ice , April 14, 2005. “T he NAM T rade Agenda for China 2005”. ht tp: / / w w w. n am. org 一个多月之后未见人民币进一步升值迹象, NAM 也失去了耐心, 发表“2005 年中国遵守 WT O 承诺的报告”, 称如果中国未能在短期 内显著升值并加速人民币的市场浮动, 美国 政府就应将其列为货币操纵国并促使WTO 与IMF 采取行动。9 月9 日, NAM 出台《全国 制造商协会2005 年中国贸易议程: 执行报告 和行动计划》, 重申NAM 的上述目标。9 月28 日, NAM 宣布在斯诺10 月访华之前, 将寻求 与其会面, 表达所有NAM 成员对中国货币 问题的关注, 再次表示将敦促国会和政府考 虑采用美国贸易法的条款来施加压力􀀁 。11 月28 日, 美国财政部向国会提交“美国主要 贸易伙伴货币做法”报告, 未将中国列为“货 币操纵国”。此举立即遭到各个利益集团的炮 轰。恩格勒当天表示, 对财政部未将中国定为 货币操纵国家感到失望, 表示NAM 非常支 持布什政府建设性地与中国政府就人民币汇 率问题保持接触, 但该是结束对话, 采取必要 行动的时候了。NAM 要求财政部采取应有 措施, 在IMF 发起强硬攻势, 解决中国“汇率 操纵”问题。劳联—产联发表声明指出, 财政 部出卖了美国工人和制造业的利益, 布什政 府继续无视美国和美国40 大贸易伙伴的贸 易统计数据, 却接受了中国政府“不准确的” 贸易数字和“实行汇率灵活性”的空泛承诺。 此后一天, 劳联—产联向众议院致函, 敦促众 议院支持《2005 年中国货币法案》, 称法案将 为美国制造商和行政部门提供更多的有效工 具来与非法货币操纵做斗争, 现在是国会采 取行动的时候了。 NAM 及劳联—产联在促使 人民币升值问题上的影响分析 　　( 一) 利益集团在人民币汇率问题上发挥 作用的策略和方式 第一, 积极并有策略的行动。从以上论述 中可以看出, NAM 以及劳联—产联组织联 盟, 召开新闻发布会, 发表声明, 到国会作证, 与议员及政府官员会谈, 活动非常积极。其 中, 联盟战略是90 年代后美国利益集团游说 方式中常用的有效手段, 能增强利益集团游 说力量, 不同性质乃至对立的集团间的结盟 更是如此。分别代表自由贸易以及保护主义 立场的NAM 与劳联—产联共同对人民币问 题施加压力, 更能获得广泛的支持。 第二, 传递清晰的信息。这是游说成功的 先决条件。游说人民币升值的各利益集团不 断地在新闻发布会上, 在报告中, 在国会听证 会上重复传递着几乎同样的信息: 人民币被 低估40%, 这是对中国出口商品的变相补贴, 只有人民币大幅升值, 才能减少美国对华贸 易赤字, 改善美国制造商同中国商品竞争中 所处的不利境地, 最终挽救美国制造业滑坡, 减少工作流失。这样, 国会、政府以及大众、媒 体都能清楚了解他们的主张。 第三, 通过媒体扩大影响。如何得到媒体 的关注是利益集团发挥影响的一个重要因 素。有利的媒体广泛关注能够使利益集团得 到更大的支持, 而NAM 以及劳联—产联都 拥有良好的与媒体合作的经验。在敦促人民 币升值的问题上, 这两个组织通过公布研究 报告等各种形式, 让媒体对其主张进行广泛 报道。 第四, 向决策者提供雄辩的政策建议的 同时, 也要表明自己代表的是关键地区选民 的观点和利益, 忽视这样一个有影响的政治 力量可能会让决策者处于不利境地。NAM 以及劳联—产联分别提出了将中国列为“货 币操纵国”, 在WTO 以及IMF 提起诉讼, 联 合其他国家向中国施压以及提起301 申诉等 55 当代亚太　　2006 年第3 期经济·区域合作 􀀁 “Resolut ion of the NAM Boar d of Direct ors: Chin ese Currency M an ipulat ion ”, S ep. 28, 2005. ht tp: / / w w w . n am. org 不少政策建议, 在每次国会作证时都强调自 己所代表的公司以及工人的广泛性, 并通过 组建联盟动员更多的力量, 向议员以及政府官 员施加压力, 使其重视自己代表的力量。 第五, 找好切入点。财政部以及国会议员 作为向中国施加压力的关键部门, 是NAM 以及劳联—产联游说人民币汇率问题的重 点。恩格勒在2005 年同财政部长斯诺及白宫 高官和国会领袖进行了会面, 表达NAM 的 主张。国会是利益集团最容易发挥影响的地 方, 围绕人民币汇率问题, NAM 以及劳联— 产联在国会各委员会进行了多次听证, 充分 表达了自己的观点。 第六, 时机的重要性。NAM 以及劳联— 产联选择在美国经济进入调整期, 对华贸易 赤字扩大, 美国制造业衰退以及失业问题突 出, 美国官方提出希望人民币实行更具弹性 的汇率制这样一种恰当的时候, 就人民币汇 率问题提出自己的主张, 很容易在大众中引 起共鸣, 吸引媒体的关注, 进而对国会和政府 形成压力。 ( 二) 利益集团对人民币汇率问题的影响 效果评析 首先, 利益集团在政策形成的过程中, “包装一个问题使得它能够吸引媒体和行政 部门的注意, 使这个问题进入议事日程。” 􀀁 NAM 以及其他利益集团的推动使人民币汇 率问题进入议事日程。利益集团推动某个政 策问题, 使之被纳入议事日程并进行政策辩 论, 将会对最后的政策结果产生重要的影响。 而相反, 某些问题即使很重要, 但如果缺少利 益集团或其他力量的推动, 也很难被纳入政 府的议事日程。NAM 是第一个关注人民币 汇率问题的美国利益集团, 用其现任主席恩 格勒的话说, NAM 在2003 年“几乎是单枪匹 马使人民币汇率问题成为受关注的首要问 题, 并且为人民币实行更大的灵活性施加压 力已经两年之久。” 􀀁 它在敦促政府以及国会 采取行动方面确实取得了不少成就。 美国政府特别是财政部在NAM 为主的 利益集团施加的重重压力下, 经常对中国做 出强硬表态, 使人民币汇率问题更加突出。 2003 年以来这种情况多次出现, 斯诺更是在 2005 年5 月递交给国会的半年报告中表示, “如果当前的趋势未有任何实质性改变的话, 中国的货币政策将达到法规所规定的最低技 术要求。”在恩格勒看来, 这是除了直接说中 国是货币操纵国之外最强硬的措辞, 体现了 财政部对中国政府汇率问题的态度的重大变 化。在国会, 正是NAM 代表的制造商以及失 业工人的压力使得一些促使人民币升值的法 案出台。舒默以及格雷厄姆的《中国自由贸易 法案》以及其他法案的背后, 是各州制造业面 临的困境及制造业工作机会的流失。舒默为 自己提出的法案解释时称, 中国不公平的贸 易摧毁了纽约以及美国的制造业, 呼吁联邦 政府迅速采取手段振兴纽约州北部的制造 业, 并敦促参议院财政委员会就“中国货币操 纵问题”召开听证会, 以促使美国政府加大对 中国的压力􀀁 。格雷厄姆则从2003 年开始就 一直在为南卡罗莱那州的纺织工业呐喊, 认 为中国故意操纵货币使得南卡罗莱那州北部 的纺织业工作丢失。其他提出或支持法案的 议员也大都面临着本州制造业出现较大困难 的情况。 其次, NAM 以及劳联—产联为主的 CCC 收集了有关人民币被低估的具体数字, 56 经济·区域合作当代亚太　　2006 年第3 期 􀀁 􀀁 􀀁 “S chum er Urges Pr esid ent t o Con vene Sum mit on Chin a Tr ade Imm ediat ely, Qu ickl y Addr ess Currency Manipul at ion”, Ju ne 8, 2005. ht tp: / / sch umer. senat e. gov Joh n Engl er, “Chin a' s M ove on Currency: Pot ent ially of Enorm ous Import ance”. See John W. Diet rich , “Int eres t Grou ps and Foreign Policy: C lint on and the Chin a M FN Debates”, P resid ential S tud ies Quarte rly, Vol . 29, Iss ue. 2, J un. 1999, p p. 280-297. 并进行分析处理, 通过报告、听证会等形式公 开, 成为国会议员们引用的资料以及政策建 议的来源, 为议员们提出各种法案打下了很 好的基础。从一开始, NAM 为主的健全美元 联盟就在不同场合引述专家观点和数据, 中 国货币联盟则跟踪报道并分析美国财政部以 及商务部公布的美国制造业的各种数据, 这 些信息常常是决策的重要依据, 许多国会议 员很依赖它们所提供的服务, 而这些数据都 成为议员们提出法案的基础。 政治学家关于利益集团作用的理论能帮 助我们进一步了解NAM 以及劳联—产联为 首的利益集团在人民币汇率问题上能够取得 影响的原因。罗伯特·达尔的市场理论指出 利益集团提供了一个将市场资源转变为政治 活动的机制, 在某个问题上有着更高关注的 集团能够在该问题上付出更多资源, 也更可 能在该问题上持极端观点。这样的后果是在 某问题上有着极端重要利益的少数能够与一 个冷漠的大多数匹敌。在对人民币汇率的游 说中, 那些严重依赖中国进口商品的大企业 们保持着安静, 如沃尔玛公司等, 而像美国商 会等一些主要由与中国经济联系紧密的大公 司组成的商业利益集团大都保持着沉默。这 样, 在没有什么阻力的情况下, N AM 以及劳 联—产联为主的CCC 的游说力量起到很大 作用, 在全国都形成了必须让人民币升值以 解救美国制造业的舆论, 以至于许多在中国 获利颇丰的美国公司都不敢声张, 生怕背上 摧毁美国国内制造业的罪名。 ( 三) 利益集团影响力的局限性 利益集团力量存在很大的局限性。不少 政治学家们认为利益集团在政策影响方面只 起着有限作用, 有学者认为利益集团也只在 政策制订的早期阶段有影响力, 后期进入实 际决策就无从发挥作用了􀀁 。进入决策阶段, 利益集团的影响只是众多决策因素中的一 个。在人民币汇率问题上, 还有更多重要的因 素, 比如中国政府的态度。另外, 根据帕特南 ( Robert D. Putnam) 的“两个层次博弈”理 论, 决策者考虑一项决策时, 要兼顾国际和国 内两个层次。不能只简单地研究国内因素, 同 时也要考虑国际因素, 将外交政策中可能引 起的不利后果降到最低。对于决策者来说, 这 两个层次都不能忽视, 都十分重要􀀁 。这解释 了为何布什政府在处理人民币汇率问题上倾 向于采取温和的政策, 通过外交协商, 促使人 民币汇率进行调整, 而不是接受利益集团主 张的强硬措施, 但同时也不时回应利益集团 的压力, 发表一些对人民币问题的强硬讲话。 结　论 利益集团的特点决定了他们不是从整体 国家利益来考虑问题, 而是首先考虑其集团 利益。国会议员的地位决定了他们要为选民 负责, 在有组织的利益集团代表大部分选民 的时候, 他们就是利益集团的代言人, 议员的 许多做法是在利益集团的压力下做出的。他 们在国会提出法案的目的就是“敲打中国”, 以回应利益集团的压力, 做给选民看。因此, 在人民币汇率问题上, 利益集团会继续施压, 国会议员也将继续以提案的形式保持对美国 政府的压力。 57 当代亚太　　2006 年第3 期经济·区域合作 􀀁 􀀁 Robert D. Putn am , “Diplomacy an d Domes t ic Polit ics : T he Logic of T w o-Level Games”, I nternat ional Or gani zat ion , Vol. 42, No. 3, S ummer, 1988, p. 434. See Joh n W. Diet rich , “In teres t Groups and Foreign Policy: Cl int on and the Ch ina MFN Debates”.